1.1 Bakgrunn

Tillitsreformen er et av regjeringens viktigste prosjekter, og målet med reformen er å gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne. Dette skal regjeringen få til ved å øke tilliten internt i offentlig sektor. Det handler blant annet om å gi mer faglig frihet til førstelinjen og større handlingsrom for kommunale og fylkeskommunale myndigheter. Men tillitsreformen handler også om medbestemmelse, involvering av de ansatte og deres organisasjoner, forbedret styring, organisering og samordning – og om tillitsbasert ledelse (Prop. 110 S (2021-2022)).

I KDDs budsjettproposisjon for 2023 heter det bl.a. at

«... Ein viktig del av tillitsreforma er derfor at tillitsbasert leiing, der myndigheit blir delegert og handlingsrommet til den enkelte medarbeidar blir auka, blir brukt meir gjennomgåande i staten. Slik skal medarbeidaren kunne skape betre resultat gjennom å utnytte kompetansen sin betre, ta større ansvar og nytte det auka handlingsrommet til beste for brukaren.»

Prop. 1 S (2022-2023)

Det vises også til KDDs inspirasjonsnotat om tillitsreformen, november 2022.

1.2 Problemstillinger og datagrunnlag

For å lage en kunnskapsstatus har vi kartlagt initiativer knyttet til tillitsreform i Danmark, Sverige og Norge. I kartleggingen har vi søkt å dekke følgende problemstillinger:

1. Hva kjennetegner igangsatte reforminitiativer?
2. Hvilke erfaringer og lærdommer viser datagrunnlaget?

Problemstilling 1 handler blant annet om å kartlegge reformaktiviteter og ulike kjennetegn ved disse. Vi har blant annet belyst hvilke formål reforminitiativene angir. Er økt tillit oppgitt som et formål i seg selv? Eller er økt tillit oppfattet som et middel til andre formål, slik som effektivitet og bedre tjenester til brukerne? Det er særlig interessant å se på om de vektlegger kostnadseffektivitet eller formålseffektivitet, ev. om begge formål er angitt.

Vi har også sett på hvilke sektorer reforminitiativene primært er rettet mot: Er det f.eks.  velferdstjenester, forvaltning av infrastruktur, utøvelse av tilsynsfunksjoner eller annen myndighetsutøvelse?  

I tillegg har vi søkt å belyse hvilke tillitsrelasjoner reforminitiativene berører. I samråd med KDD har vi primært sett på følgende tillitsrelasjoner:

• Departement – direktorat-relasjonen handler om etatsstyring av underliggende virksomheter. 
• Etatsleder – førstelinje dreier seg om etatens ledelse sin relasjon til førstelinjen i etaten Førstelinje er ytre etat som har kontakt ut mot innbyggerne som for eksempel i politiet og Tolletaten.
• Leder – medarbeider-relasjonen finnes i alle deler av forvaltningen og handler blant annet om ledelse og medarbeiderinvolvering.  
• Stat – kommune-relasjonen omfatter blant annet statlig styring av kommunesektoren og samhandling mellom forvaltningsnivåene.

Under problemstilling 1 har vi også sett på hvilke tilnærminger og metoder som er brukt. Her kan vi først skille ut en kategori der det forutsettes endrede rammebetingelser. Et reform-initiativ kan ha behov for fritak fra bestemte lovregler, altså de juridiske rammebetingelsene. Et annet initiativ kan ha behov for fullmakt til å fravike budsjettreglene.  Dette vil normalt forutsette at statlige myndigheter må involveres for at initiativet kan gjennomføres.  

Initiativ som forutsetter endrede rammebetingelser kan vi kalle forsøk, jf.Lov om forsøk i offentlig forvaltning, som gir forvaltningen mulighet til å prøve ut løsninger som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne.

Initiativ som også har karakter av forsøk, men som ikke krever endrede rammebetingelser, kan vi kalle piloter.  For øvrig kategoriserer vi tilnærminger ut fra hvilken type virkemidler som initiativet tar i bruk, typisk pedagogiske, økonomiske eller organisatoriske. I de organisatoriske virkemidlene inngår også spørsmål om sentral og/eller lokal styring av initiativet.

Samlet sett har vi under problemstilling 1 belyst hovedtrekkene i reforminitiativene i Danmark, Sverige og Norge.

Under problemstilling 2 harvi sammenstilt erfaringer fra de ulike landene, herunder også lærdommer som kan ha relevans for hvordan det kan arbeides videre med reformen i Norge. I tillegg har vi sett på om reforminitiativene har oppnådd resultater.

Avgrensning og metode

For å belyse problemstillingene har vi gjennomført en dokumentanalyse. For å få oversikt over tilgjengelig dokumentasjon har vi først og fremst søkt etter kunnskapsoppsummeringer og evalueringer, men også artikler og faglitteratur som belyser erfaringer med tillitsreform. For å få ytterligere dokumentasjon har vi henvendt oss til KDD, KS, enkelte forskningsmiljøer og Statskontoret i Sverige.

Internasjonalt har vi sett hen til erfaringer fra arbeid med tillitsreform i Danmark og Sverige knyttet til fagområdene styring, organisering og ledelse. Danmark og Sverige har kommet lengre enn Norge med å gi tillitsreform i offentlig forvaltning et mer konkret innhold. Det er også i disse landene det foreligger mest dokumentasjon. Derfor har vi valgt å samle erfaringer fra disse to landene. 

I Norge har vi samlet erfaringer fra blant annet Oslo Kommune, Bergen kommune og det såkalte modellkommuneforsøket som handler om lokalt trepartssamarbeid og medarbeiderinitiert omstilling. Fra Danmark har vi innhentet erfaringer fra to runder med frikommuneforsøk og fra den nåværende Nærhedsreformen. Fra Sverige har vi innhentet erfaringer fra prosjekter i stat og kommune om tillitsbasert styring og ledelse. 

En viktig avgrensning for kartleggingen er at dokumentanalysen er basert på foreliggende dokumentasjon. Det innebærer at pågående reforminitiativer ikke fanges opp i denne kartleggingen og at enkelte gjennomførte initiativer heller ikke fanges opp. Et eksempel på sistnevnte er forsøk i København kommune som er lite dokumentert. Tilsvarende finnes det lite dokumentasjon om hva som skjer på statlig nivå i Norge.

Vi har gjennomgått et utvalg evalueringer og kunnskapsoppsummeringer for hvert av de tre landene. Dokumentasjonen varierer noe med hensyn til tematikk, bredde og detaljeringsnivå. Det innebærer at vi i varierende grad har belyst de ulike problemstillingene i kartleggingen. Det har for eksempel vært vanskelig å knytte lærdommer til ulike tillitsrelasjoner.

Reforminitiativ er i dette notatet en samlebetegnelse for frikommuneforsøk, idé- og utviklingsprosjekter og pilotvirksomhet. Disse begrepene brukes på ulike initiativer i Danmark, Sverige og Norge.  Det er videre et skille mellom frikommuneforsøk på den ene siden, som i hovedsak innebærer fritak fra juridiske rammebetingelser, og idé- og utviklingsprosjekter og piloter på den andre siden, som er utviklingsprosjekter innenfor eksisterende rammebetingelser.

Nedenfor, i kapittel 2, gir vi en omtale av reforminitiativ og -prosesser i Danmark, Sverige og Norge, og hva som er oppnådd av resultater. I kapittel 3 sammenlikner vi hovedtrekkene i reforminitiativene i de tre landene, og presenterer og tematiserer noen utvalgte lærdommer.