Kartlegging av statlige tilskuddsordninger i 2016

Statlige tilskuddsordninger kjennetegnes ved at enkelte hovedelementer er klargjort, i form av mål, målgruppe, kriterier som kan belyse måloppnåelse, kriterier for tildeling av midlene og opplegget for oppfølging og kontroll. Hovedelementene skal inngå i et regelverk for ordningen.

Variasjon mellom departementene

Utenriksdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for flest tilskuddsordninger, med henholdsvis 61 og 53 ordninger. Færrest ordninger har Finansdepartementet med kun en tilskuddsordning. Forsvarsdepartementet og Olje- og energidepartementet har tre ordninger hver.

Det er departementene som har det overordnede ansvaret for utforming og forvaltning av tilskuddsordninger. I mange tilfeller har departementene delegert forvaltningen av noen eller alle tilskuddsordningene til andre statlige virksomheter eller til aktører utenfor staten. Tallene for 2016 viser at det er 67 ulike tilskuddsforvaltere­ på tvers av departementsområdene, hovedsakelig statlige virksomheter og departementer.

Ulike regelverk for tilskuddsordninger

Hovedelementene i en tilskuddordning skal fastsettes i et regelverk for tilskuddsordningen, i følge Bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 6. Det er ikke krav til i hvilken form tilskuddsregelverket skal fastsettes, men kravene i forvaltningsloven kan tilsi at hele eller deler av regelverket skal fastsettes som forskrift. Av de 346 tilskuddsordningene har 73 fastsatt regelverket i form av forskrift. Det tilsvarer rundt 21 prosent. Landbruksdepartementet har flest ordninger fastsatt som forskrift.

De fleste tilskuddsordningene har dermed regulert hovedelementene i andre typer regelverk. Vanlig betegnelse på disse regelverkene er «regelverk», «retningslinjer», «rundskriv» eller «kunngjøring».

Oversikt over tilskuddsordninger i departementene

Hva skal vi bruke tallene til?

Vi ønsker å få oversikt over omfanget av statlige tilskuddsordninger for å få et grunnlag for å arbeide videre med analyser av regelverk for tilskuddsordninger.

Vi bruker oversikten for å finne ut om det er behov for å utvikle eller endre Bestemmelser om økonomistyring i staten og eller veiledningsmateriellet vårt om utforming og forvaltning av tilskuddsordninger.

Gjennomgang av utvalgte tilskuddsregelverk

Av de 346 tilskuddsordningene i kartleggingen valgte vi å se nærmere på 38 utvalgte tilskuddsregelverk hvor vi gjennomførte en dokumentanalyse. Gjennomgangen viste at det er stor variasjon i utformingen av disse. Vårt inntrykk er at mange av utfordringene knyttet til tilskuddsforvaltning har sammenheng med hvordan ordningene er utformet og kvaliteten på tilskuddsregelverkene.

Tre hovedproblemstillinger

Vi så først på i hvilken grad regelverkene omtaler hovedelementene i en tilskuddsordning (mål og målgruppe, kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, oppfølging og kontroll, og eventuelt evaluering), og fant at det er stor variasjon mellom regelverkene.  Dette er for så vidt overraskende, da kravene i økonomiregelverket er såpass tydelige, nemlig at det er fem såkalte hovedelementer som skal omtales og fastsettes i et tilskuddsregelverk. Om lag halvparten har en omtale av samtlige hovedelementer. Det er først og fremst mangler på omtale av kriterier for måloppnåelse og målgruppen for den enkelte tilskuddsordning. Innholdet i omtalen av hovedelementene hadde varierende kvalitet.

For det andre vurderte vi aspekter knyttet til kvaliteten på regelverkene. Vi har blant annet vurdert målformuleringer og sammenhengen mellom hovedelementene, som i henhold til økonomiregelverket skal vurderes i sammenheng. For de fleste tilskuddsordninger vil det være god praksis å fastsette mål for brukereffekter, samfunnseffekter eller begge deler. I overkant av 20 prosent av regelverkene følger denne praksisen. De øvrige har mål på produkt-/tjenestenivå eller de har ulike kombinasjoner av mål på produkt-/tjenestenivå og bruker-/samfunnseffektnivå. Mange målformuleringer uttrykker ikke en ønsket tilstand/endring. Vi har vurdert noen av sammenhengene mellom hovedelementene, og gjort en skjønnsmessig vurdering av om det er noe, god eller ingen sammenheng. Det er jevnt over noe eller god sammenheng mellom målet for ordningen og tildelingskriteriene og mellom tildelingskriteriene og regler for oppfølging og kontroll. For det tredje så vi etter kjennetegn når regelverkene er fastsatt i forskrifts form. Her fant vi blant annet at langt færre forskrifter omtaler målgruppe og kriterier for måloppnåelse enn øvrige tilskuddsregelverk og at forskrifter omtaler jevnt over færre hovedelementer.