Hva er de mest sentrale politiske føringene og samfunnsutfordringene forvaltningen står overfor i dag og framover? Og hva kjennetegner disse utfordringene når det gjelder grad av kompleksitet og forvaltningsmessige forutsetninger for å kunne møte dem?
2.1 Verdens beste forvaltning?
Norge er langt fremme på mange områder der vi sammenligner oss med andre land, og det er mye som fungerer veldig godt i norsk forvaltning. Det er høy tillit til offentlig sektor, og forvaltningen løser stort sett oppgavene de er satt til på en måte som møter forventningene fra innbyggerne. Resultatene fra Innbyggerundersøkelsen 2021 viser blant annet at innbyggerne er svært fornøyde med helsetjenestene, og mer fornøyde med politiet og NAV enn noen gang tidligere. Undersøkelsen viser også at innbyggerne i stor grad stoler på myndighetene og på hverandre. Vi må bevare det som fungerer godt og som bidrar til å styrke demokratiet.
Trekk ved samfunnsutviklingen og politiske føringer legger press på forvaltningen. Ressursknapphet og økende forventninger fra innbyggerne medfører økte effektivitetskrav. Det har alltid vært utviklingsbehov i forvaltningen. Det som er nytt er at økende endringstakt, drevet frem av teknologisk utvikling, medfører større usikkerhet og kompleksitet. Det er også økende forståelse av at ulike forhold henger sammen og at det er behov for mer helhetlige tilnærminger.
Forvaltningspolitikk er å gi retning og innhold til nødvendige forbedringer og restruktureringer innenfor rammen av forvaltningsverdiene. Forvaltningsutvikling blir da summen av disse forbedringene og restruktureringene.
2.2 Trekk ved samfunnsutviklingen
Samfunnsutviklingen preges av økt endringstakt, usikkerhet og kompleksitet som skaper nye samfunnsutfordringer.
En rekke nye teknologier har potensial til å skape store omveltninger i samfunnet. Vi tar for gitt de teknologiske nyvinningene som gjorde det mulig å trykke bøker og gi bredere tilgang på informasjon og kunnskap på 1500-tallet. Det er vanskelig å se for seg hvor gjennomgripende bøker har endret samfunnet vårt, eller hvordan samfunnet ville vært hvis vi ikke kunne dele informasjon digitalt. Vi står midt i en tid der flere nye teknologier kan endre samfunnet radikalt.
Hvordan skal vi møte en fremtid preget av usikkerhet? Det offentlige skal løse nye oppgaver med færre ressurser. Vi får stadig mer kunnskap og innsikt i hvordan oppgaver kan løses bedre, men det øker også innbyggernes forventninger til offentlige tjenester. Difi-notat 2019:9 beskriver tillit som et premiss for en effektiv og brukerrettet forvaltning. Økte forventninger, effektivitetskrav og redusert økonomisk handlingsrom kan sette tillit under press. Brukerorientering, kompetanseutvikling og mot til å handle kan slik bli viktig for å bevare tilliten til forvaltningen. For at samfunnet skal kunne møte utfordringene vi nå står overfor, er forvaltningsutvikling helt sentralt.
2.3 Sentrale policy-dokumenter
Det har de siste årene kommet en rekke stortingsmeldinger som redegjør for planer og ambisjoner som påvirker forvaltningen. Flere NOU’er drøfter også mulige strategier for utvikling som har stor relevans for forvaltningsutvikling. Dette er grunnlaget for konkret politikk og tiltak i statsbudsjettet. Her definerer regjeringen rammene for de oppdrag som offentlige virksomheter får. De skal levere på sine tildelingsbrev, men det er også viktig at den enkelte virksomhet har innsikt i de sentrale føringene. Da kan de utvikle og levere sine oppdrag på en måte som bidrar til helhetlig utvikling av forvaltningen.
Perspektivmeldingen, bærekraftmeldingen og innovasjonsmeldingen trekker opp de store linjene og skaper retning også for forvaltningen. Digitaliseringsstrategien beskriver hvordan forvaltningen skal ta i bruk teknologi, og dette påvirker hvordan forvaltningen jobber for å løse sine oppgaver. Når forvaltningen skal utvikle sammenhengende tjenester (som de 7 livshendelsene) og bruke scenarier, må oppgavene løses på nye måter (Scenarier for offentlig sektor 2040). Nye perspektiver legger større vekt på menneskene som jobber i forvaltningen enn på strukturer. Kultur, kompetanse og ledelse ses som forutsetninger for innovasjon.
Effektivisering, innovasjon, digitalisering, læring, samordning, ledelse, styring, arbeidsgiveransvar og bærekraftmålene er sentrale temaer i stortingsmeldinger og andre dokumenter som gir føringer for forvaltningsutviklingen. For å kunne se utfordringene i sammenheng, kan det være behov for en mer helhetlig tilnærming, ikke bare fra departementene i sin styring, men også i hvordan den enkelte offentlige virksomhet tilnærmer seg sitt samfunnsoppdrag.
2.3.1 Vi må få mer ut av ressursene i offentlig sektor
I perspektivmeldingen deler regjeringen sine strategier for å løse de store utfordringene man ser i et førtiårsperspektiv. Når store deler velferdstjenestene ivaretas av det offentlige, får organiseringen av tjenesteproduksjonen mye å si, både for økonomisk utvikling og velferd. Innovasjon og effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor er viktig for bærekraftige offentlige finanser. God og effektiv ressursbruk er avgjørende for å opprettholde et godt tjenestetilbud og tillit til det offentlige. Vi ser allerede nå at statens utgifter øker uten at inntektsveksten henger med, så utfordringene blir enda større på sikt. Samtidig skal vi gjennomføre det grønne skiftet. Norge har et godt utgangspunkt for å håndtere disse utfordringene, og det er viktig å ta vare på det som fungerer godt. Samtidig må offentlig og privat sektor sammen jobbe for å få til utvikling og innovasjon i arbeidet med bærekraftmålene.
Både den økonomiske, sosiale og miljømessige dimensjonen er viktig for en bærekraftig utvikling. Bærekraftmeldingen løfter frem hvordan det grønne skiftet også byr på muligheter. Vi skal finne nye løsninger på de store utfordringene vi står overfor. Det krever en helhetlig tilnærming, samarbeid og innovasjon.
2.3.2 Helhetlig og effektiv forvaltningsutvikling
Samordning er et satsingsområde i den overordnede rapporten for departementsfellesskapet «Gode hver for oss, best sammen». Den tar opp hvordan departementene er avhengig av å samarbeide for å løse komplekse og sektorovergripende samfunnsutfordringer. Ved å styrke departementene som fellesskap og etablere gode ordninger for mer dialog, samhandling og samstyring vil de bli bedre rustet i arbeidet med sektorovergripende samfunnsutfordringer.
Departementene skal styre offentlig sektor i dette arbeidet og forsøke å få det til på en så helhetlig og effektiv måte som mulig. Innsatsen i offentlig sektor må samordnes. Innovasjonsmeldingen legger også vekt på at offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid og at politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere.
2.3.3 En digital offentlig sektor
Digitaliseringsstrategien for offentlig sektor legger føringer for arbeidet med å digitalisere både statlig og kommunal sektor frem mot 2025. En digital offentlig sektor skal føre til økt effektivitet, bedre kvalitet og sammenheng i tjenestetilbudet og muligheter for problemløsning på nye måter. Vi må løse flere oppgaver digitalt, og brukeren må plasseres i sentrum. I takt med digitaliseringsprosesser må vi også utvikle oss i retning av økt samordning, deling og øke vår digitale kompetanse. Digitaliseringsprosesser kan få merkbare virkninger i form av måter å jobbe på, og også organiseringen av offentlig sektor.
Teknologianvendelse kan også påvirke forvaltningsutvikling. Digitaliseringen har akselerert gjennom pandemien. Dette innebærer at mange jobber på nye måter, men også at flere har tatt i bruk digitale løsninger for å samarbeide og bruke informasjon på nye måter. Digitaliseringsdirektoratet utvikler nå et felles økosystem for nasjonal digital samhandling og tjenesteutvikling. Dette kan øke muligheten for samordning og sammenhengende tjenester. Teknologi kan også åpne nye muligheter for å bygge kunnskap og overføre erfaringer systematisk på tvers av virksomheter.
2.3.4 Kultur, kompetanse og ledelse
Kultur, kompetanse og ledelse trekkes blant annet frem i innovasjonsmeldingen. Å øke innovasjonsevnen, -takten og -omfanget kan bidra til at offentlig forvaltning utvikles videre – med gode tjenester til innbyggere og brukere, god bruk av samfunnets ressurser og høy tillit. Da er det viktig at ledere utvikler kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av både feil og suksess.
Det er en erkjennelse at rask samfunnsutvikling fører med seg endrede behov for kompetanse i offentlig sektor. Da blir tanken om at man lærer under utdanningsløpet, og jobber etterpå, utdatert. Læring hele livet vil dermed bli viktig for velferdsstatens bærekraft. Denne innsikten fra NOU om livslang læring er i tråd med målene i arbeidsgiverstrategien, og den understøttes blant annet av og i program for bedre styring og ledelse.
Målet med kompetansereformen (Meld. St 14, 2019-2020) er at ingen skal gå ut på dato som følge av manglende kompetanse i norsk arbeidsliv. Det er viktig med tilgang på kompetent arbeidskraft og kontinuerlig vedlikeholde og utvikle de ansattes kompetanse. Kompetanseutvikling blir stadig viktigere som virkemiddel både for å forbedre kvaliteten i offentlige tjenester og i satsinger på enkeltområder. Raskere endringshastighet, kontinuerlig behov for forbedringer, digitalisering, ny teknologi og krav til mer klima- og miljøvennlige løsninger innebærer behov for oppdatert kunnskap på alle nivåer.
2.4 Hva kjennetegner utfordringene?
Problemer og utfordringer forvaltningen skal løse er av ulik karakter. I hvilken grad problemet lar seg løse avhenger blant annet av hvordan og i hvilken grad problemer er forstått, i hvilken grad det finnes kjente løsninger på problemet, og i hvilken grad det berører mange aktører og interesser.
Komplekse samfunnsutfordringer kjennetegnes av spredning av ansvar, høy grad av gjensidige avhengigheter og uforutsigbarhet. De går på tvers av juridiske, organisatoriske og faglige skillelinjer og strekker seg ut i tid, gjerne på tvers av generasjoner. Slike utfordringer kan ofte ikke løses på tradisjonelle arbeidsmåter innenfor en sektor fordi kompleksiteten ikke lett kan brytes opp (Difi-rapport 2014:07).