DFØ har over flere år arbeidet med å veilede statlige virksomheter om kjøp av konsulenttjenester og kom i 2023 med oppdaterte retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten. I tildelingsbrevet for 2024 fikk DFØ i oppdrag å gjennomgå rapporteringen av fellesføring H-1/2023 om statlig konsulentbruk. Oppdraget bestod i å gjennomgå virksomhetenes årsrapporter og gi en samlet analyse av utviklingen sammenlignet med tidligere år slik det kommer frem i statsregnskapet.no. DFØ leverte en tilsvarende kartlegging i 2023. Vi har gjenbrukt innsikt fra denne kartleggingen.

1.1 Fellesføringen om å redusere konsulentbruk

I 2023 videreførte regjeringen fellesføringen (H-1/2023)⁴ om å redusere konsulentbruken i staten. Fellesføringen gjelder virksomhetene i statsforvaltningen underlagt departementene. Fellesføringen sier at virksomhetene skal redusere konsulentbruken på områder der det ligger til rette for å utnytte interne ressurser og kompetanse. Tjenester fra kommunikasjonsbransjen utover informasjons- og holdningskampanjer skal ikke benyttes. (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2023).

Fellesføringen sier videre at virksomhetene skal rapportere om tiltak og konkrete resultater i arbeidet med å følge opp fellesføringen i årsrapporten for 2023. Virksomhetene skal også redegjøre for bakgrunnen dersom de i særlig grad benytter konsulenter på bestemte fagområder eller kompetanseområder. Virksomhetene skal også gi en omtale av kjøp av konsulenttjenester fra kommunikasjonsbransjen og oppgi totalbeløp for kjøp av slike tjenester.

1.2 Formål

Leveransen skal besvare to problemstillinger:

Problemstilling 1: Hvor mye ble utgiftsført på kontoene 670-673 i 2023 sammenlignet med tidligere år?

Problemstilling 2: Hvordan har statlige virksomheter jobbet med fellesføringen av 2023 slik det kommer frem i årsrapportene?

Prosjektet er i tråd med DFØs mål om effektiv ressursbruk i staten. Kartleggingen understøtter også DFØs rolle som kunnskapsleverandør ved å utvikle kunnskapsbaserte beslutningsgrunnlag som belyser tilstand og utviklingstrekk i forvaltningen.

1.3 Datakilder og utvalg

Kartleggingen er på et overordnet nivå og gir begrenset innsikt i årsakene til endringene vi ser. For å kunne si mer om årsaker, konkrete tiltak og mulige effekter av dem, er det behov for mer kvalitative data, for eksempel gjennom intervjuer. Tilgang til mer detaljerte regnskapsdata enn det som inngår i statsregnskapet, ville også kunne styrke analysen av utgiftene virksomhetene har knyttet til konsulentbruk. Mer detaljerte regnskapsdata ville for eksempel gitt mer innsikt i hvilke leverandører som leverer tjenester til statlige virksomheter, omfanget av deres leveranser, når på året tjenestene kjøpes inn og om det er mange små eller noen få store oppdrag som drar utgiftene.

1.3.1 Kartleggingen omfatter virksomheter underlagt fellesføringen

Denne rapporten tar utgangspunkt i de 180 statlige virksomhetene i statsforvaltningen.⁵ Stortinget med underliggende organ, Sametinget og Domstolene er ikke underlagt denne fellesføringen. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter, og regnes heller ikke som en del av statsforvaltningen.⁶ Disse avgrensningene medfører at tallene for konsulentutgifter/-kostnader er lavere enn det som kommer frem totalt i statsregnskapet.no.

Enkelte virksomheter som blant annet Arbeidsretten, Riksmekleren og Svalbards miljøvernfond er tatt ut av analysen av årsrapportene fordi fellesføringen ikke er inkludert i disse virksomhetenes tildelingsbrev.

1.3.2 Statsregnskapet.no er hovedkilden for kartleggingen av utgifter

Vi bruker statsregnskapet.no som hovedkilde for å besvare den første problemstillingen om hvor mye som ble utgifts-/kostnadsført på konsulenttjenester i statsforvaltningen i 2023 og tidligere år. Standard kontoplan for statlige virksomheter definerer en konsulent som «En ekstern (fysisk eller juridisk) person med spesialkompetanse som for en tidsavgrenset periode engasjeres av virksomheten for å utføre en konkret definert oppgave» (DFØ, 2023a, s. 26).

Vi måler kjøp av konsulenttjenester ved hjelp av de fire kontoene 670-673 i kontogruppe 67 Kjøp av konsulenttjenester og andre fremmede tjenester. De fire aktuelle kontoene er:

• 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og juss
• 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv.
• 672 Konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv.
• 673 Andre konsulenttjenester

Virksomhetene skal etter endringen av standard kontoplan i 2019 bokføre sine utgifter på disse fire kontoene slik at det er enklere å få oversikt, og for å sikre god rapportering. For virksomheter som fører regnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS) kan andre kontoer benyttes istedenfor, se omtale i avsnittet nedenfor. Vi går ikke lengre tilbake i tid ettersom det ikke var tydelig definert hvilke kontoer konsulentutgifter skulle føres på før 2019. Det gjør at utgifter ført på 670-673 før og etter 2019 ikke er sammenlignbare (DFØ, 2022).

Vi gjør oppmerksom på at virksomhetene kan føre konsulentutgifter på noen andre kontoer enn 670-673. Det kan inngå utgifter til konsulenttjenester i kontogruppe 43 Forbruk av innkjøpte varer og tjenester og kontogruppe 45 Fremmedytelse og underentreprise dersom tjenestene som er kjøpt inn er knyttet til en aktivitet som viderefaktureres. Statlige virksomheter som fører regnskap etter de SRS kan rapportere utgifter til kjøp av konsulenttjenester i kontogruppe 10-12. Utgifter til konsulenter som for eksempel bidrar med utvikling av programvare eller ved oppføring av bygg skal balanseføres når kravene til balanseføring etter SRS 17 Anleggsmidler er oppfylt. Hvilke kontoer som er aktuelle vil variere fra virksomhet til virksomhet. For eksempel kan konto 107 Immaterielle eiendeler under utførelse være aktuell for virksomheter som utvikler programvare, men for andre virksomheter kan konto 113 Anlegg under utførelse være aktuell.

Vi vil ikke se nærmere på disse kontoene fordi kontoene ikke utelukkende gjelder konsulentutgifter. Det kan inngå andre utgifter og det er ikke mulig å isolere konsulentutgiftene fra de andre utgiftene. Det betyr at konsulentutgifter som rapporteres her ikke inngår i analysen. Se mer om hvorfor vi ikke omtaler utviklingen i disse kontogruppene i vedlegget.

I tillegg er vi kjent med at det kan være utfordrende for virksomhetene å skille mellom utgifter til konsulenttjenester og utgifter til andre fremmede tjenester når den innleide konsulenten eksempelvis både arbeider med utvikling og drift. Disse utgiftene vil ofte framgå på samme faktura uten at fordelingen mellom utvikling og drift nødvendigvis er spesifisert. Slik kan virksomhetene for eksempel få utfordringer når de skal avgjøre hva som skal føres på 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. og 675 Kjøp av tjenester til løpende driftsoppgaver, IKT.

Statlige virksomheter kjøper også av og til tjenester av hverandre. Disse tjenestene utgiftsføres i stor grad på kontogruppe 67, både på kontoene for kjøp av konsulenttjenester og på kontoene for kjøp av andre fremmede tjenester. Deler av utgiftene hos enkelte statlige virksomheter kan derfor være et resultat av internfakturering innad i staten.

Datamaterialet fra statsregnskapet.no er noe bearbeidet. Statsministerens kontor (SMK) og Regjeringsadvokaten ligger under Finansdepartementet på statsregnskapet.no, men i denne kartleggingen er Statsministerens kontor (SMK) og Regjeringsadvokaten skilt ut som et eget departementsområde, dvs. “SMK”. Domstoladministrasjonen er ikke med i kartleggingen fordi den ikke er oppført som en egen virksomhet i statsregnskapet.no, men er underlagt «Domstolene i Norge» (som ikke er underlagt fellesføringen). Statens Direkte Økonomiske engasjement (SDØE) holdes utenfor fordi de er en regnskapsteknisk enhet. Datagrunnlaget fra statsregnskapet.no omfatter dermed totalt 179 virksomheter i 2023.

Vi gjør også oppmerksom på at vi ofte viser «departementsområder» med forkortelser, eksempelvis FIN. Når vi gjør dette, viser vi både til tall for Finansdepartementet og departementets underliggende virksomheter.

1.3.3 Årsrapportene er viktigste kilde til kunnskap om status og tiltak

For å besvare kartleggingens andre problemstilling, bruker vi virksomhetenes rapportering i årsrapportene som hovedkilde. Vi har gått igjennom alle publiserte årsrapporter manuelt. Utvalget har vært departementenes underliggende virksomheter som er berørt av fellesføringen. Se mer om utvalget i vedlegg.

For å kode årsrapportene utviklet vi kriterier med utgangspunkt i føringene fra KDD om hvordan virksomhetene skulle rapportere på fellesføringen, jf. kapittel 1.1. Kriteriene er som følger:

• status for arbeidet med å redusere konsulentbruken
• generelle refleksjoner om årsaker til bruk
• tiltak virksomhetene har satt i gang for å redusere konsulentbruken
• kompetanseområder hvor det er vesentlig bruk av konsulenter
• bruk av kommunikasjonstjenester og eventuelt i hvilket omfang

1.3.4 Kvaliteten i virksomhetenes rapportering varierer

Gjennomgangen av årsrapportene for 2023 viser at majoriteten av statlige virksomheter rapporterer om fellesføringen. Av virksomhetene som skal rapportere på fellesføringen, hadde 145 virksomheter publisert årsrapport per medio mai 2023. Alt i alt har omtrent like mange virksomheter rapportert om fellesføringen som ved fjorårets kartlegging.

Omtalen av virksomhetenes oppfølging av fellesføringen er gjennomgående ganske overordnet. Hvilket detaljnivå virksomhetene legger seg på varierer. Omkring ni av ti virksomheter rapporterer på fellesføringen, men kun en tredjedel rapporterer utfyllende i henhold til status for arbeidet, tiltak for å redusere bruk og konkrete tall for utgifter til kommunikasjonstjenester. Samtidig ser vi at andelen som rapporterer mer detaljert har økt noe. Det ser vi blant annet med andelen som omtaler utgifter til kommunikasjonstjenester og tiltak, se kapittel 3.

Virksomhetene er til tider uklare når de rapporterer om utgifter til konsulentbruk. Under omtale av fellesføringen i årsrapporten trekker virksomhetene fram tall som ikke alltid stemmer overens med vedlagt årsregnskap. Utgifter til IKT-driftstjenester eller andre fremmedtjenester omtales i sammenheng med rapportering på fellesføringen, selv om de ikke inngår blant konsulentkontiene 670-673. For mer om dette se kapittel 1.3.2 og vedlegg 5.1.

1.3.5 Vi ser også til anskaffelsesundersøkelsen

DFØ publiserte i mai anskaffelsesundersøkelsen som går til innkjøpsleder i ulike deler av offentlig sektor. Anskaffelsesundersøkelsen er en kartlegging av hvordan offentlige anskaffelser er organisert og gjennomføres. Undersøkelsen gir et oppdatert kunnskapsgrunnlag om modenhet i offentlige anskaffelser. 188 statlige virksomheter fikk undersøkelsen, og 132 svarte på spørsmålene vi bruker i kartleggingen*.

Fotnoter

⁴Fellesføringer gis av regjeringen og er «pålegg for alle departement og etatar om ein aktivitet på eit særskilt område. Ei fellesføring skal vere like viktig å gjennomføre for verksemdene som eit pålegg frå ein statsråd til ei underliggjande verksemd.» (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2009). 

⁵ Statsforvaltningen refererer til statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. Med virksomhet mener vi både departementene og deres underliggende virksomheter.

⁶Følgelig er Norges institusjon for menneskerettigheter, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste, Sametinget, Riksrevisjonen, Sivilombudet, Stortinget og Stortingets ombudsnemnd for forsvaret ikke med i datagrunnlaget.