Det er vanskelig å trekke ut de største eller viktigste problemstillingene. Dette skyldes dels at ulike utfordringer kan henge tett sammen og overlappe hverandre, og dels at det er vanskelig å unngå at nye utfordringer og målkonflikter oppstår når større endringer gjennomføres. I dette kapittelet forsøker vi likevel å oppsummere noen gjennomgående utfordringer som, hvis de reduseres eller løses, kan bidra til høyere måloppnåelse og en mer effektiv forvaltning framover i tid.

Vi har valgt ut tre hovedkategorier:

• Behov for effektivisering og vekt på produktivitet og gevinstrealisering
• Behov for nødvendige prioriteringer og gjennomføring av beslutningene som fattes
• Behov for styrket evne og vilje til omstilling og økt endringstakt

3.1 Hvordan gjennomføre effektivisering i forvaltningen?

Sammenlignet med andre land i OECD er offentlige utgifter på et høyt nivå i Norge. Hver tredje arbeidstaker er sysselsatt i offentlig sektor. Mange av utgiftene i statsbudsjettet er bundet opp i omfattende velferdsordninger, driftskostnader og pågående investeringsprosjekter. Rettighetsbaserte ordninger regulert i lov eller andre stortingsvedtak, inkluderer ofte både hvem som er berettiget og hvor store beløp den enkelte har krav på. 

Siden så store deler av ressursene i økonomien benyttes av stat og kommunene, får ressursbruken mye å si for økonomisk utvikling og produktivitet. For å kunne opprettholde fleksibilitet i tilfellet endrede økonomiske forhold og uforutsette hendelser, er det avgjørende å være bevisst på hva som skaper økonomiske bindinger.

Effektivisering kommer ofte i konflikt med andre mål og hensyn

For å utløse potensial for effektivisering i offentlig forvaltning kan det være nødvendig å endre arbeidsprosesser, digitalisere oppgaveløsningen og gjøre større grep som innebærer endringer på tvers av forvaltningsnivåer, sektorer, inklusive privat sektor og virksomheter. Det vil blant annet utfordre eksisterende oppgavefordeling og det etablerte styrings- og budsjettsystemet. 

Investeringer, eller fravær av investeringer, får konsekvenser utover den enkelte sektor og over tid. Dårlig vedlikeholdt eller utilstrekkelig infrastruktur gir ineffektiv transport og logistikk og påvirker økonomisk aktivitet negativt. Investeringer i helsevesenet og utdanning i dag, får konsekvenser for folkehelse og arbeidskrafttilbud framover i tid.

Effektivisering handler både om å gjøre de riktige tingene og å gjøre tingene riktig. Tiltak som skal redusere kostnader og øke produktiviteten, kan ofte komme i konflikt med andre samfunnsmål og hensyn. Ser vi på kostnadseffektivitet kan det i mange tilfeller føre til sentralisering fordi det er rimeligere å samle tjenester og administrasjon på færre og større steder, blant annet for å sikre bedre tilgang på relevant fagkompetanse. Gitt befolkningsutviklingen strever mange kommuner med å opprettholde skoler, barnehager og sykehjem og tilgang på kvalifisert arbeidskraft, fordi det koster for mye å opprettholde tilstrekkelig tjenestekvalitet og struktur. Det kan komme i konflikt med distriktspolitiske mål.

Økningen i lovfestede rettigheter til innbyggere, med tilhørende behov for klage-, tilsyns- og kontroll- eller rapporteringsordninger, gir også økt ressursbruk. I ny forvaltningslov er det foreslått en ny formålsbestemmelse om at «loven skal fremme rettssikkerhet for den enkelte og legge til rette for en effektiv, enhetlig og tillitsskapende forvaltning». I merknaden til bestemmelsen peker departementet på at i tilfeller der det er en spenning mellom hensynet til rettssikkerhet og effektivitet, må det gjøres konkrete avveininger av hva som skal tillegges størst vekt. Dette illustrerer dilemmaene som kan oppstå når målet om en effektiv forvaltning møter hensynet til de øvrige forvaltningsverdiene. Det samme kan sies om mål om en åpen og transparent offentlig sektor jf. offentleglova, der hensynet til effektiv forvaltning og ressursbruk blir utfordret fordi ansatte bruker mye tid og ressurser på oppfølging gjennom blant annet behandling av ulike innsynskrav.

Til behovet for å effektivisere er det spørsmål om hvilke effektiviseringsgrep som er mest hensiktsmessige? Hvilke effektiviseringsgrep er mulige å få til i praksis? Hva kan Norge lære av andre land når det gjelder effektivisering i offentlig forvaltning?

En utfordring at gevinstene av ny teknologi er mindre enn ventet

Som omtalt i kapittel 2.2.4 utfordrer digitalisering forvaltningen på en rekke områder. Det gjelder organisering, både i og mellom sektorer og innenfor den enkelte virksomhet. Lov- og regelverk, ulike systemløsninger og styrings- og budsjettsystemer gjør det krevende å utnytte og ta ut gevinster. Å finne en god balanse mellom effektive systemløsninger og et godt og sikkert personvern synes særlig utfordrende. 

I offentlig sektor ses digitalisering, nå også KI, som sentralt for å få til effektivisering. Digitalisering er nødvendig og viktig, men så langt lar de store effektiviseringsgevinstene vente på seg og produktivitetsveksten er fortsatt lav. Den gjennomgående utfordringen synes å være at teknologiske innovasjoner ofte forutsetter til dels store endringer i organisering, arbeidsprosesser og rutiner for å oppnå effekt. For å kunne ta ut større effektiviseringsgevinster knyttet til KI, er det også avgjørende å finne en god balanse mellom sårbarhetsrisiko og sikkerhet/regulering.⁷²    

Ulik fordeling av kostnader og gevinster er ekstra utfordrende i digitaliseringssammenheng. Gevinster fra digitaliseringsprosjekter og -tiltak kan være vanskelig å måle og realisere, særlig hvis investeringer gjort i én sektor primært kommer andre sektorer til gode. Hvilke mekanismer er hensiktsmessige med hensyn til å se gevinster på tvers og omdisponere midler mellom sektorer? Hvordan kan dagens modeller for gevinstrealisering videreutvikles slik at de i større grad gir insentiver til å effektivisere, også på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer?

3.2 Hvordan få til nødvendige prioriteringer i forvaltningen?

Gitt strammere ressursrammer og knapphet på arbeidskraft, behov for økt satsning på beredskap og omstilling til et lavutslippssamfunn, synes en sentral utfordring å være å få til mer nødvendige prioriteringer – på tvers av forvaltningsnivåer, departementsområder, virksomheter og over tid. Styring og prioriteringer i forvaltningen må være reell i den forstand at det også må signalisere hva og hvilke oppgaver forvaltningen skal eller kan gjøre mindre av når noe prioriteres (opp). Dette er en utfordring, ikke minst fordi det i de fleste tilfeller møter motstand fra sterke sektorinteresser og -organisasjoner som peker på nye eller andre utfordringer og målkonflikter, hvis oppgaver faller bort eller rolle- og ansvarsdeling endres.

Erfaringsmessig fører ulike satsninger og prioriteringer til at nye oppgaver og ansvarsområder legges til de ulike forvaltningsnivåene og forvaltningsorganenes ansvarsområder, mens det er lite som tas bort. Dette har vært mulig fordi Norge er et rikt land, jf. også den siste tidens offentlige debatt om uttak fra oljefondet. Som perspektivmeldingen viser til, må også Norge prioritere strengere etter hvert som knapphet på ressurser og særlig arbeidskraft i større grad blir en realitet.

En av de aller største forvaltningspolitiske utfordringene blir derfor å få til og gjennomføre nødvendige prioriteringer – både horisontalt og vertikalt i forvaltningen. Hvilke oppgaver må offentlig sektor fortsatt ha ansvar for? Hvordan bør oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene være? Hvordan kan privat, ideell og frivillig sektor bidra?

En tilleggsutfordring synes å være å sikre at beslutninger som fattes er bærekraftige og hensyntar både utviklingstrekk og behov framover i tid, og hvordan de påvirker eller hindrer måloppnåelse på andre områder. Investeringer i dag kan ikke vurderes isolert fra drifts-, forvaltnings- og vedlikeholdsbehov – eller klimaeffekter – på lengre sikt.

Lov- og regelverk, inklusive utredningsinstruksen og statens prosjektmodell, er og vil være viktige virkemidler for å få til bærekraftige beslutninger på lengre sikt. Det er imidlertid en utfordring at bruk av disse verktøyene kan være både tids- og ressurskrevende, jf. den senere tids diskusjon om utredningsinstruksen og statens prosjektmodell. Forvaltningen må håndtere stadig raskere teknologiske endringer, store internasjonale omveltninger, usikkerhet og uro, og flere akutte hendelser, flom, ras og flyktningestrømmer. Store endringer i omgivelser og forutsetninger gjør at beslutninger fattet for to-tre år siden, kan være utdaterte og uaktuelle før de skal iverksettes. Samtidig kan det være kostbart å gjøre feilinvesteringer, eller handle for raskt. Dette er utfordringer som krever god balansekunst.

Hovedstrukturene og sektorinndelingen i norsk statsforvaltning har ligget fast i mange år.  Fordeler med dette er blant annet at det er klare ansvars- og styringslinjer – så lenge endringer skjer innenfor den enkelte statsråds og sektors ansvarsområder. Ulemper er at sterke sektorer lett bidrar til silotenkning og at lojalitet knyttes mer til sektorinteresser enn til helheten og samfunnets beste totalt sett. Det utfordrer effektive og helhetlige løsninger på tvers av sektorer. Eksempelvis vil trolig utfordringene knyttet til arbeidskrafttilbud og kompetansebehov i forvaltningen, i tillegg til andre mer kortsiktige tiltak, måtte føre til endringer i utdanningssystemet, kanskje også i lønnssystemer.

3.3 Hvordan styrke evne og vilje til omstilling i forvaltningen?

Forvaltningen er ikke lik og stabil over tid. Det har skjedd til dels store og grunnleggende endringer de senere tiårene – når det gjelder rammebetingelser i form av lov- og regelverk, når det gjelder styring og ledelse, når det gjelder struktur og organisering og når det gjelder kultur, ledelse og samhandling, jf. kapittel 2. Mye tyder på at forvaltningen står overfor enda større endringer framover. Perspektivmeldingens framskrivninger av inntekter og utgifter over statsbudsjettet, befolkningsutviklingen, tilbudet av arbeidskraft og behov for omstilling, viser at det er begrenset hvor lenge et lite land som Norge kan bevilge seg ut av ulike type utfordringer.

Forvaltningens evne til omstilling påvirkes av rammebetingelser – lov- og regelverk, ressurstilgang (realkapital, budsjettmidler, personell/kompetanse) og struktur/organisering, men også av styrings-, beslutnings- og budsjettprosesser. Forvaltningens vilje til omstilling handler først og fremst om ledelse, arbeidsformer, medarbeiderskap og kultur.

Lov- og regelverk henger etter utviklingen i forvaltningen

Forvaltningen hadde ikke vært i stand til å etterleve og opprettholde de fire forvaltningsverdiene demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet uten regulering gjennom lover, forskrifter og annet regelverk. Samtidig er det en utfordring at mye lov- og regelverk er komplisert å etterleve og forstå, og i for liten grad er tilpasset forvaltningens bruk og utnytting av ny teknologi, nye arbeids- og samhandlingsformer og behov for informasjons- og datautveksling. Utdaterte og detaljerte regelverk som ikke er i takt med samfunnsendringene, kombinert med strenge fortolkninger, kan derfor også være et hinder for nødvendig omstilling.

Forvaltningsloven har vært kritisert for å være lite tilpasset ny teknologi og nye arbeidsprosesser. Noe av intensjonen i forslaget til ny forvaltningslov er nettopp at den skal være bedre tilpasset dagens arbeidsmåter og forvaltningens organisering, inkludert saksbehandlingen og organiseringen i kommunene.⁷³ Mange i forvaltningen hevder at budsjettregelverket også bidrar til å hemme nødvendig omstilling og fornyelse. Kritikken er blant annet knyttet til at tverrsektorielle tiltak og satsninger ikke prioriteres, og at det er vanskelig å finansiere tiltak og initiativ som strekker seg over mer enn ett år. Det er en løpende utfordring å finne en riktig balanse mellom forvaltningens behov for budsjettmessig handlefrihet og regjeringens behov for budsjettkontroll. Det store etterslepet i implementering av EU-regelverk, ses også som en utfordring av mange, jf. EØS-utredningen.

Nye arbeidsformer og -prosesser utfordrer eksisterende strukturer og styringslinjer

Som omtalt i kapittel 2.2.3 står forvaltningen overfor stadig mer sammensatte og komplekse utfordringer. Politikkområder følger ikke nødvendigvis etablerte administrative inndelinger, men er tverrsektorielle og krever innsats fra flere sektormyndigheter og nivåer for at sentrale politiske mål skal nås. Sterke og tradisjonstunge sektordepartementer og streng fortolkning av ministeransvaret, samt kulturelle forhold, er med på å bidra til at det politisk-administrative systemet i varierende grad evner å løse tverrgående utfordringer.

En gjennomgående utfordring i forvaltningen synes å være at det tar tid og ressurser å omstille forvaltningen slik at den er i stand til å utnytte ny teknologi på en effektiv måte og å hente ut gevinster. Det krever omstilling og tilpasninger, både organisatorisk og prosessuelt. Det stilles også spørsmål om den digitale modenheten til forvaltningen og forståelse av hva en digital transformasjon innebærer.

Gjeldende strukturer og styringslinjer er i liten grad tilpasset nye arbeidsformer og -prosesser som tverrgående produktteam og smidig metodikk. KI har i løpet av kort tid åpnet for at svært mange tradisjonelle forvaltningsoppgaver kan gjennomføres på langt kortere tid, eventuelt automatiseres bort. For å nå målene om mer effektive og tilpassede arbeidsformer og -prosesser er det et uttalt ønske om mer innovasjon og utvikling i forvaltningen. Samtidig kan mangel på økonomiske insentiver og strenge dokumentasjonskrav i forkant av implementering av nye tiltak, føre til at forvaltningen er tilbakeholdne med å sette av egne ressurser og tid til risikofylte tiltak og prosjekter. Økt vekt på tilsyn og kontroll, bidrar også til at ledere og ansatte er mer redde for å gjøre feil.

Et sentralt spørsmål er hvordan forvaltningen best kan og bør møte behovet for omstilling og endring. Er dagens strukturer og styringssystemer hensiktsmessige? Hvordan kan og bør de eventuelt tilpasses og endres? Hvilke styringsvirkemidler og insentiver er best egnet for å realisere ønskede mål? Hvordan kan forvaltningen legge til rette for at prøving – og eventuell feiling – blir mer akseptert? Trenger forvaltningen tydeligere forventninger til ledere – eller er det behov for ledere med en annen kompetanse enn den som har vært vektlagt til nå?

Omstilling og omorganisering møter ofte motstand hos ledere og medarbeidere

Omstilling skjer mer eller mindre kontinuerlig i norsk forvaltning. Både politikere og forvaltningen selv bruker omorganiseringer som et virkemiddel når de ønsker endring eller økt måloppnåelse på ulike områder. De færreste endringer skjer problemfritt og uten omkostninger. Dette gjelder enten det dreier seg om store strukturendringer, som kommunesammenslåinger, eller mindre omorganiseringer, som endret rolle- og ansvarsdeling eller nedlegging av enheter. Det er særlig krevende hvis ledere og medarbeidere – menneskene i systemet – ikke forstår eller har vært tilstrekkelig involvert i endringene som skjer. De kan være redde for at deres stilling, deres kompetanse eller deres arbeidsplass blir satt i spill. I slike situasjoner vil omstilling lett kunne føre til misnøye og motstand.

Når det gjelder omstilling er kultur ofte den største og vanskeligste utfordringen. Det er ikke mulig å beslutte kulturendringer. Eventuelle kulturendringer tar også ofte lang tid. Det er stort sett enighet om at ledelse og medvirkning er viktig. Spørsmålet er hvordan få dette til på en effektiv og hensiktsmessig måte. Alle kan ikke bli fornøyd, men alle bør helst oppleve at de har blitt hørt og sett.

Fotnoter

⁷²DFØ (2024). Forvaltningsstruktur for KI-forordningen. DFØ-rapport 2024:9. DFØ.

⁷³Prop. 79 L (2024-2025) Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven). Justis- og beredskapsdepartementet.