I dette kapitlet går vi gjennom sentrale rapporter fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som behandler særlig relevante tema knyttet til forvaltningsutvikling. Vi har delt opp kapitlet i temaene «Utviklingstrekk og drivkrefter», «Erfaringer med endringsprosesser og reformer» og «Sentrale anbefalinger om styring og organisering».

3.1 Utviklingstrekk og drivkrefter

3.1.1 Økt bruk av selskapsorganisering og behov for mer tverrgående styring

I 2018 pekte Difi (nå DFØ) på at tradisjonelle organisasjonsformer er under press (Difi-rapport 2018:8). Blant annet ser man at statlig forvaltningsorgan i flere sektorer har blitt erstattet med selskapsformen på tross av at oppgavene i hovedsak er oppgaver som finansieres over statsbudsjettet og som ikke har en forretningslignende karakter.

En utfordring er knyttet til behovet for faglig uavhengighet noe som berører forholdet mellom fag og politikk. I hvilken grad skal man overlate beslutninger og vurderinger til faglig ekspertise og slik oppnå mindre løpende og detaljert politisk styring?

Og i hvilken grad gir den tradisjonelle forvaltingsorganformen tilstrekkelig faglig uavhengighet til å løse krevende faglige oppgaver med tilstrekkelig distanse til politiske prosesser?

Rapporten anbefaler videre å gi det regionale statlige nivået tilstrekkelig autonomi og handlingsrom til å kunne gjøre regionale tilpasninger. Dette er en interessant vurdering sett opp mot tendensen til å gå bort fra regional geografibasert organisering og økt bruk av funksjonsbasert organisering.

I DFØ-notat 2021:1 om nye organisasjonsformer løftes behovet for at departementene bør opparbeide felles innsikt og forståelse av utfordringer og muligheter frem. Det stiller krav til mer helhetlig tverrgående styring. Forvaltningen bør være bevisst på balansen mellom fleksibilitet og formelle strukturer i arbeidet.

3.1.2 Mindre statlig tilstedeværelse regionalt

I 2017 gjorde Difi en tilstandsvurdering for regional statsforvaltning. Bakgrunnen var en observasjon om at statens organisering på regionalt nivå var i stor endring og at flere påpekte det som et betydelig problem med ulik regional organisering mellom ulike statlige etater.

I rapporten stilte Difi spørsmål om lokalt nivå framover blir viktigere enn regionalt nivå. Det vil fortsatt være behov for lokal tilstedeværelse for lokale operative oppgaver som ikke kan løses digitalt. Men regionalt nivå blir da heller et spørsmål om behov for intern styring og kontrollspenn knyttet til den lokale operative virksomheten.

Difi konkluderte i rapporten at ulik regional inndeling etatene imellom er et begrenset problem. Kun tre av de 22 etatene som ble undersøkt hadde da sammenfallende regionale grenser. På områder som beredskap og plansaker kan ulik inndeling by på utfordringer, men ikke større enn at det kan løses på andre måter.

Digitalisering fører til at oppgaver i økende grad kan løses uavhengig av sted. Samtidig fører økt behov for spesialisering og likebehandling til større enheter med større fagmiljøer. I sum forventes dette å legge større vekt på lokalisering framfor regionalisering. Spørsmålet blir hvor det er hensiktsmessig å lokalisere fagmiljøer snarere enn type regional inndeling.

I 2018 ble arbeidet fra 2017 fulgt opp ved å gå dypere inn i kommunene og fylkeskommunenes behov når det gjelder statlig tilstedeværelse regionalt. Bakgrunnen var regionreformen og vedtaket om ny fylkesinndeling. Spørsmålet KMD ønsket svar på, var i hvilken grad ulik geografisk inndeling hemmer muligheten for fylkeskommunen og fylkesmannen i å ivareta viktige samhandlings- og samordningsbehov på en effektiv måte (Difi-rapporter 2018:10, 11, 12 og 13).

Difi valgte å gå dypere inn i temaene samfunnssikkerhet, regional planlegging og kommunerettet virksomhet som de tre temaene med størst samhandlingsbehov. En hovedkonklusjon var at sammenfallende regional inndeling betyr mer i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap enn på de to andre områdene.

Når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, ble det særlig uttrykt bekymring for at nye Viken fylke kan by på samordningsutfordringer i beredskapsarbeidet. Det har sammenheng med at sentrale samfunnssikkerhetsetater har en regioninndeling som går på tvers av Viken fylke. Bortsett fra nye Viken fylke og samfunnssikkerhet kan eventuelle samordningsutfordringer utløst av ulik regional inndeling løses på andre måter enn å harmonisere regionstrukturen.

Følgende prinsipper bør være retningsgivende ved vurderinger av inndeling og organisering av regional statsforvaltning:

1. Statsetatene bør ha stor grad av frihet i å vurdere behovet for regional og lokal organisering i lys av endringer i målgruppenes behov, mønster for brukerkontakt, samordningsbehov med andre aktører, spesialiseringsbehov og digitaliseringsmuligheter.
2. Der det er behov for regional organisering, bør inndelingen av etatens regionale ledd i utgangspunktet følge fylkesgrensene.
3. Inndelingen av lokale kontorer av statsetatene bør tilpasses gjeldende kommune- og fylkesinndeling.
4. Statsetater med kommunerettede oppgaver som formidling, veiledning, tilsyn og kontroll bør som hovedregel legge slike oppgaver på regionalt nivå til fylkesmannen.

Innovasjon, digitalisering og effektivisering driver frem nye løsninger og krav som påvirker virksomhetenes organisering og utvikling. Gjennom de store reformene i staten har vi sett at dette medfører endringer i lokalisering av statlige arbeidsplasser. I Difi-rapporten 2019:4, ser vi at også mindre, trinnvise endringer kan påvirke lokalisering av statlige arbeidsplasser.

3.1.3 Fra geografi til funksjon som organisasjonsprinsipp

En ny gjennomgang av regional stat av DFØ i 2021 viser at utviklingen mot mer funksjonsbasert organisering fortsetter. Flere og flere virksomheter, så som Skatteetaten, Tolletaten, Statens vegvesen og deler av NAV, går bort fra geografi som prinsipp for organisering av det ytre apparatet. De går over til såkalt funksjonsbasert organisering. Et nytt prosjekt i DFØ vil undersøke nærmere hva dette betyr for statens rolle på regionalt nivå i samfunnet.

Hvilken betydning har denne utviklingen for statens rolle i regionene og statsforvalterens samordningsrolle? Hva betyr det for kommunenes og fylkeskommunenes forhold til staten? Og hva betyr det for tjenestene?

3.1.4 Statlige arbeidsplasser sentraliseres til regionsentra, men ikke mot de største byene

Drivkrefter knyttet til digitalisering, kompetansebehov og effektivisering har betydning for hvordan virksomheter organiserer seg og dermed for lokalisering av statlige arbeidsplasser. Hovedtrenden er en desentral konsentrasjon, dvs. at det skjer en sentralisering mot større og færre enheter på regionalt nivå, men altså ikke mot de største byene (Difi-rapport 2019:4).

Difi anbefalte i rapporten mer helhetlig tilnærming og samarbeid for å bedre synliggjøre trendene, bevisstgjøre om konsekvenser, og søke å dra nytte av klynger hvor næringsvirksomhet, forskningsaktiviteter og statlige arbeidsplasser virker sammen.

Det er også et sentralt poeng at gode prosesser og dialog med berørte parter både i og utenfor virksomhetene er viktig for å få til gode endringsprosesser, ikke minst fordi spørsmål om lokalisering kan være et politisk følsomt tema.

3.1.5 Digitalisering utfordrer etablerte arbeidsprosesser og strukturer

DFØ fikk i 2021 i oppdrag fra FIN og KMD å kartlegge arkiv- og dokumentasjonsfunksjonen i staten som grunnlag for å kunne vurdere effektiviseringspotensialet ved økt samordning og digitalisering (DFØ-rapport 2021:7).

Et sentralt funn i dette arbeidet er at det er et stort behov for videreutvikling av dette fagområdet. Videreutviklingsarbeidet halter som følge av manglende styring, fragmentert organisering, regelverk som ikke er oppdatert, og teknologi som ikke er tilpasset dagens og framtidens måte å drive dokumentasjonsforvaltning på.

Prosjektet illustrerer utfordringer med å få til endringer på tvers av forvaltningen og hvordan desentralt beslutningsansvar i noen tilfeller kan være til hinder for en helhetlig og framtidsrettet utvikling av et område som ikke er virksomhets- eller sektorspesifikt.

Desentralt beslutningsansvar bygger på at det er mest effektivt å løse et problem lokalt hvor man er best egnet til å tilpasse en løsning til en konkret situasjon. Men hva når alle velger løsninger som samlet sett utgjør en dårlig løsning? Da handler det ikke om at virksomhetene er illojale eller uvitende, men om at styring og organisering ikke er tilstrekkelig innrettet på å fremme helhetlige løsninger.

Det handler snarere om gjennomføring av og tilpasning til teknologiskifte på tvers av forvaltningen. Flere informanter påpekte at det kan være vanskelig å få til tverrgående endringer når ansvaret for fagområdet er uklart eller delt/fragmentert.

3.1.6 Økt vekt på tverrgående utfordringer

DFØ-notat 2021:1 Livshendelsene – sammenheng mellom digitalisering, innovasjon og organisasjonsformer i staten.

Et eksempel på hvordan samordning kan bidra til å løse tverrgående utfordringer er det nylig avsluttede 0–24-samarbeidet, der ulike etater i offentlig forvaltning har jobbet sammen for å sikre at utsatte barn og unge får den hjelpen de trenger for å kunne mestre eget liv. Denne utfordringen kan ikke løses av en offentlig etat alene. Derfor er samordning, felles problemforståelse og helhetlig tjenestetilbud avgjørende. Egen budsjettpost for programfinansiering og felles regelverk som regulerer samarbeid er virkemidler som har kommet ut av 0–24-samarbeidet. Et annet fellestiltak er oppvekstprofiler som er utviklet for at kommunene kan se hvordan de ligger an på definerte indikatorer for god oppvekst. Et resultat av 0–24-samarbeidet er Pilot for programfinansiering, hvor staten jobber sammen med flere kommuner for å bedre tjenestene til utsatte barn og unge, og deres familier. Man har samlet fem ulike tilskuddsordninger og innsatser til et større, samlet tilskudd. Trøndelag deltar med Pilot 0-24, med 4 kommuner som alle har ulik innretning. Trondheim har valgt en innovativ tilnærming der de gir midler til små prosjekter basert på brukernes behov. Følgeforskningen kan gi innsikt i om dette har bedre effekt og hvorvidt det kan være en måte å drive tilskuddsforvaltning på.

For å utvikle sammenhengende tjenester må forvaltningen ha en helhetlig tilnærming til teknologi, prosesser og mennesker. Teknologi skal understøtte både arbeidsprosessene og tjenestene som leveres. Dette er blant annet synlig i arbeidet med livshendelser, initiert av regjeringen og KS. I digitaliseringsstrategien pekes det på at viktige situasjoner og livshendelser skal være utgangspunktet for sammenhengende tjenester fra det offentlige. De syv livshendelsene som er prioritert, faller inn under ulike departementers ansvarsområde, og for å få til sammenhengende tjenester må ulike sektorer samordne seg. Det krever både godt samarbeid på tvers i forvaltningen, brukerorientering/involvering, og digitalisering.

Teknologi og samarbeid gir nye muligheter til å løse samfunnsutfordringer, men det er også viktig å ha et bevisst forhold til hva som kan begrense mulighetene. Samarbeidet mellom Skatteetaten, Tollvesenet, Politiet og NAV om Nasjonalt Tverretatlig Analyse- og Etterretningssenter (NTAES) fikk kjenne på dette. Senteret skal jobbe for sammenstilling av kunnskap for å bekjempe økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Behovet for å dele data på tvers av etater var et sentralt motiv for å opprette senteret, men det tok flere år før de nødvendige regelendringene var på plass slik at dette kunne skje (DFØ-rapport, 2021:5). Slik kan eksisterende regelverk og systemer by på utfordringer når man forsøker å løse eksisterende problemer på nye måter.

Økosystem for nasjonal digital samhandling og tjenesteutvikling er en tilnærming som skal legge til rette for god samhandling mellom kommunale og statlige virksomheter og med innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv i Norge. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må kunne samhandle for å utvikle brukerrettede, sammenhengende og effektive digitale tjenester. Eksisterende plattformer for tjenesteutvikling skal utnyttes bedre i et felles økosystem, slik at offentlige tjenester oppleves som sammenhengende for brukerne uansett hvilken offentlig virksomhet som tilbyr dem.

3.2 Erfaringer med ledelsesutvikling

I 2014 ble program for bedre styring og ledelse i staten opprettet. Bakgrunnen var tydelige utfordringer i form av for detaljert styring, for lite rom for ledelse, krevende samordning på tvers av sektorer, begrenset utnytting av teknologi og mangelfullt utredede beslutninger. 

De gjennomgående innsiktene som KMD trakk frem i sluttrapporten i 2018 er områder forvaltningen fortsatt har fokus på:

• Styring, ledelse, beslutningsprosesser, samordning og IKT må sees i sammenheng.
• Brukerfokus og gjenstridige problemer krever en helhetlig tilnærming på alle nivåer.
• Forventninger fra brukerne og krav til effektivisering fordrer nye løsninger.
• Digitalisering gir muligheter til å løse samfunnsoppdraget på helt nye måte.r
• Ledere er nøkkelpersoner for omstilling.

I erfaringsrapporten etter tre år med Program for toppledergrupper (Difi-rapport 2019:7) ser vi at det var verdifullt å bli bedre kjent med lederkollegaer i andre offentlige virksomheter. Det gjør det enklere for topplederne å være horisontalt orientert i sin lederrolle. Det gir bedre forutsetninger for å ivareta behovet for å ta et felles ansvar for forvaltningsutvikling. Andre viktige læringspunkter var å søke mot brede kunnskapsgrunnlag, å skape et åpent og trygt klima, i tillegg til å fremme deling og læring. I topplederrollen vil det også ha mye å si om den som fyller rollen har mot til å handle.

Erfaringer om ledelsesutvikling er i rapporten oppsummert i fem læringspunkter.

• Ledergrupper trenger et felles utgangspunkt for sitt utviklingsarbeid.
• Endringer skjer raskere når ledergruppen forplikter seg samlet og arbeider med egne utfordringer.
• Toppledere og ledergrupper må anerkjenne at utviklingsarbeid tar tid.
• Toppledere trenger felles arenaer der de kan dele erfaringer, lære og utfordre hverandre.
• Et trygt klima er en forutsetning for åpenhet, deling og læring.

3.3 Erfaringer med endringsprosesser og reformer

3.3.1 Lykkes vi med store reformer?

I 2020 utga DFØ en rapport som kartla alle statlige reformer i perioden 2000-2020, med dypdykk i NAV-reformen, samhandlingsreformen og nærpolitireformen. Rapporten samler erfaringer som skal ligge til grunn for å forbedre fremtidige reformprosesser (DFØ-rapport 2020:11).

Man kan dele reformer inn i tre ulike faser, (1) grunnlag for reform, (2) planlegging og gjennomføring og (3) resultater. I tillegg er evaluering en gjennomgående dimensjon som blir belyst i rapporten. Et sentralt funn er at reformer ikke utredes grundig nok i første fase, bl.a. slik at gevinster blir overvurdert og kostnader undervurdert. Det pekes også på at iverksettende nivå ikke involveres tidlig nok, bl.a. slik at spørsmålet om det er tilstrekkelig kapasitet og ressurser til gjennomføringen ikke får nok oppmerksomhet. Da blir det avstand mellom politiske mål og det som konkret gjennomføres. Dette forsterkes i de tilfeller der det endelige reformvedtaket ikke samsvarer helt med det som ble utredet.

Når det gjelder fase 2, pekes det på at reformvedtak ofte ikke blir konkretisert i tilstrekkelig grad før iverksetting. Det bør settes av tid til å avklare rammer, rydde i målkonflikter og avklare forventninger før reformen iverksettes. Dessuten er det viktig at departementene følger opp reformprosesser i større grad enn andre prosesser, gitt reformers politiske karakter, uten at dette går over i detaljstyring.

I fase 3 – om reformens resultater – er det viktig å erkjenne at det tar tid før resultater viser seg – noe som ofte står i motsetning til den politiske ledelsens behov. Departementene bør likevel forsøke å få til en skrittvis tilnærming til reformprosesser fordi forsøk på å få til for mye på en gang kan skape både misnøye og mistillit til reformens innhold og gjennomføring.

Når det kommer til evalueringer, kan det innvendes at følgeevalueringer i for liten grad knyttes til styringen av reformer. Det bør i fremtidige reformprosesser legges til rette for tett dialog underveis mellom de som styrer og de som følgeevaluerer reformen.

Til sist er det et poeng at behovet for reformer kan reduseres ved at departementene i større grad etterspør initiativ fra etatene og utfordrer dem til å se ut over den årlige driftsplanleggingen: Hvilke utfordringer ser dere på lengre sikt? Dette samsvarer med funn fra Difi rapport 2019:3 som ser på departementenes rolle i omstillingsprosesser.

3.3.2 Hva kjennetegner en vellykket endringsprosess?

I 2014 hentet Difi erfaringer fra fire større fornyings- og effektiviseringsprosesser: NAV-reformen, Barnevernreformen, MATS (tilsynssystemet i Mattilsynet) og Perform (nytt saksbehandlingssystem i Statens pensjonskasse) (Difi-rapport 2014:1).

Gjennomgangen av disse prosessene danner grunnlaget for de følgende rådene:

Grundige analyser i forkant

Viktige hindringer for god gjennomføring av reformer er manglende analyser av konsekvenser, undervurdering av kompleksiteten i reformen og for lite tid og ressurser til gjennomføring. Erfaring viser at omstillinger ofte er underfinansiert, blant annet ved at det ikke blir satt av nok midler til nødvendige IKT-investeringer.

Klare mål og tydelig avklarte roller mellom politisk og administrativt nivå

En utfordring i gjennomføring av politisk viktige reformer ligger i å få en god arbeidsdeling mellom operativt nivå og politisk ledelse. Samtidig må det legges til rette for god dialog mellom nivåene, der en avklarer forventninger og krav innenfor gitte rammer og følger opp resultater. En tett politisk oppfølging kan slå over i uheldig detaljstyring av dem som har ansvar for iverksetting. Dette kan i sin tur føre til uklar ansvarsdeling og dermed svekke gjennomføringsevnen på operativt nivå.

God ledelse er viktig for å lykkes med fornying

Å lede store endringsprosesser stiller store krav til ledere på alle nivåer, toppledere spesielt. Ledelsen må stå samlet fram med et felles budskap. En viktig del av lederrollen er å være pådriver og motivator. Ledelse handler ikke om å tvinge gjennom forslag, men mer om å skape mening slik at medarbeiderne forstår og aksepterer beslutninger på tvers av organisasjonen. God informasjon og åpenhet om prosessen fra første dag vil kunne redusere uvisshet, skape forståelse og oppslutning om målene. Det er behov for grundig planlegging av informasjonsprosessen og at denne blir integrert i gjennomføringsplanen.

IKT som verktøy for fornying

Toppledere må se sammenhengen mellom virksomhetsutvikling og IKT. Digitaliserings-prosjekter må planlegges som organisasjonsutvikling, ikke som rene IKT-prosjekter. Ved starten av et IKT-prosjekt (og andre prosjekter) bør det etableres plan, strategi og verktøy for gevinstrealisering.

Involvere brukere og tilsatte tidlig i prosessen

Det gir merverdi å trekke brukere og ansatte inn så tidlig som mulig for å utvikle gode og treffsikre tjenester. Men det er noen viktige forutsetninger for å få til en reell medvirkning for brukere:

• Brukermedvirkning kobles til ordinære beslutningsprosesser og forankres på ledernivå
• Virksomhetene har god forståelse av hva som er formålet med å involvere brukerne og hvordan dialogen med dem kan gi nyttige innspill
• Virksomhetene har et bevisst forhold til bruk av medvirkningsmetoder
• Informasjon og kommunikasjon må tilpasses og gjøres forståelig for brukerne.

I kunnskapsorganisasjoner vil ansatte sitte med en unik erfaringsbasert kompetanse om hvordan virksomheten fungerer, hva som er utfordringer og brukernes forventninger. Denne kompetansen vil ofte være mer spesialisert og dyptgående enn det mer helhetlige perspektivet ledelsen har. Ansatte bør inviteres til dialog om grunnlag og mål for en omstilling når ledelsen har formulert de første tankene om behovet for fornying. Tidlig involvering gir prosessen økt legitimitet og sterkere oppslutning om mål.

3.3.3 Reformer kan skape økt kompleksitet og styringsutfordringer: Evaluering av Jernbanedirektoratet

Jernbanedirektoratet ble opprettet i 2016 som en del av en større jernbanereform hvor Jernbaneverket ble splittet opp i statsforetaket Bane NOR og Jernbanedirektoratet. Samtidig ble det lagt til rette for konkurranseutsetting av all persontrafikk på jernbanen (DFØ-rapport 2020:7).

Evalueringen viser at Jernbanedirektoratet har kommet langt når det gjelder gjennomføring av konkurranseutsetting av persontrafikken. Det har imidlertid vist seg krevende å fylle rollen som fagorgan for jernbaneområdet med ansvar for å ivareta helheten og koordinering av alle de nye aktørene i sektoren.

Det ble valgt en modell hvor Jernbanedirektoratet skal inngå avtaler med Bane NOR om gjennomføring av infrastrukturforvaltningen, både med hensyn til investeringer og innhold. Samferdselsdepartementet på sin side skal som eier styrer Bane NOR og som overordnet departement styrer Jernbanedirektoratet.

Utfordringen for Jernbanedirektoratet er å løse sitt oppdrag innenfor de rammebetingelsene som er gitt. En sentral anbefaling er at det er viktig å få gjort noe med rammebetingelsene for å avklare nærmere hvilken rolle Jernbanedirektoratet skal ha vis-a-vis Bane NOR og Samferdselsdepartementet.

Organisasjonsmodellen som ble valgt, er ikke prøvd ut noe annet sted og var kanskje ikke godt nok utredet før politisk vedtak.

3.4 Hva kan gjøres for å sikre god styring og samordning av endringsprosesser?

3.4.1 Departementene må være mer aktive og mindre detaljerte i sin styring

I Difi-rapporten «Hva skjer i departementene?» (2011) kom det fram kritikk av styringen som for rituell og kontrollfiksert og for lite opptatt av ”de store spørsmålene”. Etter 22.juli-kommisjonens rapport ble dette enda tydeligere satt på dagsorden, og det ble en sentral del av regjeringens Program for bedre styring og ledelse (2014-2017). Her tas det til orde for å redusere detaljstyringen, øke handlingsrommet og ansvarliggjøre virksomhetene, blant annet ved å vektlegge få og tydelige mål i tildelingsbrev (KMD 2018). Samtidig er det en tilbakevendende kritikk i Difi-rapporter at virksomheter styres for detaljert av overordnet nivå (Difi 2016). (Tekst fra Difi/DFØ-rapport 2019 om Departementenes rolle i omstilling)

I programmet for bedre styring og ledelse i staten ble det formulert slik:

«God styring må være erfaringsbasert, fleksibel og tilpasset det enkelte fagområde og virksomhet. I kjølvannet av 22. juli-kommisjonenes rapport har departementenes etats- og sektorstyring blitt kritisert for detaljorientering, for mange mål, mangel på prioriteringer og for å gi virksomhetsledere for liten frihet i oppgaveløsningen. Samtidig vet vi at mange styringsdialoger mellom departementer og underliggende virksomheter fungerer godt i dag. Regjeringen ønsker å legge større vekt på prioriterte områder i etats- og sektorstyringen, redusere detaljstyringen og øke handlingsrom og gjennomføringskraft for virksomhetene. Vi må ha et begrenset antall tydelige mål, kombinert med oppfølging av resultater for brukere og samfunnet. Rollefordelingen mellom departement og underliggende virksomheter må være effektiv.»

Difi og DFØ så i samarbeidsprosjektet i 2019 (Difi-rapport 2019:3) nærmere på departementenes rolle i å fremme omstilling i statsforvaltningen. Vi var opptatt av å få fram erfaringer med hvordan dette ansvaret ivaretas i dag, samt hva som skal til for å styrke denne rollen.

Vi identifiserte fire hovedutfordringer:

• Faglighet og langsiktighet under press. Den løpende statsrådsbetjening fra dag til dag tar mye plass, mens langsiktige utviklingsbehov lett kommer i skyggen.
• For svak strategisk styring. Styringsdialogen med underliggende virksomheter handler for mye om drift. Departementene etterspør i for liten grad etatenes planer for fornyelse.
• For defensivt? Embetsverket synes å ta en for defensiv rolle når det gjelder å initiere og tilrettelegge for omstilling.
• Omstilling på tvers er et motbakkeløp. Hvert departement er orientert mot egen sektor mens tverrgående omstillingstiltak i praksis får lav prioritet.

Til det siste kulepunktet: Forvaltningen er bygd opp som en rekke sideordnede hierarkiske systemer som er underordnet hver sin statsråd. De formelle styrings- og rapporteringslinjene går vertikalt, dvs. opp og ned mellom nivåene. Horisontalt er det derimot overlatt til frivillighet å få til et samarbeid. Samordning på tvers av etater blir tilsvarende vanskelig. Det monner ikke at ulike etater møtes rundt samme bord fra tid til annen for å snakke om problemet. Gode intensjoner fra slike samordningsfora får først effekt når de omsettes til faktiske tiltak og aktiviteter i den enkelte etats ordinære styringslinjer.

3.4.2 Ordinær styring bør suppleres med mer dialog og samhandling

I Difi-rapport 2019:9 Hva er god statlig styring? En kunnskapsgjennomgang av statlig styring på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, er et hovedfunn at de ordinære styringsvirkemidlene bør suppleres med mer dialog og mer samhandling.

Med basis i hva forskningen sier om effekt av ulike styringsvirkemidler og konkrete eksempler fra Kunnskapsdepartementet ga vi ni anbefalinger til videreutvikling av statlig styring. Anbefalingene retter seg både mot de som styrer på departements- og direktoratsnivå og de som utformer forvaltningspolitikken.

1. De som styrer, bør supplere de ordinære styringsvirkemidlene med dialog:  Forskning viser at det er større effekt av styring som baserer seg på dialog og involvering. Tidlig involvering og dialog med dem som berøres av styringen, er viktig både for å komme fram til gode løsninger og for å sikre en effektiv iverksettelse.
2. De som styrer, bør tilpasse virkemidlene til konteksten:   Hvilke virkemidler som gir best resultat, er avhengig av hva som skal oppnås og i hvilken sammenheng styringen skjer. Det er ikke alltid dialog og involvering er svaret, men de som styrer må ha en høy bevissthet om når det bør brukes og hva som er en god kombinasjon av tradisjonelle hierarkiske styringsvirkemidler og horisontale samarbeidsformer som bygger på tillit og frivillighet.
3. Vi trenger en mer nyansert forståelse av pedagogiske virkemidler:   Vi ser mange eksempler på at de pedagogiske virkemidlene er blitt mer involverende i formen og i økende grad brukes i tilknytning til andre styringsvirkemidler. Forvaltningen lager en rekke dokumenter som skal sikre god styring i forvaltningen. I disse dokumentene vies imidlertid nye former for samarbeid, involvering og dialog liten plass. Vi trenger et begrepsapparat og gode eksempler som fanger opp praksisen i forvaltningen i retning av å bruke et langt videre spekter av dialogbaserte virkemidler.
4. Tette relasjoner krever god rolleforståelse og departementene må sørge for en levende diskusjon om rolledeling og rolleforståelse:  Det er etablert mange arenaer for kontakt både horisontalt og vertikalt mellom departementer og direktorater. Når det er tett og hyppig kontakt og når styringsdialogen utvikler seg til å legge større vekt på dialog og forståelse for hverandres situasjon, er det viktig at man har en levende diskusjon om rolledeling og rolleforståelse. Det kan bli for nært – og andre kan bl.a. stille spørsmålet om hvem som styrer hvem.
5. Departementene bør finne en god balanse mellom styringsfaglig og sektorfaglig kompetanse:   Som en del av profesjonaliseringen av etatsstyringen i departementene har det skjedd endringer i arbeidsdelingen mellom fagenheter og styringsenheter. I departementene er det en erkjennelse av at man trenger begge deler, men det er behov for mer kunnskap om hva som helt konkret er en god rolle- og arbeidsdeling for å få en god balanse mellom styringsfaglig og sektorfaglig kompetanse.
6. Tverrgående samarbeid utfordrer styringslogikken, og departementene bør se nærmere på hvor likt det bør være og hvilke tilpasninger er det eventuelt er behov for:   Det er forskjeller mellom departementer og mellom departementsavdelinger når det gjelder styringsdialog, bruk av styringsdokumenter, krav til rapportering og evaluering samt den faglige kontakten med underliggende virksomheter. Denne typen ulikheter i styringstradisjoner og styringsfilosofi kan gjøre det krevende å samordne styringen i tverrgående samarbeid. Det er derfor behov for å se nærmere på hvor likt det bør være og hvilke tilpasninger det eventuelt er behov for.
   
7. Avtaler er et effektivt virkemiddel i styringen av kommunene, men må brukes med kløkt:  Avtaler kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å kombinere behovet for statlig styring med hensynet til lokal handlefrihet. Undersøkelser konkluderer med at avtaler kan være et effektivt virkemiddel i å få prioritert spesielle områder så lenge de brukes i et moderat omfang og dermed innebærer et reelt signal om prioritering.
   
8. Utnyttelse av råd og utvalg, og deres arbeidsformer, bør vurderes i lys av nye metoder for brukerinvolvering:  Styrer, råd og utvalg har vært en mye brukt måte for å få til brukerinvolvering, og det kan bidra til økt treffsikkerhet og lette iverksetting av vedtatte tiltak. Over tid har det skjedd utvikling i metodene for brukerinvolvering og interesserepresentasjon. Det kan derfor være grunn til å stille spørsmålet om dagens bruk av råd og utvalg kan ha noe å hente på å se til nye former for involvering og medvirkning.
9. Det må skapes et rom for ledelse:  For å nå målet om lokal tilpasning og differensiering i virkemiddelbruken, er det avgjørende at departementene styrer på overordnet nivå. Det må skapes et rom for ledelse. Både toppledere og mellomledere bør ha handlingsrom til å inngå samarbeid med andre, involvere brukere avhengig av behov og til å tilpasse tiltak til lokale behov.

3.4.3 Samordning er mulig, men krever bevisst styring

Bakgrunn og mål for prosjektet

I de siste årene har vi sett framveksten av såkalte «wicked problems», eller gjenstridige problemer. De er kjennetegnet blant annet ved at de involverer flere sektorer og at det er vanskelig å dele opp problemene i klart avgrensede ansvarsområder. De berørte sektorene har gjerne ulik problemforståelse, og årsaksforhold kan være uklare. Hva kan departe-mentene gjøre for at gjenstridige problemer kan fanges opp tidligere og håndteres bedre? (Difi-rapport 2014:7 «Mot alle odds?)

Rammebetingelser som kan hemme samordningen

• En streng forståelse og tolkning av ministeransvar og ministerstyre kan bidra til å forsterke sektortankegangen og svekke motivasjon for oppgaveløsning på tvers.
• Forvaltningen er grunnleggende organisert etter sektorprinsipp. Dette kommer til uttrykk i sterke sektordepartementer og relativt svakere samordningsdepartementer.
• Departementskulturer er sektororientert. Vektlegging av rollen som sekretariat for politisk ledelse medfører en sterk lojalitet til egen statsråd. Samarbeid med andre departementer blir nedprioritert fordi gevinsten er usikker og må deles med andre.

Samordningsmekanismer og virkemidler for å fremme samordningen

Samordningsmekanismer kan deles inn i

• hierarki, det vil si en forankring i autoritative beslutninger, og
• frivillig tilpasning mellom aktører som ikke står i et hierarkisk forhold til hverandre.

Erfaringer viser at frivillig tilpasning er viktig for å håndtere gjenstridige problemer, ikke minst ved å anlegge en dialogpreget tilnærming. Hierarkiet står likevel sterkt som samordningsmekanisme, og det kan utnyttes mer kraftfullt gjennom sterk politisk forankring og nasjonale satsinger. Sjansen for å lykkes øker med en bevisst holdning til hvordan hierarki og frivillig tilpasning kan supplere hverandre og inngå i en samlet strategi for samordning.

Innenfor samordningsmekanismene er det ulike virkemidler. De kan være regulatoriske, organisatoriske, økonomiske og pedagogiske. For mange av virkemidlene kan uheldig praktisering og dårlig etterlevelse påvirke og svekke samordningen:

• Undersøkelser viser at etterlevelsen av Utredningsinstruksen er for svak ( DFØ-rapport 2020:6 ). Det gjelder også krav til tidlig involvering av berørte departementer. Prosedyren for regjeringsbehandling gir et godt utgangspunkt for samordning, men kan svekkes ved at man unnlater å bruke forhåndsforeleggelse av utredningsinitiativ.
• Organisasjonsdesign vil særlig dreie seg om sammenslåinger, men også omfordeling av arbeidsområder i og mellom departementer.
• Slik mål- og resultatstyringssystemet vanligvis praktiseres, kan det føre til overdreven vekt på sektorhensyn. Vi mener at systemet i seg selv ikke i står i motsetning til en mer samordnet styring på tvers av departements- og etatsgrenser.
• Rollen til samordningsdepartementene oppleves som uklar og utnyttes ikke godt nok. Det er mulig å gi sterkere fullmakter til departementer som skal ivareta tverrgående hensyn, spesielt når det gjelder gjenstridige problemer. Det kan være behov for å styrke SMKs rolle som prosessovervåker og –leder.
• Det er grunn til å reise spørsmål om budsjettprosessen bidrar til å løfte fram og sikre finansiering av tverrsektorielle oppgaver. Prosesser knyttet til arbeid med stortings-meldinger og handlingsplaner gir gode muligheter for samordning av politikkinnhold, men samordning av tiltak kan svekkes ved at planene er lite konkrete og at tiltakene mangler finansiering.
• Tverrsektorielle fora kan ha stor betydning for å skape brede kontaktflater og godt samarbeidsklima og for å sikre åpne kanaler for informasjonsutveksling.
• Det kan legges til rette for utvikling av en mer felles kultur. Departementskulturen bør være orientert mot å virkeliggjøre regjeringens politikk i et helhetsperspektiv, og ikke utelukkende mot å oppfylle sektormål. Økt mobilitet på tvers kan være et virkemiddel for å utvikle forståelse for behovet for samordning.
• Arbeidsgiverpolitikken bør i større grad bygge opp under verdier som lojalitet overfor felles brukere, respekt og kunnskap om andre fagmiljøer og å dele kunnskap.
• Det er behov for å stille sterkere krav til ledere om å sikre samordning. Krav til ny lederrolle kan dreie seg om evne til å håndtere gjenstridige problemer, om å være «oversetter» mellom fagmiljøer og om å lede samordningsprosesser.
• IKT har en viktig funksjon som virkemiddel for å effektivisere ressursbruk og som tilrettelegger for kunnskapsdeling og dermed bidra til samordning av politikkinnhold.

Samlet ser vi at det er behov for et mer bevisst samspill mellom virkemidler knyttet til hierarki og virkemidler knyttet til frivillig tilpasning.

3.4.4 Samordning er viktig, men har en kostnad og er ikke løsningen på alt

Erfaringer med styring og samordning under Koronapandemien

Som et kunnskapsgrunnlag til Forvaltningskonferansen i 2020 gjorde DFØ en undersøkelse av departementenes arbeid med pandemihåndteringen ved å intervjue et utvalg departementsråder, virksomhetsledere og andre sentrale personer i forvaltningens krisehåndtering. Formålet var å hente ut noen erfaringer forvaltningen hadde gjort seg og hva sentrale personer tenkte om læring og veien videre (DFØ-notat 2020:2).

Erfaringene fra samordning på departementsnivå er hovedsakelig gode. Krisen har vart lenge, og rutiner for rapporter og kunnskapsinnhenting er blitt bedre og bedre. Vi spurte om de positive erfaringene kan overføres til andre krevende samordningsutfordringer. Det var ikke mange som mente at erfaringene fra krisen uten videre kunne anvendes i normale tider. Det ble vist til komplekse samfunnsutfordringer og varige interessekonflikter som begrunnelse. Satt på spissen, og med glimt i øyet, sa en respondent: «Å få til samordning krever mer enn en pandemi».

Vi mener likevel at det er grunnlag for forsiktig optimisme. Samordningen har vært god gjennom god styring på regjeringsnivå og på etatsnivå. Våre intervjuobjekter har også påpekt at beslutninger som ble tatt høsten 2020 var bedre fundert og bedre samordnet enn tilfellet var i den tidlige fasen. Det har vært bedre samordning og bedre konsekvens-utredning enn tilfellet var i starten av pandemien. Det betyr at det har vært en god læring allerede. Dette er viktig å ta med seg videre.

Flere av våre respondenter har imidlertid stilt seg noe kritiske til bruken av samordnings-begrepet og uttrykt behov for å nyansere. Det som oppfattes som et samordningsproblem, kan kanskje være noe annet? Hvordan har pandemien påvirket arbeidet i forvaltningen?

Komplekse tverrgående spørsmål som ikke er gjenstand for regjeringsbehandling, kan oppleves som vanskeligere å samordne. Våre respondenter nevner at dette kan være typisk store tverrgående prosjekter eller komplekse tverrgående problemer som skal løses, som f.eks. 0–24-arbeidets mål om å redusere frafall i videregående skole. I motsetning til det sentrale beslutningsapparatet hvor «alle vet hvordan det fungerer» med r-notater, pekes det på at det ikke finnes noen etablert struktur for håndtering av slike komplekse samordningsproblemer. Da er det viktig å unngå at nye beslutningsstrukturer ikke kompliserer utfordringene heller enn å bidra til å løse dem.

En informant var særlig opptatt av at noen i lederdepartementene bør ha nok kunnskap på tvers. Eksempelvis trenger Kommunal- og moderniseringsdepartementet noen som har god innsikt i de digitaliseringsprosjektene som skjer i hver sektor – først da kan man komme i en posisjon for reell samordning. Slik er det ikke i dag.

Et annet eksempel som ble trukket fram, er 0–24-samarbeidet som mangler et klart definert lederdepartement. Det skulle ha vært en kjernestab som visste om hva som foregikk i de andre departementene. Det kreves kompetanse og vilje til å ta ansvar for å få til god samordning. Da kunne også denne arenaen vært benyttet i forbindelse med korona-pandemien, noe som kunne ha gjort samarbeidet lettere og sikret bredere involvering fra starten.

Finansdepartementets samordningsansvar i budsjettarbeidet synes å fungere godt. De har vilje og kompetanse til å ta dette ansvaret. Det er slike samordningsmekanismer man ønsker og som fremmer samordning. Det samme gjelder forskningspolitikken, som Kunnskapsdepartementet har et samordningsansvar for.

Samtidig påpeker flere at legitime interessekonflikter ikke bør blandes med samordnings-utfordringer. Et godt eksempel kan være klimautfordringen som berører mange sektorer, og hvor det kan være stor uenighet både om problemforståelse og prioriteringer. Flere peker på at den nylig utarbeidede departementsstrategien overser hva som er interessekonflikter.

Ettersom samordning kan være svært ressurskrevende, kan det være nyttig med en nærmere avklaring av hvilke tilfeller samordning er hensiktsmessig. Samordningsutfordringer må konkretiseres mer: I en del tilfeller er det nok med politisk forankring og prioritering, mens andre ganger må faglige motsetninger og uenigheter bli løst. Er problemet særlig komplekst, må det i tillegg mobiliseres ressurser og kompetanse for å finne adekvate løsninger.

Koronakommisjonen NOU 2021:6

Det er også Koronakommisjonens vurdering at systemet har vist seg styringsdyktig i form av å ta beslutninger som berører hele samfunnet når det kreves. Det framheves også evne til fleksibilitet og tilpasning, samtidig som det er forbedringspunkter særlig når det gjelder å sikre at alle berørte samfunnsområder blir involvert i tilstrekkelig grad.

Samtidig pekes det på betydningen av etablerte samordningsarenaer på lavere nivå og klart definerte lederorgan. I kriser som pandemien har DSB en sentral samordningsrolle som fungerte godt under pandemien. Samtidig mener kommisjonen at samordningen hadde vært lettere dersom DSB hadde hatt et tydeligere mandat for samordning av berørte etater.

Også i andre sammenhenger hvor det er spørsmål om å løse komplekse problemer som berører mange sektorer og virksomheter, vil det være viktig med klare lederroller og rolle- og ansvarsdeling for å sikre effektive beslutnings- og arbeidsprosesser på tvers.