Høyere endrings- og omstillingstakt, utfordringer som går på tvers av sektorer og fagområder, effektivisering, økte forventninger fra innbyggerne, digitalisering og ny teknologi kjennetegner samfunnsutviklingen. Flere sentrale meldinger trekker frem innovasjon og nye arbeidsmåter som vesentlige for at forvaltningen skal kunne møte disse utfordringene.

Vi vil i dette kapitlet trekke fram eksempler hvor nye arbeidsmåter er tatt i bruk i forvaltningen.

EU har satt store samfunnsutfordringer og gjenstridige problemer høyt på dagsorden. Forskningsprogrammene Horizon og Digital Europe mobiliserer til nytenkning og økt innsikt for å få et bedre grunnlag for å løse utfordringene vi har foran oss. EU legger vekt på å ha en involverende, helhetlig og kreativ tilnærming. Samordning, digitalisering og innovasjon er sentralt når forvaltningen skal samarbeide mer på tvers av sektorer og land for å utvikle nye løsninger.

4.1 Økt vekt på helhet

Flere mener det kan være behov for nye tilnærminger for forvaltningsutvikling i møte med komplekse samfunnsutfordringer og raske endringer. Utfordringer som går på tvers av sektorer, fagområder og landegrenser gjør at mange land utforsker hvordan myndighetene kan jobbe på nye måter.

Nye tilnærminger skisserer nye måter å se helhetlig på oppgaveløsning i offentlig forvaltning. Disse tilnærmingene søker å etablere en felles problemforståelse og synliggjøre hvordan ting henger sammen. Man søker både å identifisere problemene og bidra til hvordan man bør løse dem. Det er flere måter å gjøre dette på.

Jocelyn Bourgon og Mariana Mazzucato har skissert to ulike tilnærminger for utvikling av offentlig sektor.

4.1.1 Ny syntese

Jocelyn Bourgon har utviklet en «ny syntese» for hvordan forvaltningen bør forsøke å jobbe for å møte morgendagens utfordringer. Det er et helhetlig rammeverk som kan brukes for å balansere ulike behov. Et grunnleggende poeng er at man skal forstå kompleksiteten i problemet før man begynner å utvikle løsningene. Dette har likhetstrekk med utredningsinstruksen og ønsket praksis i Norge. Rammeverket oppfordrer forvaltningen til å tenke over to grunnleggende spørsmål. (1) Hvilke samfunnsresultater ønsker vi å oppnå? Og (2) hvordan kan vi bruke vår offentlige myndighet til å mobilisere andre aktører i samfunnet til å skape de ønskede resultatene? Rammeverket inviterer til felles måter å tenke, handle og snakke på.

Jocelyn Bourgon skisserer fire dimensjoner som danner et helhetlig rammeverk for moderne styring i offentlig forvaltning.

«Compliance» er grunnstenen i offentlig forvaltning og utgjør systemene for lov og orden i samfunnet. Dette er det man ofte tenker på som klassisk god forvaltning. «Performance» er omformingen av mål til konkrete tiltak og gjennomføring av tiltakene. «Emergence» er nyskaping og innovasjon og evne til å møte nye samfunnsutfordringer. «Resilience» er bærekraft og motstandsdyktighet, dvs. hvorvidt systemene i det offentlige møter dagens behov og er rustet til å møte fremtiden.

Hvis man gir borgere og andre aktører en rolle som aktive verdiskapere i dette, vil dette øke mulighetene til å oppnå mer under effektiviseringspress og strammere kostnadsrammer i det offentlige.

4.1.2 Mission-tilnærming

Mission-tilnærmingen er en helhetlig orientering der man vektlegger en prioritering og mobilisering av innsats for å nå et konkret mål. Den var opprinnelig et forskningspolitisk rammeverk som skulle sette standarden for prioritert innsats i arbeid med kunnskapsgrunnlag. «Missions» er altså en tilnærming til forskning og innovasjon som strekker seg på tvers av sektorer, og ble introdusert av EU (Horisont Europa):

«Mission-orienterte satsinger kan defineres som systemisk offentlig politikk som bygger på ny og grensesprengende kunnskap for å oppnå spesifikke målsettinger. … Missions bør være tilstrekkelig brede til å engasjere opinionen og tiltrekke investeringer på tvers av sektorer, samt være tilstrekkelig fokusert til å involvere næringslivet og oppnå målbar suksess.» (Mazzucato, 2018).

EU har nylig endret sin tilnærming til innovasjon og forskning til såkalte ambisiøse «missions» for å møte samfunnsutfordringene og å sikre en bærekraftig fremtid. Sentralt i denne tilnærmingen er deltakelse fra innbyggere i innovasjon og testing for å tilpasse nye løsninger bedre til innbyggernes behov. Det bør også nevnes at «missions» ikke trenger å begrense seg til det forskningspolitiske feltet, men kan benyttes som grunnlag for prioriteringer og satsninger på andre områder i offentlig forvaltning.

4.1.3 Er det behov for nye mer helhetlige tilnærminger til forvaltningsutvikling?

I følge Mazzucatos Mission-tilnærming og Bourgons «Ny syntese» er det behov for en mer helhetlig utvikling og tydeligere prioritering i offentlig sektor. Gjennom systemorienterte rammeverk vil begge legge til rette for samordning på tvers og mobilisering ut over offentlig sektor. De to rammeverkene er de mest kjente i offentlig forvaltning, men det er også flere andre forsøk på å lage store helhetlige rammeverk for utvikling av offentlig forvaltning og offentlig politikk.

Forvaltningen har lange tradisjoner for å løse komplekse utfordringer og samarbeide på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Samtidig viser også erfaringer at denne type arbeidsprosesser er krevende. Det kan derfor være nyttig å prøve ut nye arbeidsmåter for å finne fram til bedre måter å løse komplekse utfordringer på.

4.2 Eksempler på bruk av nye arbeidsmåter i forvaltningen

Det er mange eksempler på offentlige virksomheter som er pådrivere i å ta nye arbeidsmåter i bruk. Forvaltningsutvikling må ses i lys av den relativt sett store friheten underliggende etater har. Det enkelte organ står stort sett fritt til å organisere sin virksomhet som de ønsker, og det er flere eksempler på at nye måter å jobbe på springer ut fra virksomhetens egenart. Det er ulikt hvordan offentlige virksomheter jobber, men det er mulig å finne inspirasjon av de som går foran og påvirker utvikling av forvaltningen.

4.2.1 Kontinuerlig forbedring og digital transformasjon

Et eksempel som er kjent for mange, er Skatteetaten. Etter å ha digitalisert prosesser åpnet det seg nye muligheter for å bruke data bedre og samarbeide med andre virksomheter for å skape enda bedre offentlige tjenester. Skatteetaten brukte handlingsrommet de hadde og bidro gjennom sitt arbeid til å legge grunnlaget for sammenhengende tjenester også på andre områder. Nå har Skatteetaten rettet oppmerksomheten mot digital transformasjon, hvor samspillet mellom prosesser, teknologi og mennesker tillegges stor vekt i utviklingen av virksomheten

4.2.2 Brukeren i sentrum

NAV har digitalisert flere tjenester, og IT-miljøet har jobbet systematisk med å sette brukeropplevelsen i sentrum for utvikling av digitale løsninger. De innhenter innsikt om brukerne og utformer gjerne en enkel prototype som de kan få tilbakemelding på. Når de tester prototypen med brukere, får de verdifulle tilbakemeldinger som brukes i utviklingen.

Ruter er også opptatt av å ha brukerne i sentrum. Da de bygde ut Ringen og skulle få på plass ny informasjon, brukte de tjenestedesign og gjennomførte blant annet omfattende brukertesting. De inviterte passasjerer for å teste prototyper på t-banekart og informasjonstavler, så de fikk bedre innsikt hva som var brukernes behov.

StimuLab er en ordning som skal stimulere til offentlig innovasjon og nyskaping. Ordningen støtter statlige og kommunale virksomheter som våger å tenke nytt om roller og systemer og legger stor vekt på brukerinvolvering i tidlig fase. Krevende prosjekter prioriteres fordi det er her behovet for nye arbeidsmåter er størst. Når problemet er komplekst, kan StimuLab gi mulighet til å forbedre prosesser og tjenester med utgangspunkt i innbyggerperspektivet. StimuLab kan bidra med innovativ utviklingsmetodikk, midler, veiledning og kompetanseheving, og fordi løsningen finnes i skjæringspunktet mellom ulike sektorer. Fra oppstart og frem til 2021 har StimuLab støttet 29 prosjekter hvor flere er samarbeid mellom stat og kommune eller samarbeid mellom ulike deler av staten.

4.2.3 «Sammen for felleskapet» som kundeløfte

Med kundeløftet «sammen for felleskapet» er Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) tydelig orientert mot sine kunder og bruker og egne ansatte. De har standardisering, digitalisering og samarbeid som strategi. Dette er også byggeklosser for digital transformasjon. Standardiserte prosesser er viktig for kvalitet og effektivitet. Digitalisering åpner for å jobbe smartere og mer effektivt, men samarbeid er kanskje nøkkelen for å lykkes med kundeløftet.

I sin planprosess har DSS sett på sentrale drivere og jobbet med scenarier for å utvikle en langtidsplan. Tilnærmingen kan skape et handlingsrom for å jobbe mer helhetlig og langsiktig enn det årlige tildelingsbrevet og budsjettet isolert sett åpner for. DSS har koblet langtidsplanen til kompetansebehov. Det kan gjør det enklere å drive kompetanseutvikling med sikte på virksomhetens fremtidige behov. Et eksempel er innføringsmetodikken Prosci som er tatt i bruk for å forbedre implementering av eksempelvis IT-løsninger. Ved å bruke innsikt fra forskning på hva som kjennetegner vellykkede endringsprosesser, kan DSS legge til rette for at departementene er forberedt når endringene kommer og får bedre forutsetninger for å ta løsningene i bruk. Prosci forskningen viser at det ikke holder å utvikle og tilgjengeliggjøre en løsning. For å lykkes med endring er det avgjørende å få med seg menneskene.

4.2.4 Smidige metoder

En smidig tilnærming handler om å sette en organisasjon i stand til å svare på endringer i forutsetningene for egen virksomhet – raskt, effektivt og kontinuerlig. Det handler om å skape en lærende organisasjon, hvor endring og utvikling er naturlig og ønsket (Kilde: bouvet.no).

Smidige metoder har vært i bruk innen programvareutvikling i flere tiår, men de fungerer til langt flere oppgaver enn som så. Alt handler om å bruke tankesettet, verdiene og prinsippene som ligger til grunn for denne arbeidsformen, på en måte som gjør det mulig for nettopp din organisasjon å hente ut verdi av den.

I offentlig sektor er det mange som har tatt i bruk metoder for brukerinvolvering og tester ut nye metoder for å løse oppdrag og utvikle tjenester. DFØ er i gang med en pilot på oppdragslaboratoriet i departementsfelleskapet. Der tester man ut hvordan tradisjonelle, analytiske metoder i forvaltningen kan suppleres med eksperimenterende metoder fra designverdenen. Oppdragslaboratoriet gir deltagerne en større verktøykasse for problemløsning på tvers. Formålet er å sikre økt bredde i beslutningsgrunnlaget, mer smidige prosesser og bedre flyt i tverrfaglige samarbeid.

Designtenkning og tjenestedesign er to av de mest kjente eksemplene på smidige metoder. I helsesektoren er metodikken tatt i bruk både ved utforming av nye sykehus og til utvikling av nye tjenester. På sykehuset i Østfold har de utviklet helt nye løsninger for digital hjemmeoppfølging av pasienter. Gjennom innovasjonspartnerskap fra Innovasjon Norge har de fått tilgang på finansiering, erfaringsdeling i nettverk og partnerskap med andre offentlige og private aktører.

Den smidige tilnærmingen kan også brukes i forbindelse med strategiarbeid og organisasjonsutvikling. Kriminalomsorgen har for eksempel brukt strategiprosessen som inngang for å jobbe mer dynamisk med organisasjonsutvikling.

Strategiprofessor Vegard Kolbjørnsrud ved BI mener at virksomheter i større grad burde gjennomføre strategi som disiplinert eksperimentering når de utvikler og følger opp strategitiltak.

4.2.5 Fremtidsmetodikk

Interessen for strategisk framsyn og scenarioanalyse har økt som et resultat av flere globale uforutsette hendelser, særlig siden 11. september 2001 og finanskrisen i 2008. Flere ulike metoder for strategisk framsyn har utviklet seg de seneste tiårene.

Det er utviklet scenarioer for offentlig sektor i 2040 for å øke sannsynligheten for at politikken for innovasjon i offentlig sektor møter framtidas behov. Disse er utviklet gjennom klassisk deduktiv metode for scenarioanalyse basert på erfaringer fra pioneren Shell. Strategisk fremsyn gjør at man kan identifisere og diskutere trender i en strategisk sammenheng. Scenariene er ikke framskrivninger som beskriver hvordan vi tror utviklingen vil arte seg, men anerkjenner at det eksisterer flere mulige utviklingsretninger. Strategisk framsyn gir mulighet til å kartlegge, forstå og reagere på trender, noe som kan øke endringsberedskapen og handlekraften. Hvis man bruker scenariene, kan man kjenne igjen signaler på at samfunnet eller offentlig sektor utvikler seg i retning av ett av scenarioene. Det hjelper forvaltningen til å ta beslutninger som styrer utvikling i en ønsket retning.

4.2.6 Testing og utprøving

Når offentlige virksomheter tar i bruk smidige metoder kan det være barrierer. Når man prøver og feiler eller har en eksperimentell tilnærming til utvikling av tjenester og forvaltningsoppgaver kan det utfordre tradisjonelle rammer.

En sentral oppgave for forvaltningen er regulering og kontroll. Strukturer, regelverk og reguleringer er styrende både for forvaltningen og resten av samfunnet. Noen ganger kan lovverk stå i veien for nye arbeidsmåter. For å unngå at eksisterende praksis står i veien for å utvikle morgendagens løsninger er det utviklet måter dette kan løses på. Forsøksloven ble utformet for å kunne åpne for unntak fra loven for å utforske nye løsninger. En utfordring med ordningen er at det stilles store krav til å beskrive løsningen i forkant. Det kan gjøre det vanskelig å ta utgangspunkt i behovet og bruke metoder der man tester ut hvilke løsninger som fungerer best. Lovendring kan være en mulighet her.

Noen forvaltningsoppgaver gir lite handlingsrom for prøving fordi risikoen for å gjøre feil er for stor. Det kan være til hinder for innovasjon om det ikke er mulig å skape rom for å prøve og feile. For å åpne for nytenkning og innovasjon i forbindelse med slike oppgaver er det utviklet flere «regulatoriske sandkasser», for eksempel ved datatilsynet og finanstilsynet. Det gjør det mulig å teste ut nye løsninger innenfor regulerte rammer.

Arkivverket har opprettet en regulatorisk sandkasse innenfor områdene arkiv, data og offentlighet. Den regulatoriske sandkassen gir virksomheter anledning til å teste ut løsninger, tjenester og produkter i et begrenset omfang innenfor en viss tidsramme, samtidig som virksomheten får tett oppfølging. Et eksempel er utvikling av nytt konkurransegjennomføringsverktøy. Her har DFØ fått dispensasjon fra gjeldende regelverk for å utvikle en løsning der forvaltningen kan håndtere all dokumentasjonsforvaltning i fagsystemet i stedet for i et eget lokalt arkiv i virksomhetene. En slik tilnærming kan gi store gevinster for dokumentasjonsforvaltningen i offentlig sektor (DFØ-rapport 2021:7).

4.2.7 Tverrfaglige samarbeid mellom offentlig, privat og frivillig sektor

Innovasjon skjer ofte i skjæringspunktet mellom ulike fagområder eller sektorer. Det er mange eksempler der forvaltningen løser oppgaver gjennom involvering, samarbeid eller samskaping på tvers av offentlig, privat og frivillig sektor. Da man utviklet veiledningen «Kokebok for sosialt entreprenørskap», var det bred involvering. For å øke forståelsen av hvordan sosialt entreprenørskap kan bidra til å løse samfunnsutfordringer og gjøre det enklere for sosiale entreprenører, trengte man å gjøre det i nært samarbeid med de sosiale entreprenørene. De ble blant annet invitert til innsiktsarbeid på Stortinget.

Nyby er en av flere plattformer som gjør det mulig å samarbeide om ressurser slik at aktører fra det frivillige, private og offentlige sammen kan skape bedre tilbud. Sarpsborg er en av kommunene som har tatt løsningen i bruk. De frigjør helseansattes tid og får flere hender til sine mest sårbare gjennom samarbeid med Kirkens Bymisjon, Frelsesarmeen, Røde Kors og frivilligsentralene – med Nyby. Nyby og andre tilsvarende plattformer har vist at slike plattformer kan åpne for nye samarbeidsformer og arbeidsmåter.

SoCentral er en sosial entreprenør. De har utviklet det de beskriver som Norges største miljø for samfunnsinnovasjon og samarbeider med kommuner, næringsliv og innbyggere som vil utvikle et mer bærekraftig samfunn. De leder blant annet Pådriv-nettverket som eies og drives i et partnerskap finansiert av Forskningsrådet og Husbanken. Pådriv-metoden er en ny type infrastruktur som skaper gode rammer for samarbeid. Det skal gjøre det enklere å etablere og drifte åpne og likeverdige partnerskap for å samarbeide om bærekraftig byutvikling. Metodeverket er basert på praktisk erfaring og internasjonal forskning. Det er nå Pådriv-initiativ i Hovinbyen i Oslo, Hillevåg i Stavanger og i Trondheim.

Et eksempel på samarbeid utover landegrenser er «Nordic food policy lab». Nordisk råd involverte en rekke aktører for å kunne dele gode politiske løsninger fra de nordiske landene som kan være nyttige for andre land. Matrelaterte saker kan ha stor betydning for flere av FNs bærekraftmål. Nordisk råd vil fremme innovativ politikk som oppfordrer forbrukere til å velge bærekraftig mat. Basert på erfaringene ble det utviklet en «kokebok for systemendring» som kan ha overføringsverdi til andre sammensatte systemiske utfordringer. Veilederen kan være nyttig i andre sammenhenger der man ønsker å jobbe for systemendringer.