3.1 Hovedtrekk

Reforminitiativene i Danmark, Sverige og Norge foregår hovedsakelig på kommunalt nivå. Mange av initiativene på kommunalt nivå er initiert fra statlig nivå, men det er også en del initiativer som er initiert av kommunene selv. Sverige skiller seg ut ved at de også har gjennomført reforminitiativ på statlig nivå.

Et første kjennetegn ved reforminitiativene er hvilket formål de er ment å tjene. Felles for mange av reforminitiativene er formål om bedre ressursutnyttelse og effektivisering av virksomheten. Reforminitiativene har også formål om å øke tillit til ansatte, samt legge til rette for at ansatte bruker sin faglige kompetanse. Felles for arbeidet i Danmark og Sverige er målet om å avbyråkratisere, mens felles for arbeidet i Sverige og Norge er formål om innovative løsninger. Reforminitiativene i Danmark og Norge har felles formål om å bedre kvaliteten i tjenestene som tilbys brukerne. Formålet med Nærhedsreformen og velferdsavtalene i Danmark er blant annet å redusere detaljstyring, mens dette i liten grad er et mål i det statlige tillitsarbeidet i Sverige.

Et annet kjennetegn ved reforminitiativene er hvilke tillitsrelasjoner de berører. Initiativene i Danmark berører tillitsrelasjonen mellom stat og kommune. Den berøres også i noe grad i initiativene i Sverige. I tillegg handler arbeidet i Sverige og Norge først og fremst om relasjonen mellom leder og medarbeider. En tillitsrelasjon som også berøres i målene for initiativene i Norge og Danmark er forholdet mellom førstelinjen og innbygger. Denne berøres også i noe grad reforminitiativene i Sverige.

Videre er et kjennetegn hvilke sektorer reforminitiativene retter seg mot. Reforminitiativene i de tre landene har i stor grad foregått innenfor velferdssektoren helse og omsorg. De svenske initiativene og Modellkommuneforsøket og Kvalitetskommuneprogrammet i Norge har imidlertid berørt en bredde av sektorer. Reforminitiativene i Danmark har i stor grad også rettet seg mot sektorene arbeid og inkludering, kunnskap og barnehage.

Når det gjelder tilnærming og metoder, har frikommuneforsøkene i Danmark i stor grad vært basert på endrede juridiske rammebetingelser. Kommunene har søkt om fritak fra prosedyreregler for å få handlefrihet til å tilpasse seg bedre til lokale behov. I de svenske reforminitiativene er det hovedsakelig brukt pedagogiske virkemidler fordi kommuner og statlig virksomheter har blitt oppmuntret til å endre styring og ledelse i en retning som er mer tillitsbasert. Videre har initiativene i Sverige endret arbeidsmåter, noe som tyder på bruk av organisatoriske virkemidler. Norske reforminitiativ bruker hovedsakelig pedagogiske virkemidler, men også noen økonomiske virkemidler. Tabell 3.1 Oppsummering av hovedtrekk ved Danmark, Sverige og Norge

	Danmark	Sverige	Norge
Formål	Bedre ressursutnyttelse, effektivisere virksomheten, bedre kvalitet i tjenestene, økt tillit og faglig handlingsrom til medarbeidere, avbyråkratisering, og redusere detaljstyring	Bedre ressursutnyttelse, effektivisere virksomheten, økt tillit og faglig handlingsrom til medarbeidere, avbyråkratisering, og innovative løsninger	Bedre ressursutnyttelse, effektivisere virksomheten, bedre kvalitet i tjenestene, økt tillit og faglig handlingsrom til medarbeidere, og innovative løsninger
Tillitsrelasjon	Stat – kommune, Førstelinje – innbygger	Leder – medarbeider, stat – kommune og Førstelinje – innbygger	Leder – medarbeider, Førstelinje – innbygger
Sektor	Helse- og omsorg, arbeid og inkludering, kunnskap og barnehage	Bredde av sektorer, særlig helse og omsorg	Bredde av sektorer, særlig helse- og omsorg
Tilnærming og metoder	Endrede juridiske rammebetingelser	Pedagogiske virkemidler, organisatoriske virkemidler	Pedagogiske virkemidler, økonomiske virkemidler

3.2 Lærdommer

I dette delkapittelet presenterer vi de mest sentrale lærdommene fra de tre landene. Lærdommene er basert på erfaringer fra reforminitiativ og gir innsikt i hva som kan være de gode grepene, men også utfordringene, i arbeidet med tillitsreform i norsk offentlig sektor.

Forutsetninger for implementering av reforminitiativ

For å sikre god implementering av forsøkene bør det være klare mål og suksesskriterier for forsøket, en realistisk tidsplan, en klar rolle- og ansvarsfordeling, nødvendig tid og ressurser, eierskap til forsøket blant de ansatte, relevante prosedyrer og beskrivelse av arbeidsmetoder, ansatte som er forberedte på forsøket, og løpende oppfølging av fremdrift og utfordringer (Rambøll mfl., 2016, s. 23). Dette støttes av svenske erfaringer fra utviklingsprosjekter i staten, som i tillegg peker på at det er viktig at det foreligger et tydelig mandat fra virksomhetsledelsen (Statskontoret, 2018, s. 46).  

Tillitsbegrepet trenger avklaring

Erfaringene viser at det er behov for å klargjøre begrepet tillit og andre relaterte begreper. I de svenske statlige ide- og utviklingsprosjektene er det en utfordring at virksomheter har ulike oppfatninger av hva reformen innebærer, og det pekes på behov for mer kunnskap om reformen (Statskontoret, 2018, s. 9). Svenske kommuner har også vanskeligheter med å spesifisere hvordan det skal jobbes med tillit og hvordan begrepet skal defineres, noe som er en utfordring for implementering (Siverbo, 2022, s. 21).

I Norge trekkes det frem at begrepene tillitsreform, tillitsbasert styring og ledelse og tillitsmodell er begreper som glir over i hverandre og som brukes om hverandre. Tillitsbasert styring og ledelse er det begrepet flest er fortrolig med, og i Oslo anbefales det derfor å avvikle begrepet tillitsmodell (Agenda Kaupang, 2022, s. 10).

Reforminitiativer forutsetter kompetanseutvikling

Erfaringer fra Norge og Danmark viser at gjennomføring av tillitsreformer forutsetter ny og endret kompetanse. Innføring av Tillitsmodellen i Oslo kommune har vist et behov for økt kompetanse for medarbeidere og team. Kompetanseområdene var tillitsbasert styring og ledelse, jobbe selvstyrt, hverdagsmestring, dokumentasjon og oppfølging av elektronisk pasientjournal (Oslo kommune, 2018, s. 13). Evalueringer av frikommuneforsøk i Danmark viser at det kan være viktig med rådgivning og veiledning for medarbeidere når de blir utfordret til å jobbe på nye måter (Olsen, 2021, s. 9). Videre ser det ut til at kompetanse-utvikling er positivt for implementering av frikommuneforsøk (Hestbæk mfl., 2021, s. 85).  

Nødvendig med involvering av både ledere og medarbeidere

Danske erfaringer viserat det er gunstig for implementeringen av forsøk når hele organisasjonen involveres (Hestbæk mfl., 2021, s. 84-85). Erfaringer fra Sverige viser at både ledere og medarbeidere må ta et felles ansvar i reforminitiativene. Erfaringene viser også at alle ansatte bør jobbe mot virksomhetens samfunnsoppdrag for å lykkes. Det kan også være viktig å ha et felles verdigrunnlag. Dette kan bygges gjennom kontinuerlig samtale og prioriteringer (SOU 2018: 38, s. 430).  Det vil også være viktig for medarbeiderne at det er tydelig hva de skal gjøre, og til hvilken tid (Olsen, 2021, s. 9). 

Et langsiktig perspektiv er nødvendig

Erfaringer fra alle landene viser at reforminitiativ krever kulturendring og er tidkrevende. Evaluering av Tillitsmodellen i Oslo kommune viser at modellen krever endret tankesett hos ledere og medarbeidere (Oslo kommune, 2018, s. 33). Videre tar det tid å endre kultur, arbeidsmåter, holdninger og å samle faglig trygghet i rollen når medarbeidere får økt ansvar (Oslo kommune, 2018, s. 30).

Det er gjort lignende erfaringer i Danmark hvor kultur har spilt en avgjørende og selvstendig rolle i forandringsprosessen i et frikommuneforsøk. Kulturendringer tar tid og krever derfor et langsiktig perspektiv (Hestbæk mfl., 2021). Kulturendring forutsetter også nye roller for ledere, medarbeidere og innbyggere. Det er nytt for medarbeiderne å jobbe med innbyggerinvolvering og på koordinerende måter (Holm-Petersen mfl., 2021, s. 95). Også erfaringer fra reforminitiativ i Sverige har vist at tillitsskapende arbeid tar tid (SOU 2018: 38, s. 430). 

Tillit kan være både et virkemiddel og et mål i seg selv

Svenske erfaringer viser at statlige prosjekter både har selvstendige mål om økt tillit mellom ledere og medarbeidere og bruker tillit som virkemiddel for å eksempelvis effektivisere virksomheten (Statskontoret, 2018, s. 23-24). I eksemplene som er gjennomgått fra Norge er i all hovedsak tillit et virkemiddel som skal legge til rette for å oppnå mål knyttet til bedre tjenestekvalitet og mer effektiv ressursutnyttelse.

Positivt med samarbeid og erfaringsoverføring mellom kommuner

Frikommuneforsøkene i Danmark viser at det er positivt for kommunene å kunne samarbeide med hverandre om frikommuneforsøk. Samarbeid kan føre til en høyere grad av innovasjon (Rambøll mfl., 2014, s. 8). Samarbeid kan også gi større tyngde i søknadene, fordele ressursansvaret mellom kommunene og sikre større kvalitet i ideene og søknadene, samt føre til større fremgang i forsøkene (KKR Nordjylland, 2020, s. 14).  

En annen erfaring er at det er positivt for kommunene å kunne kopiere forsøk fra andre. Dette kan imidlertid føre til at kommunene gjennomfører forsøk de ikke har et reelt eierskap til (Rambøll mfl., 2014, s. 8). 

Behov for færre og tydelige mål

Basert på svenske erfaringer pekes det på at et grunnleggende element i det tillitsskapende arbeidet er begrensning av antall mål, regler og krav til rapportering og sørge for at de som finnes, er hensiktsmessige og om mulig utformet i dialog med de ansatte det gjelder (SOU 2018: 38, s. 430). Erfaringer fra Oslo kommune er at det er få tegn på at omfanget av mål- og resultatstyring har blitt vesentlig redusert (Agenda Kaupang, 2022, s. 6).  Agenda Kaupang anbefaler derfor å foreta en gjennomgang på overordnet nivå i helse- og omsorgssektoren i kommunen med sikte på å etablere få og tydelige mål, samt indikatorer som er nødvendige for å sikre tilstrekkelig styring (Agenda Kaupang, 2022, s. 10).

Vanskelig balansegang mellom tillit og kontroll

Norske og svenske erfaringer viser at det er vanskelig å finne balansen mellom styring og kontroll på den ene siden og tillit på den andre (Siverbo, 2022, s. 21). Erfaringer fra Oslo kommune er at det store variasjoner når det gjelder hva som oppfattes å være tilstrekkelig styring, for samtidig å legge til rette for tillit (Agenda Kaupang, 2022, s. 6).  Hva som er riktig balansegang mellom tillit og kontroll er et stort forskningsspørsmål. Den danske forskeren Tina Bentzen tar til orde for at det ene ikke nødvendigvis undergraver det andre, og at det må være en viss kontroll for å opprettholde innbyggernes tillit til det offentlige, men også innad mellom nivåene i forvaltningen (Bentzen, 2022).

Unngå tidspress for kommunene i søknadsprosessen

Erfaringer fra frikommuneforsøkene i Danmark berører tillitsrelasjonen mellom stat og kommune og handler om forberedelse av forsøk. Erfaringen viser at flere søknadsrunder om frikommuneforsøk kan skape tidspress for kommunene (Rambøll mfl., 2014, s. 8; KKR Nordjylland, 2020, s. 14). I tillegg kan flere runder gi mindre tid til innovasjon og inkludering, og det kan bli flere avslag på søknader (Rambøll mfl., 2014, s. 8).

Forsøk og prosjekter bør tilpasses kommunale prosesser

Erfaringene viser at frikommuneforsøkene bør tilpasses kommunale prosesser, herunder budsjettprosesser. Det kan ikke forventes at kommunene iverksetter forsøk dersom det ikke er rom i budsjettet til det (Frikommunenettværk om flere billige boliger mv., 2020, s. 12).

Behov for tydeligere kommunikasjon mellom forvaltningsnivåer

En annen erfaring er at det var vanskelig for kommunene å forstå om søknader om å delta i frikommuneforsøk ble godkjent eller ikke (Frikommunenettværk om flere billige boliger mv., 2020). Uklare begrunnelser og betingelser for søknadene har blitt trukket frem som negativt for frikommuneforsøkene (Rambøll mfl., 2014, s. 7). Men en klar kommunal organisering av forsøkene kan styrke samspillet mellom kommune og departement og gjøre det lettere med dialog, besvare spørsmål og drøfte utfordringer (Rambøll mfl., 2014, s. 11).

I frikommunesøknader som er tverrsektorielle bør alle relevante departementer og virksomheter involveres i søknadsprosessen for å avklare hvilke frikommuneforsøk som kan gjennomføres (Frikommunenettværk om flere billige boliger mv., 2020).

En mer læringsbasert arbeidsform

En anbefaling, basert på svenske utviklingsprosjekter er at en mer læringsbasert arbeidsform bør vektlegges i forbedringsarbeid og veiledning som et supplement til tradisjonelle metoder. Å innrette praktiseringen av virkemidler som tilsyn, inspeksjon, revisjon og evaluering mer mot læring og forbedring kan bidra til å utvikle virksomheten. Det kan gis mer plass til kollegial kvalitetssikring lokalt som innebærer å vise tillit til fagkunnskap ute i virksomheten. Det kan bety at det er mindre behov for eksternt tilsyn for å få et nøyaktig bilde av virksomheten (SOU 2018: 38, s. 435).

3.3. Veien videre

I dette notatet har vi sammenstilt erfaringer fra reforminitiativer i Danmark, Sverige og Norge og oppsummert lærdommer. Lærdommene vil være et utgangspunkt for å vurdere og problematisere hvordan det videre arbeidet med tillitsreformen i Norge kan innrettes på en god måte.