1.3 Datakilder og utvalg

1.3.1 Kartleggingen omfatter virksomheter underlagt fellesføringen

Denne rapporten tar utgangspunkt i de rundt 180 statlige virksomhetene i statsforvaltningen. Statsforvaltningen refererer til statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter.

Stortinget med underliggende organ, Sametinget og Domstolene er ikke med i kartleggingen fordi de ikke er underlagt regjeringens instruksjonsadgang, og dermed heller ikke fellesføringen. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter, og regnes heller ikke som en del av statsforvaltningen. Disse avgrensningene medfører at tallene for konsulentutgifter/-kostnader er lavere enn det som kommer frem i statsregnskapet.no.

Arbeidsretten, De samiske videregående skoler og Riksmekleren er også tatt ut fordi fellesføringen ikke er tatt inn i disse virksomhetenes tildelingsbrev.

Kartleggingen er på et overordnet nivå. Den gir dermed begrenset innsikt i årsakene til endringene vi ser. For å kunne si mer om årsaker, konkrete tiltak og mulige effekter av dem, er det behov for mer kvalitative data, for eksempel gjennom intervjuer. Tilgang til mer detaljerte regnskapsdata enn det som inngår i statsregnskapet vil eventuelt kunne styrke analysen av utgiftene virksomhetene har knyttet til konsulentbruk, som for eksempel å få mer innsikt i omfanget av intern fakturering i statsforvaltningen. Vi har imidlertid ikke hatt tilgang til virksomhetenes egne detaljerte regnskapsdata i denne undersøkelsen.

1.3.2 Statsregnskapet.no er hovedkilden for kartleggingen av utgifter

Vi bruker statsregnskapet.no som hovedkilde for å besvare problemstilling 1 om hvor mye som ble utgifts-/kostnadsført på konsulenttjenester i statsforvaltningen i 2022 og tidligere år. Standard kontoplan for statlige virksomheter definerer en konsulent som «en ekstern (fysisk eller juridisk) person med spesialkompetanse som for en tidsavgrenset periode engasjeres av virksomheten for å utføre en konkret definert oppgave.» (DFØ 2023 Veiledningsnotat til standard kontoplan, s. 26).

Vi måler kjøp av konsulenttjenester ved hjelp av de fire artskontoene 670-673 i kontogruppe 67 Kjøp av konsulenttjenester og andre fremmede tjenester. De fire aktuelle kontoene som virksomhetene skal føre kjøp av konsulenttjenester på, er:

• 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og juss
• 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv.
• 672 Konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv.
• 673 Andre konsulenttjenester

Når vi kommenterer en enkelt artskonto, omtaler vi hvilken artskonto det er snakk om.

Virksomhetene skal etter endringen av standard kontoplan i 2019 bokføre sine utgifter på Det ble fra regnskapsåret 2019 gjort større endringer i kontoplanen med en ny inndeling med et tydelig skille mellom kjøp av konsulenttjenester og kjøp av andre fremmede tjenester. Virksomhetene skal etter endringen av standard kontoplan i 2019 bokføre sine utgifter på disse fire kontoene slik at det er enklere å få oversikt, og for å sikre god rapportering. Dette gjør sammenligninger før og etter 2019 utfordrende.

Statlige virksomheter kjøper tjenester av hverandre. Disse tjenestene utgiftsføres i stor grad på kontogruppe 67, både på kontoene for kjøp av konsulenttjenester og på kontoene for kjøp av andre fremmede tjenester. Deler av utgiftene hos enkelte statlige virksomheter kan derfor være et resultat av internfakturering innad i staten.

Det er bare bruttobudsjetterte SRS-virksomheter som rapporterer utgifter på konto 107 Immaterielle eiendeler under utførelse via S-rapport

For bruttobudsjetterte virksomheter som fører regnskap i henhold til de statlige regnskapsstandardene (SRS), skal utgifter til kjøp av bistand til utvikling av programvare rapporteres til statsregnskapet på konto 107 Immaterielle eiendeler under utførelse. Vi ser ikke på konto 107 i vår kartlegging fordi kontoen per i dag ikke er relevant for majoriteten av statlige virksomheter og da den heller ikke er nevnt i fellesføringen.

Om en derimot skal gjennomføre en tilsvarende analyse når flere virksomheter er gått over til periodiseringsprinsippet vil det også kunne være relevant å ta med denne kontoen. En naturlig konsekvens av dette vil være økte utgifter på konto 107.

Kartleggingen bruker «utgifter» om alle innrapporterte kjøp av konsulenttjenester

Statlige virksomheter består i hovedsak av ordinære forvaltningsorganer (bruttobudsjetterte virksomheter) og forvaltningsorganer med særskilte fullmakter (nettobudsjetterte virksomheter). Bruttobudsjetterte virksomheter rapporterer utgifter til statsregnskapet ved S-rapport, mens de nettobudsjetterte virksomhetene rapporterer kostnader til statsregnskapet ved P-rapport. Vi vil i denne rapporten konsekvent bruke begrepet «utgifter» når vi viser til kjøp av konsulenttjenester selv om en andel også er kostnader (nettobudsjetterte virksomheter).

Utgiftene justeres for inflasjon

For å bedre kunne sammenligne utgifter fra statsregnskapet.no over tid, bruker vi SSBs konsumprisindeks (KPI) for å justere for inflasjon. I denne rapporten bruker vi KPI etter leveringssektor for tjenester hvor arbeidskraft dominerer fordi denne indeksen er mest spisset, og fordi vi antar at lønn er den dominerende utgifts-driveren i konsulentbransjen (Menon Economics, 2017). Vi bruker årsgjennomsnitt når vi sammenligner utviklingen fra 2019 til 2022 (SSB 2023b). For 2023 bruker vi månedstall og inflasjonstallet for mars 2023 som utgangspunkt (SSB 2023c).

Både KPI totalindeks, som beskriver utviklingen i konsumpriser for varer og tjenester etterspurt av private husholdninger bosatt i Norge, eksempelvis varer som mat, klær, transport osv. (SSB 2023a), og underindeksen KPI tjenester, som bl.a. inkluderer husleie, inneholder imidlertid utgiftsdrivere som er mindre treffende for konsulentbransjen.

Vi bruker «løpende kroner» og «pris- eller inflasjonsjusterte kroner»

Når vi i teksten bruker utgifter som er KPI-justert, bruker vi prisjusterte eller inflasjonsjusterte kroner. Vi oppgir også hvilket år som er utgangspunkt for KPI-beregningen. Som regel brukes 2022-kroner som utgangspunkt for å vise utviklingen på de aktuelle kontoene. Når vi bruker løpende kroner, gjengir vi nominelle utgifter for et gitt år i statsregnskapet.no.

1.3.3 Årsrapportene er viktigste kilde til kunnskap om status og tiltak

I henhold til tildelingsbrevet var virksomhetenes egen rapportering på arbeidet med fellesføringen av særlig interesse. Virksomhetenes rapportering i årsrapportene er derfor vår andre hovedkilde til data om status på arbeidet med å redusere konsulentbruk i statlige virksomheter. 

Vi har gjennomgått alle publiserte årsrapporter både manuelt og ved å bruke analyseverktøyet NVIVO. For å kode årsrapportene utviklet vi noen kriterier med utgangspunkt i føringene fra KDD om hvordan virksomhetene skulle rapportere på fellesføringen, jf. kapittel 1.1. Kriteriene er som følger:

• Status for arbeidet med å redusere konsulentbruken
• Generelle refleksjoner om årsaker til bruk
• Tiltak virksomhetene har satt i gang for å redusere konsulentbruken
• Kompetanseområder hvor det er vesentlig bruk av konsulenter
• Bruk av kommunikasjonstjenester og eventuelt i hvilket omfang

1.3.4 Datakvaliteten er best på overordnet nivå

Omtalen i årsrapportene er gjennomgående generell og lite konkret

Gjennomgangen av årsrapportene for 2022 viser at majoriteten av statlige virksomheter rapporterer om fellesføringen. Omtalen av virksomhetenes oppfølging av fellesføringen er imidlertid gjennomgående overordnet og lite konkret. Hvilket nivå virksomhetene legger seg på, varierer også. Noen virksomheter skriver utfyllende om hvordan de har arbeidet og hvilke tiltak som er gjort, mens andre kun kommer med generelle betraktninger. Dette gjør det vanskelig å sammenligne virksomheter, og utfordrer mulighetene til innsikt i hvordan tilstanden i statsforvaltningen egentlig er.

Som omtalt har vi kodet årsrapportene og innholdet i årsrapportene ut fra KDDs føringer om hvordan virksomhetene skulle rapportere på fellesføringen, jf. kapittel 1.3.3. Fordi rapporteringen var mindre detaljert enn ventet, måtte kodingen tilpasses underveis. Det medførte også at det var vanskelig å trekke klare slutninger basert på årsrapportene og at funnene i rapporten er ganske generelle.

Statsregnskapet.no

Statsregnskapet.no er en digitalisering av statsregnskapet (Meld. St. 3), en portal som fremstiller statens inntekter og utgifter. Det er en åpen og offentlig datakilde hvor statlige virksomheters regnskapstall, på tresiffer artskontonivå, kan lastes ned. Den gir en god oversikt over statens, og statsforvaltningens, utgifter over tid (Riksrevisjonen 2017). Vi vil imidlertid trekke frem noen forhold vi mener er relevante med hensyn til datakvalitet.  

Artskontoene 670-673 i statsregnskapet.no gir informasjon på et relativt aggregert nivå. Det er ikke mulig å hente ut detaljer om ulike typer konsulentkjøp under den enkelte konto. Flere av kontoene inneholder også ulike typer av konsulenttjenester. Et eksempel er konto 672 Organisasjonsutvikling og kommunikasjon mv. Her er det ikke mulig å definere hvor mye som er brukt på organisasjonsutvikling versus hvor mye som er brukt på kommunikasjonstjenester. Et annet eksempel er konto 673 Andre konsulenttjenester.  

Veiledningsnotatet til standard kontoplan for statlige virksomheter gir informasjon om hva som skal føres hvor, men informasjonen er fortsatt noe generell slik at det kan oppstå usikkerhet rundt hvor mer spesifikke konsulenttjenester skal føres. Tilgang på virksomhetenes regnskapsdata på firesiffernivå med leverandørinformasjon kan si mer om ulike typer konsulenttjenester. Vi har imidlertid ikke denne tilgangen og må derfor basere vår undersøkelse på data fra statsregnskapet. 

Standard kontoplan oppdateres normalt hvert år. Det ble fra regnskapsåret 2019 gjort større endringer i kontoplanen med en ny inndeling med et tydelig skille mellom kjøp av konsulenttjenester og kjøp av andre fremmede tjenester.  Dette gjør sammenligninger før og etter 2019 utfordrende.  

DFØ er kjent med at flere virksomheter har problemer med å føre utgiftene på riktig konto, eller at det kan være tilfeller hvor det er utfordrende å velge riktig artskonto. Flere virksomheter trekker også dette frem i årsrapportene. Utfordringene gjelder bl.a. kontogruppe 67, hvor det kan være vanskelig å skille mellom utgifter til konsulenttjenester og utgifter til andre fremmede tjenester. Eksempelvis kan kontering av faktura fra en innleid konsulent, som både arbeider med utvikling av tjenester (konto 671) og med driftsoppgaver (konto 675), være vanskelig når utgiftene kommer på samme faktura. I praksis kan denne type utfordringer medføre feilføringer og unøyaktigheter i regnskapet. Tidligere DFØ-rapporter bekrefter dette (DFØ 2023: 3).  

Vi vet at enkelte virksomheter fører regnskapstjenester fra DFØ på konto 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og jus. Dette til tross for at regnskapstjenester fra DFØ ikke skal regnes som konsulenttjenester. Skjønnsmessige vurderinger rundt konteringen av fakturaer, og at det ikke alltid er like rett frem hvor utgiften skal føres i kontogruppe 67, bidrar til at enkeltkontoer kan inneholde feil eller er unøyaktige.  

1.4 Struktur

Etter dette innledningskapittelet følger en generell gjennomgang av den økonomiske utviklingen slik vi har sett den i statsregnskapet.no (kapittel 2). Deretter beskrives hva virksomhetene redegjorde med hensyn til fellesføring om konsulentbruk i årsrapportene for 2022 (kapittel 3). Innledningsvis oppsummeres resultater og funn fra kartleggingen.