5.1 Datakvaliteten er best på overordnet nivå

Omtalen i årsrapportene er gjennomgående generell og lite konkret

Gjennomgangen av årsrapportene for 2023 viser at majoriteten av statlige virksomheter rapporterer om fellesføringen. Omtalen av virksomhetenes oppfølging av fellesføringen er imidlertid gjennomgående relativt overordnet og lite konkret. Hvilket detaljnivå virksomhetene legger seg på, varierer også. Noen virksomheter skriver utfyllende om hvordan de har arbeidet og hvilke tiltak som er gjort, mens andre kun kommer med generelle betraktninger. Dette gjør det vanskelig å sammenligne virksomheter, og utfordrer mulighetene til en differensiert innsikt i hvordan tilstanden i statsforvaltningen egentlig er.

Som omtalt har vi har kodet årsrapportene og innholdet i årsrapportene ut fra KDDs føringer om hvordan virksomhetene skulle rapportere på fellesføringen, jf. kapittel 1.3.3. Kodingen er tilsvarende som i fjorårets kartlegging.  

Virksomhetene er til tider uklare når de rapporterer om utgifter til konsulentbruk

Under omtale av fellesføringen i årsrapporten trekker virksomhetene fram tall som ikke alltid stemmer overens med vedlagt årsregnskap. Utgifter til IKT-driftstjenester eller andre fremmedtjenester omtales i sammenheng med rapportering på fellesføringen, selv om de ikke inngår i konsulentkontoene 670-673. Et eksempel er Veterinærinstituttet som i sin rapportering på fellesføringen, legger sammen kjøp av konsulenttjenester og kjøp av fremmede tjenester ved rapportering av samlet konsulentbruk (Veterinærinstituttet, 2024).

Det er også uklart hvordan virksomhetene tolker ulike typer konsulenttjenester. Eksempelvis omtaler Norsk filminstitutt (NFI) kostnader til andre fremmede tjenester som «(…) gjelder bistand i forbindelse med IKT-anskaffelser, rekruttering, design, evalueringer og undersøkelser, samt juridisk bistand i forbindelse med klagesaker, personalsaker og anskaffelser» (Norsk filminstitutt, 2024, s. 65). Flere av disse tjenestene skal etter vår vurdering føres på kontoene 670-673.

Statsregnskapet.no

Statsregnskapet.no er en digitalisering av statsregnskapet (Meld. St. 3) og en portal som fremstiller statens inntekter og utgifter. Det er en åpen og offentlig datakilde hvor statlige virksomheters regnskapstall, på tre-siffer kontonivå, kan lastes ned. Den gir en god oversikt over statens, og statsforvaltningens, utgifter over tid (Riksrevisjonen, 2017). Vi vil imidlertid trekke frem noen forhold vi mener er relevante med hensyn til datakvalitet.

Kontoene 670-673 i statsregnskapet.no gir informasjon på et relativt aggregert nivå. Det er ikke mulig å hente ut detaljer om ulike typer konsulentkjøp under den enkelte konto. Flere av kontoene inneholder også ulike typer av konsulenttjenester. Et eksempel er konto 672 Organisasjonsutvikling og kommunikasjon mv. Her er det ikke mulig å definere hvor mye som er brukt på organisasjonsutvikling versus hvor mye som er brukt på kommunikasjonstjenester. Et annet eksempel er konto 673 Andre konsulenttjenester.

Veiledningsnotatet til standard kontoplan for statlige virksomheter gir informasjon om hva som skal føres hvor, men informasjonen er fortsatt noe generell slik at det kan oppstå usikkerhet rundt hvor mer spesifikke konsulenttjenester skal føres. Tilgang på virksomhetenes regnskapsdata på firesiffernivå med leverandørinformasjon kan si mer om ulike typer konsulenttjenester. Vi har imidlertid ikke denne tilgangen og må derfor basere vår undersøkelse på data fra statsregnskapet.

Standard kontoplan oppdateres normalt hvert år. Det ble fra regnskapsåret 2019 gjort større endringer i kontoplanen med en ny inndeling med et tydelig skille mellom kjøp av konsulenttjenester og kjøp av andre fremmede tjenester.  Dette gjør sammenligninger før og etter 2019 utfordrende.

DFØ er kjent med at flere virksomheter har problemer med å føre utgiftene på riktig konto, eller at det kan være tilfeller hvor det er utfordrende å velge riktig konto. Flere virksomheter trekker også dette frem i årsrapportene. Utfordringene gjelder bl.a. kontogruppe 67, hvor det kan være vanskelig å skille mellom utgifter til konsulenttjenester og utgifter til andre fremmede tjenester. Eksempelvis kan kontering av faktura fra en innleid konsulent, som både arbeider med utvikling av tjenester (konto 671) og med driftsoppgaver (konto 675), være vanskelig når utgiftene kommer på samme faktura. I praksis kan denne type utfordringer medføre feilføringer og unøyaktigheter i regnskapet. Tidligere DFØ-rapporter bekrefter dette (DFØ 2023b).

Vi vet at enkelte virksomheter fører regnskapstjenester fra DFØ på konto 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og jus. Dette til tross for at regnskapstjenester fra DFØ ikke skal regnes som konsulenttjenester. Skjønnsmessige vurderinger rundt konteringen av fakturaer, og at det ikke alltid er like rett frem hvor utgiften skal føres i kontogruppe 67, bidrar til at enkeltkontoer kan inneholde feil eller er unøyaktige.

5.1.1 Enkelte virksomheter kan føre konsulentutgifter på noen andre kontoer

Statlige virksomheter som fører regnskap etter SRS, kan rapportere utgifter i kontogruppe 10-12 istedenfor kontogruppe 67 dersom kravene til balanseføring etter SRS 17 Anleggsmidler er oppfylt. Hvilke kontoer som er aktuelle vil variere fra virksomhet til virksomhet. For eksempel kan konto 107 Immaterielle eiendeler under utførelse være aktuell for virksomheter som utvikler programvare, men for andre virksomheter kan konto 113 Anlegg under utførelse være aktuell. I tillegg kan det inngå utgifter til konsulenttjenester på kontogruppe 43 og 45 dersom tjenestene som er kjøpt inn er knyttet til en aktivitet som viderefaktureres.

Vi ser ikke på disse kontoene da de også inneholder andre typer utgifter i tillegg til konsulentutgifter. Det er derfor uklart hvor mye av summene som gjelder konsulenter, og hvor mye som gjelder andre typer utgifter.¹⁸

5.2 Hvordan vi presenterer tallene

Kartleggingen bruker «utgifter» om alle innrapporterte kjøp av konsulenttjenester

Statlige virksomheter består i hovedsak av ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte virksomheter) og forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter). Bruttobudsjetterte virksomheter rapporterer utgifter til statsregnskapet ved S-rapport, mens de nettobudsjetterte virksomhetene rapporterer kostnader til statsregnskapet ved P-rapport. Vi vil i denne rapporten konsekvent bruke begrepet «utgifter» når vi viser til kjøp av konsulenttjenester selv om en andel også er kostnader (nettobudsjetterte virksomheter).

Utgiftene justeres for inflasjon

For å bedre kunne sammenligne utgifter fra statsregnskapet.no over tid, bruker vi SSBs konsumprisindeks (KPI) for å justere for inflasjon. I denne rapporten bruker vi KPI etter leveringssektor for tjenester hvor arbeidskraft dominerer fordi denne indeksen er mest spisset, og fordi vi antar at lønn er den dominerende utgifts-driveren i konsulentbransjen (Wifstad, Stokke, & Skogli, 2017). Vi bruker årsgjennomsnitt når vi sammenligner utviklingen fra 2019 til 2022 (Statistisk sentralbyrå, 2023b). For 2023 bruker vi månedstall og inflasjonstallet for mars 2023 som utgangspunkt (Statistisk sentralbyrå, 2023c).

Både KPI totalindeks, som beskriver utviklingen i konsumpriser for varer og tjenester etterspurt av private husholdninger bosatt i Norge, eksempelvis varer som mat, klær, transport osv., og underindeksen KPI tjenester, som bl.a. inkluderer husleie, inneholder imidlertid utgiftsdrivere som er mindre treffende for konsulentbransjen (Statistisk sentralbyrå, 2023a).

Vi bruker «løpende kroner» og «pris- eller inflasjonsjusterte kroner»

Når vi i teksten bruker utgifter som er KPI-justert, bruker vi prisjusterte eller inflasjonsjusterte kroner. Vi oppgir også hvilket år som er utgangspunkt for KPI-beregningen. Som regel brukes 2023-kroner som utgangspunkt for å vise utviklingen på de aktuelle kontoene. Når vi bruker løpende kroner, gjengir vi nominelle utgifter for et gitt år i statsregnskapet.no.

Vi bryter ikke ned tall på enkeltvirksomheter

Tallene blir ikke brutt ned på enkeltvirksomheter ettersom formålet med dette notatet er å vise hovedtrekkene i utviklingen i statsforvaltningen. Vi viser departementsområdene (departement med deres underliggende virksomheter) med departementene inkludert.

I Statsregnskapet.no ligger Statsministerens kontor (SMK) og Regjeringsadvokaten under Finansdepartementet. Vi kategoriserer Statsministerens kontor (SMK) og Regjeringsadvokaten som et eget departementsområde som vi kaller “SMK”.

5.3 Visualisering fra statsregnskapet.no:

5.3.1 Figur 8 med prosentvis endring for hvert departementsområde

Figur 8: Prosentvis endring i departementsområdenes utgifter på konto 670-673 fra 2022 til 2023, i kroner justert for KPI fra 2023.

5.4 Liste over departementsforkortelser

Under følger en liste over forkortelser på departementene brukt i kartleggingen. De samme forkortelsene blir også brukt for de ulike departementsområdene.

• AID - Arbeids- og inkluderingsdepartementet
• BFD - Barne- og familiedepartementet
• ED - Energidepartementet
• FD - Forsvarsdepartementet
• FIN - Finansdepartementet
• HOD - Helse- og omsorgsdepartementet
• JD - Justis- og beredskapsdepartementet
• KD - Kunnskapsdepartementet
• KDD - Kommunal- og distriktsdepartementet
• KLD - Klima- og miljødepartementet
• KUD - Kultur- og likestillingsdepartementet
• LMD - Landbruk- og matdepartementet
• NFD - Nærings- og fiskeridepartementet
• SD - Samferdselsdepartementet
• SMK - Statsministerens kontor
• UD - Utenriksdepartementet

Fotnoter

¹⁸Se oversikt over hvilke virksomheter som fører regnskap etter SRS og hvilke som fører etter kontantprinsippet her