2.1 Reforminitiativ i Danmark

Danmark har gjennomført flere runder med frikommuneforsøk. Frikommuneforsøk er den danske regjeringens samarbeid med kommuner om avbyråkratisering, effektivisering og bedre styring (Indenrigs- og boligministeriet, u.å.-a). Frikommuneforsøk ble først omtalt i avtalen om finanslov for 2011, og den første runden ble gjennomført mellom 2012 og 2015 (frikommuneforsøk 1). Frikommuneforsøk 1 ble fremlagt som et nytt og vidtgående initiativ for å sette utvalgte kommuner fri for mye statlig regulering. Dette skulle bidra til å tenke nytt om statlig regulering og kommunal oppgaveløsning (Rambøll mfl., 2014, s. 2).

Det ble igangsatt en ny runde med frikommuneforsøk i perioden 2016-2020 (frikommuneforsøk 2) (KKR Nordjylland, 2020, s. 6). Kommunene i Danmark ble invitert til å danne frikommunenettverk, hvor hvert nettverk utarbeidet og søkte departementene om å iverksette forsøk innenfor et samlet tema (Ballegaard mfl., 2021, s. 12).

Som en del av den danske regjeringens Nærhedsreform har regjeringen inngått velferdsavtaler med syv kommuner på tre utvalgte områder: Barnehageområdet, grunnskoleområdet og eldreområdet (Hjelmar mfl., 2022, s. 3). Avtalene innebærer at kommunene fritas fra stort sett all lovgivning innenfor det valgte velferdsområdet.

Samtidig hadde flere kommuner søkt en tidligere regjering om deltakelse i frikommuneforsøk 3. Det ble bestemt at søknadene til frikommuneforsøk 3 skulle bli behandlet under «den udvidede udfordringsret» (Indenrigs- og boligministeriet, u.å.-b). Utfordringsretten gir offentlig ansatte og private leverandører mulighet til å komme med endringsforslag til uhensiktsmessige statlige og lokale regler, samt søke om fravikelige regler for å vise at arbeidet kan innrettes på en smartere måte (Indenrigs- og boligministeriet, u.å.-c).

Hva er formålet med initiativene?

De overordnede formålene med frikommuneforsøk 1 var:

1. Ta et oppgjør med byråkrati i kommunal sektor. Dette skulle frigi ressurser for å sikre bedre tjenester til innbyggerne, øke kvaliteten og gi bedre ressursutnyttelse i kommunene.
2. Større tillit og faglig ansvar til offentlig ansatte. Dette skulle føre til arbeidsglede og nytenkning og utvikling av tjenestene til innbyggerne.
3. Økt handlingsrom og innflytelse til kommunale politikere og ledere. Dette skulle understøtte lokalt selvstyre, tilpasse oppgaveløsningen til lokale forhold, og i høyere grad orienteres mot resultater og i mindre grad mot prosesskrav (Rambøll mfl., 2014).

I tillegg til de overordnede formålene med frikommuneforsøk 1, hadde forsøkene i tillegg egne formål. Dette var formål som å forenkle det daglige arbeidet, tilrettelegge arbeidet med innbyggere på en mer hensiktsmessig måte, prøve nye ideer og skape innovasjon, og økte kvaliteten i tjenestene (Rambøll mfl., 2014, s. 6).

Formålet med frikommuneforsøk 2 var å gi kommunene mulighet til å gjennomføre forsøk som kan bidra til en bedre oppgaveløsning for innbyggerne gjennom effektiviseringer, regelforenklinger og bedre styring av kommunene. Forsøkene skal bidra til ny kunnskap og praktiske erfaringer som kan komme alle landets kommuner til gode (Olsen, 2021, s. 13). Mange av de enkelte forsøkene eller frikommunenettverkene gjennomførte forsøk som hadde spesifikke formål for å bedre tjenestene til innbyggere og brukergrupper, slik som forbedring av søvn til beboere på pleiehjem ved å bruke søvnforberedende velferdsteknologier (Esbjerg kommune, Randers kommune & Aarhus kommune, 2020, s. 6).

Formålet med Nærhedsreformen var å skru ned detaljstyringen og støtte opp under faglighet og ledelse ute i institusjonene (Frederiksen, 2019). Velferdsavtalene er som tidligere nevnt en del av Nærhedsreformen, og de overordnede formålene er å løfte kvaliteten på velferden og de resultatene som innbyggerne opplever når de er i kontakt med offentlig sektor. Slik kan det oppnås kunnskap til bruk i den fremtidige velferdssektoren. De sentrale elementene i velferdsavtalene er: 1) kommunale institusjoner eller tilbud fritas fra regler, 2) innsatser kan tenkes fra start, 3) innsatser forankres i lokale løsninger og ansattes faglighet, og 4) det skapes større nærvær i velferdstilbudene (Hjelmar mfl., 2022, s. 7).

Hvilke tillitsrelasjoner er mest aktuelle?

I Danmark berører tillitsarbeidet hovedsakelig relasjonen mellom stat og kommune. Under begge runder med frikommuneforsøk og nåværende runde med velferdsavtaler kan kommunene søke om fritak fra lovgivning for å gjennomføre forsøk i kommunen. Dette betyr at kommunene får et større handlingsrom enn de ellers ville ha ifølge lovgivningen.

Ettersom mange av formålene til de enkelte frikommuneforsøkene handler om bedre kvalitet i tjenestene til brukergrupper, berøres tillitsrelasjonen mellom førstelinje og innbygger.

Hvilke sektorer er berørt?

Under den første runden med frikommuneforsøk i Danmark har kommunene fokusert på sektorområder med høy grad av prosessregulering, slik som arbeid og inkludering, næringsliv, klima og miljø, og kunnskap og barnehage (Rambøll mfl., 2016, s. 15). Under den andre runden med frikommuneforsøk i Danmark har sektorene helse og omsorg, arbeid og inkludering, barn og familie, kunnskap og barnehage, og kommunal og distriktspolitikk vært berørt.

Under den nåværende Nærhedsreformen i Danmark har regjeringen inngått velferdsavtaler med kommuner på barnehage-, grunnskole- og eldreområdet (Hjelmar mfl., 2022, s. 3). Dette betyr at velferdsavtalene berører sektorene utdanning og helse/omsorg.

Hvilke tilnærming og metoder er brukt?

Reforminitiativene i Danmark har hovedsakelig vært initiert fra statlig nivå ved at de har åpnet for at kommunene kan søke om frikommuneforsøk og velferdsavtaler. Samtidig har kommunene i søknadsrundene til frikommuneforsøkene hatt mulighet til å søke om prosjekter de selv ønsker å gjennomføre i sin kommune. For velferdsavtalene har tilnærmingen vært noe annerledes da utvalgte kommuner kunne søke om velferdsavtale innenfor barnehage-, grunnskole eller eldreområdet. Det området kommunen inngår velferdsavtale med regjeringen på, får de fritak fra stort sett all lovgivning. Dette betyr at kommunen står ganske fritt til å bestemme innenfor området velferdsavtalen gjelder.

Frikommuneforsøkene i Danmark har i stor grad vært basert på endrede juridiske rammebetingelser. Kommunene har søkt om fritak fra prosedyreregler på ulike områder for å få handlefrihet til å tilpasse seg bedre til lokale behov. Under den første runden med frikommuneforsøk har kommunene hovedsakelig søkt om fritak fra enkeltbestemmelser fremfor mer omfattende forsøk på tvers av lovgivning (Rambøll mfl., 2016, s. 8). Velferdsavtalene er også basert på endrede juridiske rammebetingelser ettersom kommunen får fritak fra en stor del av lovgivningen innenfor et spesifikt område.

Hva er oppnådde resultater?

Sluttevalueringen av frikommuneforsøk 1 viser at frikommuneforsøkene overordnet har ført til økte frihetsgrader for ledere og medarbeidere, men i mindre grad til færre regler. Det fremheves at det er viktig med bedre regler, ikke nødvendigvis færre.  Medarbeidere opplever mer tillit og økt handlingsrom for sitt faglige skjønn og styrket faglighet på grunn av hvilke krav det stilles til deres kompetanse. Frikommuneforsøk 1 har også økt handlingsrommet for kommunale ledere og til en viss grad for kommunale politikere. Videre har frikommuneforsøkene bidratt til bedre ressursutnyttelse og effektivitet i kommunene, og gevinstene går til å forbedre kvaliteten i tjenestene (Rambøll mfl., 2016).

De enkelte frikommuneforsøkene innenfor frikommuneforsøk 1 har ikke forholdt seg til de overordnede formålene, men har elementer av avbyråkratisering, økt handlingsrom, økt tillit og effektivisering. Kommunene har satt i gang forsøk om forenkling av kommunal organisering og prosesser samt utvikling og innovasjon av innbyggerrettede tjenester.

De enkelte forsøkene har en relativt høy grad av måloppnåelse. Resultatene fra frikommuneforsøk 1 viser at innovative og omfangsrike forsøk har en tendens til å oppnå bedre resultater. Det er også en sammenheng mellom gode forutsetninger for å gjennomføre forsøk og grad av resultatoppnåelse. Videre har relevant tidsmessige og realistisk økonomisk ramme for gjennomføring en betydning for resultatoppnåelse (Rambøll mfl., 2016).

Høy resultatoppnåelse betinges også av nærmeste leders oppmerksomhet på forsøket, samt understøttende politisk, strategisk og operativ ledelse. Dessuten er det en sammenheng mellom forsøk med forenkling av kommunenes generelle administrasjon, ledelse og organisering og høy grad av måloppnåelse (Rambøll mfl., 2016).

De evaluerte forsøkene fra frikommuneforsøk 1 viser at de i høy grad har overføringsverdi for landets øvrige kommuner. Frikommuneforsøkene har i noen tilfeller gitt inspirasjon til delelementer i ny generell lovgivning, men forsøkene har ikke vært hoveddrivkraften (Rambøll mfl., 2016).

Resultatene fra frikommuneforsøk 2 viser at fritak fra prosesskrav kan føre til frigjøring av tid som kan omsettes til nye arbeidsformer (Ikast-Brande Kommune, 2020; Hestbæk mfl., 2021). Resultatene viser også at kommunene kan oppnå resultater og løse kjerneoppgavene med mindre administrasjon og byråkrati ved fritak fra statlige regler og krav. Medarbeidere opplever større faglig handlingsrom (KKR Nordjylland, 2020; Hestbæk mfl., 2021). Noen andre resultater ved frikommuneforsøk 2 er sterkere samarbeid på tvers av ulike aktører og større arbeidsglede for medarbeiderne (se for eksempel Hestbæk mfl., 2021).

Erfaringer fra frikommuneforsøkene i Danmark har vist at det raskt kan skapes nye måter å arbeide på. De nye arbeidsmåtene kan innebære økonomiske og administrative investeringer (Hestbæk mfl., 2021). De nye arbeidsformene har skapt fleksibilitet i oppgaveløsningen (Ikast-Brande Kommune, 2020, s. 14). Fleksibiliteten når det kommer til prosesskrav i lovgivning, hadde ikke vært mulig uten fritak fra lov. Det er fritak fra lov som har muliggjort tverrgående arbeid og gitt en opplevelse av fleksibilitet og tempo (Holm-Petersen mfl., 2021). 

2.2 Reforminitiativ i Sverige

Tillitsreformen er initiert av regjeringen som 16. juli 2016 vedtok å opprette en tillitsdelegasjon med oppgave å videreutvikle, innenfor rammen av eksisterende regelverk, en tillitvekkende ledelse av kommunal og statlig virksomhet (Dir. 2017:119). Tillitsdelegasjonen var aktiv fra 2016 til 2020.

Delegasjonens formål har vært å oppnå en mer tillitsbasert styring hos myndighetene og å skape en mer samordnet offentlig virksomhet.  

Oppdraget har også omfattet organisering og drift av nettverk der grupper av statlige myndigheter praktisk søker og tester konkrete endringer i styring ut fra et tillitsperspektiv. I tillegg har Tillitsdelegasjonen gjennomført konferanser under navnet Forum Tillit. Forskere og ledere og ansatte har møttes i forumet for å diskutere temaer som er relevante for Tillitsdelegasjonen.

Høsten 2016 ble alle Sveriges kommuner og fylkeskommuner invitert til å melde sin interesse for å delta i pilotvirksomhet i regi av Tillitsdelegasjonen. På samme måte ble også Sveriges universiteter og høyskoler invitert. Tillitsdelegasjonen valgte ut pilotvirksomheter basert på noen kriterier; God spredning mellom kommuner og fylkeskommuner med ulike forutsetninger, ulike deler av Sverige, ulike typer virksomheter (hälso- och sjukvård, skola och omsorg) og mellom ulike typer utviklingsinitiativ (SOU 2018: 47).

Tillitsdelegasjonen har også gjennomført pilotvirksomhet under navnet Tillitsverkstaden. I Tillitsverkstaden har seks statlige virksomheter fokusert på å løse en definert utfordring, og pilotene ble drevet av virksomhetene selv med støtte i Tillitsdelegasjonen. Generelt handlet det om å øke innslaget av tillitsbasert styring og ledelse gjennom en annen måte å arbeide på (SOU 2019: 43).

I Sverige har tillitsbasert styring av offentlig sektor blitt utredet og kartlagt siden 2015. Det har resultert i en lang rekke offentlige utredninger. Statskontoret har blant annet kartlagt at 56 prosent av statlige myndigheter i 2018, de siste to årene, hadde startet eller gjennomført prosjekter rettet mot å utvikle tillitsbasert styring. Det omfatter 245 statlige prosjekter som skal fremme idé- og virksomhetsutvikling som kan bidra til å utvikle tillitsbasert styring (Statskontoret, 2018, s. 15).

For å supplere undersøkelsen for staten ble det høsten 2021 gjennomført en tilsvarende kartlegging i kommunal sektor som viste at et flertall av kommunene, 59 prosent, jobbet med tillitsbasert styring og ledelse på tidspunktet for undersøkelsen (Siverbo, 2022, s. 17).

Hva er formålet med initiativene?

Ide- og utviklingsprosjekter i staten

I staten er prosjektenes overordnede formål og effektivisere virksomheten og utnytte ansattes kompetanse. 86 prosent av prosjektene har som mål å effektivisere driften. Statskontorets kartlegging viser at prosjektene ofte har flere formål, og 77 prosent av prosjektene har også mål om å bedre legge til rette for å ta vare på og utnytte medarbeidernes kompetanse og erfaring (Statskontoret, 2018, s. 23-24).

Andre viktige formål for mange prosjekter er å minske unødig administrasjon og bidra til økt tillit mellom ledere og medarbeidere. En mindre del av prosjektene har til hensikt å redusere detaljstyringen, øke medarbeidernes handlingsrom og øke medarbeidernes medvirkning i å utforme kontrollfunksjoner (Statskontoret, 2018, s. 23-24).

Prosjekter i kommunal sektor

I kommunal sektor handlet prosjektene først og fremst om innføring av tillitsbasert styring og ledelse og å øke ansattes motivasjon og handlingsrom til å ta faglige beslutninger. Men det handlet også om å skape muligheter til å finne innovative løsninger og å styrke samarbeidet med innbyggerne. I visse tilfeller handlet det også om å redusere tid brukt på styring og kontroll for mer effektiv problemløsning (Siverbo, 2022, s. 19).

Hvilke tillitsrelasjoner er mest aktuelle?

Idé- og utviklingsprosjekter istatlige virksomheter i Sverige handler først om relasjonen mellom ledere og ansatte. I kommunesektoren er særlig tre relasjoner vektlagt; mellom ledere og ansatte i virksomhetene, mellom politikere og ledere i forvaltningen og mellom ledere i kommuneforvaltningen og virksomhetene. Tillitsrelasjonene førstelinje – innbygger og stat- kommune berøres også i noe grad.  

Tillitsbasert styring og ledelse er hovedsakelig aktualisert i den hierarkiske styringskjeden som begynner med det politiske nivået og slutter med ansatte på operativt nivå (Siverbo, 2022, s. 18).

Samlet sett tyder kartleggingen på at tillitsarbeidet i Sverige i stor grad handler om relasjonen mellom leder og medarbeider.

Hvilke sektorer er berørt?

Det svenske tillitsarbeidet i statlig sektor omfatter prosjekter i alle deler av forvaltningen, men spesielt i underliggende virksomheter, universiteter og høyskoler. Domstolene peker seg også ut ved at de har igangsatt prosjekter. Dokumentasjonen viser at det er minst vanlig med prosjekter innen forsvarssektoren. På kommunenivået var det ingen variasjoner mellom sektorene med hensyn til om tillit ble satt på dagsorden.

Hvilken tilnærming og metoder er brukt?

I Sverige ble reformarbeidet, som nevnt over, initiert fra statlig nivå med etablering av Tillitsdelegasjonen. Reforminitiativer i stat og kommune er gjennomført innenfor eksisterende regelverk og rammer.

De svenske ide- og utviklingsprosjektene i staten har brukt ulike metoder og tilnærminger.  Eksempelvis har flere prosjekter sett på elementer i den overordnede styringen og ryddet opp i regler og retningslinjer. Det er utviklet veiledning og metodisk støtte for ulike prosesser i stedet for å for eksempel revidere detaljerte regler i saksbehandlingen. I andre prosjekter er det utviklet arbeidsmetoder for å legge til rette for mer helhetlig saksbehandling. Ved å kartlegge ulike prosesser sammen med ansatte er det utviklet et helhetlig syn på virksomheten gjennom metoder som Lean eller kontinuerlige forbedringer.

Å effektivisere og avklare oppgaver og roller har også vært tema i flere prosjekter. Hensikten har vært å sikre at ansatte vier seg til kjernevirksomheten og at ledere har bedre forutsetninger for å være en tilstedeværende støtte. Prosjektene har kunnet identifisere en mer hensiktsmessig arbeidsfordeling ved å kartlegge arbeidsprosesser og arbeidsmåter.

Flere prosjekter har utviklet teambaserte arbeidsmetoder, som for eksempel å la flere saksbehandlere dele ansvaret for enkeltsaker, for å utnytte den kollektive kompetansen til de ansatte i større grad og redusere detaljstyringen av de ansatte.

Prosjekter for å utvikle arbeidsprosessene har tatt utgangspunkt i de ansattes syn på virksomheten og hva de synes fungerer godt og mindre bra. Arbeidsmetodene innebærer også at ledere har vært støttende og ikke detaljstyrende (Statskontoret, 2018, s. 43, s. 44.)

Svenske ide- og utviklingsprosjekter i staten og prosjekter i kommunesektoren gjør først og fremst bruk av pedagogiske virkemidler. Eksempler er å utvikle veiledning og metodisk støtte for ulike prosesser med ansvarliggjøring av medarbeidere og medarbeiderinvolvering. I tillegg bruker de organisatoriske virkemidler som handler om å endre arbeidsmetoder.

Hva er oppnådde resultater?

Når det gjelder resultater i statlige ide – og utviklingsprosjekter, vurderer virksomhetene i en spørreundersøkelse at prosjektene bidrar til å utvikle prosesser og resultater (Statskontoret, 2018, s. 25). Mer konkret handler dette om at:

• prosjektene er positive for virksomhetenes utvikling
• prosjektene bidrar til å forbedre interne arbeidsmåter, for eksempel ved å skape tydeligere prosesser og ansvar
• prosjektene har resultert i at arbeidet er utført mer sømløst og fleksibel
• prosjektene bidrar til å forbedre virksomhetens resultater, som for eksempel å øke effektiviteten og redusere saksbehandlingstiden

Prosjektene har sjelden blitt dokumentert eller evaluert, og det er ikke gjennomført en samlet vurdering av om prosjektene har nådd målene sine. En grunn til at mange prosjekter ikke er evaluert er at de ennå ikke er ferdigstilt (Statskontoret, 2018, s. 20). En pilotstudie av seks statlige prosjekter viser imidlertid at disse har brukt ulike metoder og tilnærminger som alle har bidratt til å utvikle tillitsbasert ledelse i myndighetene (Statskontoret, 2018, s. 43.)

En spørreundersøkelse som ble gjennomført i kommunesektoren høsten 2021 viser at tillitsbasert styring bidrar til å effektivisere svenske kommuner. Det pekes imidlertid på at det mangler kunnskap om hvordan tillitsbasert styring og ledelse er utformet i praksis og brukes i kommuner og regioner (Siverbo, 2022, s. 36), og at det også kan være på tide med en ny studie i staten (Siverbo, 2022, s. 21).

Et annet resultat fra Sverige er at det er flere prosjekter i store virksomheter som har kjennskap til tillitsreformen. I disse virksomhetene er prosjektene relatert til tillitsbasert løpende virksomhetsutvikling, der involvering av medarbeidere er sentralt (Statskontoret, 2018, s. 8; s. 37).  

2.3 Reforminitiativ i Norge

I Norge har det i løpet av de siste 20-30 årene vært gjennomført flere forsøk og programmer som har fellestrekk med elementene som nå inngår i regjeringens tillitsreform. Her vil vi særlig nevne Modellkommuneforsøket (tre kommuner) rundt 2000-tallet, Kvalitetskommune-programmet (nær 200 kommuner) i 2008-2009 og utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune (110 kommuner) i perioden 2011-2015. Alle de tre satsingene har hatt en nedenfra og opp-tilnærming og partssamarbeid som en sentral arbeidsform (Skålnes mfl., 2002; Hovik mfl., 2010; Oslo Economics, 2016).

I Oslo vektla nytt byråd høsten 2015 tillit som en sentral verdi som skulle ligge til grunn for styringen av Oslo kommune. På bakgrunn av dette ble det igangsatt et pilotprosjekt i hjemmetjenesten i bydelene Gamle Oslo, Grorud, Østensjø og Ullern, kalt Tillitsmodellen i hjemmetjenestene. Prosjektet skulle prøve ut nye modeller for definering av tjenestebehov som et alternativ til bestiller-utførermodellen og tidligere organisering av hjemmetjenester og eldreomsorg. Etter hvert er ulike varianter av tillitsmodellen innført i hjemmetjenesten i alle bydeler, før arbeidet med piloteringen var gjennomført (Oslo kommune, 2018, s. 4; Eide mfl., 2018, s. 11).  

Bergen bystyre vedtok i 2017 å innføre en Tillits- og faglighetsreform i hjemmetjenesten. Forsøket HELTOM – Helsetjenesteteam og omsorgsteam, som ble gjennomført i perioden 2019 til 2021, var et svar på dette (Øygarden mfl., 2020, s. 5). 

Når det gjelder ytterligere initiativer i kommunesektoren, er vi kjent med at det er et pågående forskningsprosjekt som studerer forsøk på å fremme tillitsbasert styring i danske og norske kommuner. Prosjektet ledes av Nordlandsforskning med et bredt sammensatt team fra ulike forskningsinstitusjoner på oppdrag fra Forskningsrådet. I og med at det ikke foreligger dokumentasjon fra prosjektet, har vi begrenset med informasjon, men vi vet at det er gjennomført en kartlegging av initiativer for å fremme tillitsbasert styring i Danmark og Norge. Foreløpige funn fra arbeidet viser at om lag 20 norske kommuner jobber med en tillitsreform. Tre av fire kommuner opplyser i kartleggingen at de jobber med tillit knyttet til avgrensede temaer, eksempelvis, kultur, involvering, delegasjon og redusert kontroll (Winsvold, 2022).

Hva er formålet med initiativene?

De sentrale målene med Modellkommuneforsøket var økt ressurseffektivitet og bedre kvalitet i tjenestene (Skålnes mfl., 2002, s. 8). Kvalitetskommuneprogrammet hadde mål om bedre kvalitet og effektivitet i kommunale tjenester og å redusere sykefraværet i kommunal sektor (Hovik mfl., 2010, s. 25). Sammen om en bedre kommune hadde som mål å ta tak i noen av de viktigste utfordringene i kommunal sektor knyttet til sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid-deltid og omdømme (Oslo Economics, 2016, s. 5).

Innføring av tillitsmodellen i hjemmetjenesten i Oslo kommune var basert på et ønske om å utvikle gode, fleksible og personorienterte tjenester tilpasset den enkeltes behov, samtidig som det var et tiltak for å møte økningen av antall eldre i Oslo på en best mulig måte (Eide mfl., 2018, s. 11). Målet med innføring av tillitsmodellen var bedre samhandling mellom ledelse og ansatte, bedre utnyttelse av de ansattes kompetanse, mer brukerdeltagelse, bedre tjenester og en mer effektiv bruk av kommunens ressurser (Eide mfl., 2018, s. 15).  

Prinsippene som lå til grunn for tillit og faglighetsreformen i Bergen kommune var (Bergen kommune, 2021, s. 26):

1. Ansatte skulle få tillit og ansvar,
2. Åpenhet, klare mål og dialog skulle være utgangspunkt for oppgaveløsningen,
3. Tjenestene skulle bygge opp under brukernes egne ressurser og involvere pårørende,
4. Ledelse og styring skal fokusere på mål og resultater,
5. Utvikling og handlingsrom skulle være kunnskapsbasert,
6. Utøvelse av tjenester skulle bygge på kunnskap som virker,
7. Ledelse og engasjerte medarbeidere skulle fremme innovasjon.

Prosjektet HELTOM har hatt som mål å gi gode tjenester til brukerne, begrense antallet ansatte brukerne må forholde seg til, mer målrettet bruk av ansattes fagkompetanse (Bergen kommune, 2021, s. 2). Dette skjedde parallelt med økt ansvarliggjøring, involvering og risikotaking (Øygarden mfl., 2020, s. 7).

Hvilke tillitsrelasjoner er mest aktuelle?

Tillitsarbeidet i Oslo og Bergen kommuner gjelder hovedsakelig relasjonen mellom leder og medarbeider ved at medarbeiderne fikk større ansvar og myndighet. Indirekte er også relasjonen mellom førstelinje og innbygger berørt ved at brukerperspektivet inngår som en sentral dimensjon i både Oslo og Bergen. 

Hvilke sektorer er berørt?

I det norske tillitsarbeidet hadde Kvalitetskommuneprogrammet hovedvekt på pleie og omsorg og oppvekstsektoren (Hovik mfl., 2010, s. 15), mens Modellkommuneforsøket og Sammen om en bedre kommune favnet en større bredde av virksomheter og tjenester i kommunene (Skålnes mfl., 2002; Oslo Economics, 2016). I prosjektene som ble igangsatt i Oslo og Bergen kommuner, var helse- og omsorgssektoren med hjemmetjenester sentral for prosjektene.

Hvilke tilnærming og metoder er brukt?

I norske reforminitiativ er det i all hovedsak tatt i bruk pedagogiske virkemidler. I tillegg er det i noen grad benyttet økonomiske virkemidler.

I Modellkommuneforsøket ble det vektlagt at utviklingsarbeidet skulle gjennomføres med basis i deltagerkommunenes egne ressurser og med de kommunalt ansatte som den viktigste ressursen (Skålnes mfl., 2002, s. 128). En ekstern stiftelse ivaretok ansvar for faglig veiledning i de tre modellkommunene (Skalnes mfl., 2022, s. 30). I Sammen om en bedre kommune var faglig veiledning, erfaringsutveksling og nettverkssamlinger sentrale virkemidler, og kommunene fikk dekket utgifter til deltagelse på samlinger. Hver deltakerkommune fikk i tillegg 300 000 kroner i støtte per år (Oslo Economics, 2016, s. 12). Deltakerkommunene i Kvalitetskommuneprogrammet har tatt i bruk et bredt spekter av virkemidler (Hovik mfl., 2010, s. 216).

Prosjektet i Oslo kommune hadde en økonomisk ramme på 6,75 millioner kroner. De er brukt til å finansiere lønn til overordnet prosjektleder, gjennomføring av følgeforskning/evaluering, konsulentbistand ved gjennomføring av workshops, samt veiledning av teamene. I tillegg har bydelene fått midler til frikjøp av medarbeidere til workshops og opplæring. Bydelene har også bidratt med egne ressurser ved gjennomføring av prosjektet (Oslo kommune, 2018, s. 11).

I Bergen kommune ble det lagt vekt på at utviklingen av tjenestene skal være kunnskapsbasert og at utøvelsen av tjenestene skal bygge på kunnskap om hva som virker (Bergen kommune, 2021, s. 2).

Hva er oppnådde resultater?

Evalueringen av Modellkommuneforsøket viser varierende grad av måloppnåelse i de tre deltagerkommunene. Forsøket har vært et lite treffsikkert virkemiddel for å øke effektiviteten. Samtidig viser evalueringen at forsøkene og arbeidsformen som er benyttet, har bidratt til å oppfylle målsettingen om kvalitativt bedre tjenesteyting gjennom kompetanseheving, økt trivsel, bruk av utviklingsveiledere og endring av arbeidsform (Skålnes mfl., 2002, s. 132). Metodikken i Modellkommuneforsøket er et virkemiddel som vil fremme tiltak der virksomheten øker tjenesteproduksjonen uten å øke ressursbruken (produktivitetstiltak) (Skålnes mfl., 2002, s. 126). Evalueringen peker på mer styring og kontroll som en forutsetning for at forsøket i større grad skulle fremme effektivitet (Skålnes mfl., 2002, s. 119).

Evalueringen av Kvalitetskommuneprogrammet tyder på at kvalitetskommunene i mange tilfeller har lykkes i å bedre tjenestekvaliteten i møtet mellom bruker og tjenesteyter (Hovik mfl., 2010, s. 15). Programmetodikken vurderes å være vellykket fordi man har lykkes i å få til et godt lokalt samarbeid, involvering av medarbeidere i førstelinjen, og at det er oppnådd mest med hensyn til bedre kvalitet (Hovik mfl., 2010, s. 71). Det klare brukerfokuset i gjennomføring av tiltak har vært med på å bidra til kvalitetsforbedring i tjenestene (Hovik mfl., 2010, s. 169). Deltagerkommunene har også hatt en gunstigere utvikling i sykefravær enn andre kommuner (Hovik mfl., 2010, s. 177).

Evaluering av utviklingsprogrammet Sammen om en bedre kommune viste at programmet syntes å ha nådd målet om å redusere sykefraværet. Det var større usikkerhet om målet om heltidskultur er nådd, og hvordan omdømmet er påvirket. Kommunens evne til å jobbe med kompetanse og rekruttering ble vurdert å være styrket gjennom programmet. Det ble konkludert med at programmet hadde bidratt positivt til aktivitet i kommunene og forbedret kvalitet i tjenesteproduksjonen, men at effekten på tjenestekvalitet er usikker. De økonomiske besparelsene ble beregnet til 5,1 millioner kroner i året per kommune, spesielt grunnet redusert sykefravær (Oslo Economics, 2016, s. 6-7). 

Evalueringen av Tillitsmodellen i Oslo kommune viser at avvikling av bestiller-utfører-modellen og etablering av geografiske tverrfaglige team, har gitt bedre samhandling og samarbeid på tvers av tjenester og faggrupper og mer tillit mellom saksbehandling, vedtaksmyndighet og tjenesteutøvelse i hjemmetjenesten (Agenda Kaupang, 2022, s. 10). Samtidig er det få tegn til at omfanget av mål- og resultatstyring har blitt vesentlig endret i perioden 2016-2021 (Agenda Kaupang, 2022, s. 6).

Både ledere og ansatte i Oslo kommune synes balansen mellom styring og tillit er krevende, og evalueringen konkluderer med at balansen ikke er fullt ut avklart verken på et overordnet nivå eller ute i tjenestene (Agenda Kaupang, 2022, s. 6). Medarbeiderne opplever at det i praksis har skjedd liten endring, og at de ikke har fått vesentlig mer autonomi eller selvbestemmelse i arbeidet, samtidig som medarbeiderundersøkelser viser en positiv utvikling i retning av mer tillit i perioden (Agenda Kaupang, 2022, s. 8). I lys av at ledere og ansatte i bydelene vurderer brukermedvirkningen mer positivt enn brukerne selv, konkluderer evalueringen med at det er behov for å styrke brukermedvirkningen ytterligere (Agenda Kaupang, 2022, s. 9).

Evalueringen fra Bergen kommune viser at ansatte opplever økt ansvar, faglighet og tillit når de jobber i team, at de jobber mer målrettet, og at faglige vurderinger i større grad enn tidligere ligger til grunn når oppgaver skal løses. Samtidig har det vært en økning på 7,7 prosent i kostnadene for å utføre tjenesteproduksjonen, en økning som er antatt å bortfalle når piloten kommer i ordinær drift (Bergen kommune, 2021, s. 2).  

Prosjektgruppen har hatt stor betydning for drift og utvikling av piloten og har bidratt til å sikre god ledelsesforankring, bygge en forutsigbar struktur, sikre felles forståelse av informasjon som skal ut i organisasjonen, og at en er omforent om oppgavene som skulle bidra til en vellykket gjennomføring. Områder som det ble jobbet med, var kompetanseheving, tverrfaglighet, samhandling mellom teamene, rolleavklaring/-rollestruktur med tilpassede stillingsbeskrivelser til HELTOM for alle roller i piloten, evaluering av avdelingslederrollen, størrelse på teamene, mål for team og fast møtestruktur (Bergen kommune, 2021, s. 10-11).