I den grad det er mulig og datagrunnlaget tilsier det, har vi forsøkt å identifisere mulige fellestrekk og ulikheter på tvers av de fire etatene. Datagrunnlaget er en kombinasjon av intervjuer i utvalgte etater, eierdepartementer og statsforvalterembeter, samt analyse av dokumenter relatert til organisasjonsendringene.

4.1 Fire ulike etaters organisering

Etatenes overgang fra geografisk basert organisering til en mer funksjonsbasert organisering har skjedd gradvis og over tid (se vedlegg). Under følger en oversikt over hvordan Skatteetaten, Kystverket, Statens vegvesen og NVE er organisert i dag. Med utgangspunkt i de enkelte etatenes organisasjonskart gir vi en overordnet beskrivelse av etatenes struktur, med forvaltnings- og ledernivå, omfang og plassering av stabsfunksjoner, kjernevirksomhet og fellesfunksjoner, samt hvilke prinsipper den enkelte etat har lagt til grunn for sin organisering.

Skatteetaten

Skatteetaten er jf. figur 1 organisert med et direktoratsnivå bestående av fire avdelinger - virksomhetsstyring, HR, kommunikasjon og juridisk avdeling. Avdelingene er etatens kontaktpunkter overfor Finansdepartementet på sine fagområder og ivaretar strategiske styringsfunksjoner. Direktoratet har i tillegg en sikkerhetsstab, en internasjonal stab og en enhet for internrevisjon. En enhet for administrative tjenester er underlagt direktoratet (framgår ikke av organisasjonskartet).

Under direktoratsnivået er det seks divisjoner hvorav fire ivaretar landsdekkende ansvar for ulike ledd i etatens kjerneproduksjon - Informasjonsforvaltning, Brukerdialog, Innsats og Innkreving. Disse fire divisjonene har alle fire staber som tilsvarer de fire avdelingene på direktoratsnivået. De to divisjonene Utvikling og IT støtter kjernevirksomheten og direktoratet. Organisasjonsmodellen innebærer noe forskjell mellom divisjonene i antall avdelinger og underliggende enheter, der det er lagt til rette for inntil fire ledernivåer i divisjonene og maksimalt fem nivåer i etaten totalt.  I divisjonene inngår 57 skattekontorer, som alle har landsdekkende oppgaveløsning med publikumstilbud.

Kystverket

Som det framgår av figur 2, er Kystverket organisert som én etat med fire virksomhetsområder pluss Kystdirektørens strategiske ledelse organisert i fire staber for økonomi- og virksomhetsstyring, digitalisering og innovasjon, IT, kommunikasjon og HR.

Alle virksomhetsområdene har landsdekkende oppgaver, der det enkelte virksomhets-område har ansvar for oppgaver som tilhører samme produksjonskjede – Transport, havn og farled, Navigasjonsteknologi og maritime tjenester, Miljøberedskap og Lostjenesten. Hvert virksomhetsområde har sin egen stab som skal bistå virksomhetsdirektøren i den overordnede styringen og koordineringen av virksomhetsområdet. I dette inngår et ansvar for å formidle overordnede styringssignaler fra departementet og Kystdirektøren samt en rolle som faglig rådgiver overfor departementet. Virksomhetsområdene er videre inndelt i avdelinger med stor faglig autonomi og med kjernekompetanse innenfor det enkelte virksomhetsområde. I all hovedsak har avdelingene landsdekkende oppgaver. Unntakene fra dette er hav- og kystovervåkingen under Navigasjonsteknologi og maritime tjenester, som har en inndeling i fem avdelinger, og losoldermannskapet under Lostjenesten, som har en inndeling i syv avdelinger, alle etter geografi.

Statens vegvesen

Statens vegvesen er jf. figur 3 organisert med et direktorat og seks divisjoner. Direktoratsnivået har myndighet og regelverk (tidligere Vegdirektoratet) og stabsfunksjoner for økonomi- og virksomhetsstyring, kommunikasjon og HR som bistår vegdirektøren i den strategiske styringen av etaten. I tillegg kommer internrevisjon som er direkte underlagt veidirektøren.

Av de seks divisjonene er det fire som ivaretar landsdekkende ansvar for etatens kjerneproduksjon – Trafikant og kjøretøy, Utbygging, Drift og vedlikehold, Transport og samfunn. Divisjonene IT og Fellesfunksjoner støtter kjernevirksomheten og direktoratet. I de enkelte divisjonene er det etablert stabsfunksjoner tilsvarende stabene i direktoratet. Under divisjonene Drift og vedlikehold og Transport og samfunn er deler av oppgavene på nivå 2 organisert i fem geografiske enheter med basis i de tidligere regioninndelingen. I Divisjon Utbygging er også deler av oppgavene på nivå 2 organisert i fire geografiske utbyggingsområder, men der de underliggende enhetene består av utbyggingsprosjekter. I Divisjon Trafikant og kjøretøy er det ulike geografiske enheter på nivå 3 i organisasjonen avhengig av behovet for publikumskontakt for ulike oppgaver og funksjoner.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

NVE er jf. figur 4 organisert som en etat med sju avdelinger som alle ivaretar ansvar for landsdekkende oppgaver. Fire av avdelingene er bygd opp rundt sentrale fagområder i NVE – Energi og konsesjon, Tilsyn og beredskap, Hydrologi, Skred- og vassdrag. To av avdelingene - IKT og informasjonsforvaltning, Virksomhetsstyring og juss - ivaretar styrings- og fellesfunksjoner. Reguleringsmyndigheten for energi har en særskilt uavhengig rolle sammenholdt med de øvrige avdelingene.  

Under avdelingsnivået er det i alt 44 enheter/seksjoner, hvorav fem av enhetene under Skred og vassdrag består av regionskontorer med et geografisk avgrenset ansvarsområde. Regionsjefene er plassjef og har et avgrenset faglig ansvar for sikring og beredskap. Regionskontorene fungerer i tillegg som kontorfellesskap for medarbeidere fra flere avdelinger og seksjoner, også ut over Skred- og vassdrag.

4.1.1 Fellesfunksjoner legges dels i stab og dels i linjen

De fire etatene har organisert fellesfunksjoner som virksomhetsstyring, juridiske oppgaver, kommunikasjon, HR, IT og utvikling, på noe ulike måter.

I Skatteetaten og Statens vegvesen er sentrale fellesfunksjoner knyttet til IT og utvikling (gjelder Skatteetaten) definert som funksjoner på divisjonsnivå på linje med kjernevirksomheten. Styrings- og støttefunksjoner for virksomhetsstyring, juridisk, kommunikasjon og HR er derimot lagt til direktoratsnivå ved avdelinger i Skatteetaten og staber i Statens vegvesen, og tilsvarende staber er lagt under divisjonene for støtte til divisjonsdirektørene. Kystverket har i sin helhet lagt ansvar for de ulike fellesfunksjonene til staber, enten direkte under kystdirektøren eller virksomhetsdirektørene. NVE har etablert en mindre stabsenhet som støtte til toppleder samt en enhet for internasjonalt samarbeid, mens fellesfunksjoner for IKT og informasjonsforvaltning, og Virksomhetsstyring og juss, er organisert i avdelinger på linje med de ulike fagområdene.

4.1.2 Etatene organiseres etter ulike inndelingsprinsipper

Flere av våre informanter i etatene viser til at det er avgjørende hvilke funksjoner organisasjonen velger å bygge sine divisjoner/virksomhetsområder/avdelinger opp rundt. Det beskrives som svært krevende å komme fram til den organisasjonsmodellen som er best egnet for å ivareta det etaten er til for. Organisasjonskartene over viser at de fire etatene har vektlagt litt ulike prinsipper i sin inndeling av virksomheten.

Et uttalt mål for omorganiseringen av Skatteetaten var å oppnå en mer helhetlig skatte- og avgiftsforvaltning. Det resulterte i divisjoner som er bygd opp rundt ulike arbeidsprosesser som til sammen utgjør en helhetlig verdikjede, og som reflekterer kjerneområder i Skatteetatens samfunnsoppdrag. I Statens vegvesen er divisjonene basert på å samle fagmiljøer som tilhører samme verdikjede. Kystverket har også samlet oppgaver som tilhører samme verdikjede, men da under betegnelsen virksomhetsområder og ikke divisjoner. Virksomhetsområdene i Kystverket bygger på de tidligere fagavdelingene ved hovedkontoret, som hadde ansvar fordelt etter kjerneområdene i samfunnsoppdraget. Organisering etter fagområder har også vært førende i NVE, som over mange år har hatt en inndeling i avdelinger med utgangspunkt i fagområder som er sentrale for etatens samfunnsoppdrag.

4.2 En mer enhetlig og styrbar etat

4.2.1 Direktoratsnivået slankes eller fjernes

Ifølge informantene i Skatteetaten og Statens vegvesen innebærer ny organisering at faglige oppgaver er flyttet ut fra direktoratsnivået og samlet i divisjonene. En konsekvens av dette er at disse etatene har fått et vesentlig mindre direktorat enn tidligere. Begrepet direktorat er beholdt, men betegner nå primært direktørens stabsenheter med oppgaver som i hovedsak dreier seg om administrativ styring og strategisk utvikling av etaten.

I Kystverket er dette gjort enda mer konsekvent. Også her er ansvaret for fagområder som tidligere var lagt til hovedkontoret, flyttet ut til virksomhetsområdene. Men Kystverket har i tillegg fjernet direktoratet som eget nivå (og dermed også som begrep), noe som medfører at etaten ikke lenger har to forvaltningsnivåer.

Ulike konsekvenser for organisering av klagebehandlingen

Funksjonsorganisering som hovedprinsipp reiser spørsmål om etaten skal ha ett eller to forvaltningsnivåer. Dette til forskjell fra geografisk basert organisering, der det nødvendigvis er to nivåer: direktorat og region.

I utredningen om overordnet organisering av Skatteetaten[1] ble spørsmålet om antall forvaltningsnivåer vurdert. Her førte hensynet til to-trinns klagebehandling til at begge nivåer ble beholdt. Vurderingen var at med ett nivå måtte det opprettes en uavhengig klageinstans utenfor Skatteetaten. Med to forvaltningsnivåer kunne klagesaksbehandlingen fortsatt ivaretas i etaten. I tillegg ble det vektlagt at ett forvaltningsnivå gir mindre fleksibilitet i oppgaveløsningen i stort og utløser behov for en rekke lov- og forskriftsendringer.

Statens vegvesen på sin side klargjorde tidlig at ansvaret for klagesaksbehandling skulle plasseres i direktoratet, uavhengig av hvilken organisasjonsmodell som ble valgt. Med dette som bakgrunn har både Skatteetaten og Statens vegvesen gjort noen av de samme grepene. For det første er klagebehandlingen lagt til særskilte juridiske enheter som er plassert i stabsposisjon til direktøren, og som eksplisitt er tillagt myndighet til å overprøve førstegangsvedtakene i etaten. For det andre har de to etatene markert ytterligere avstand mellom første og annengangs behandling ved å beholde to forvaltningsnivåer og ved å beholde betegnelsen direktorat for det nivået der klagebehandlingen skjer. 

I Kystverket har funksjonsorganisering fått andre konsekvenser. Tidligere ble klager på vedtak fattet etter havne- og farvannsloven behandlet i regionene, mens Kystverkets hovedkontor (som direktorat) var klageinstans. I forbindelse med omorganiseringen ble det foreslått å opprette en egen klageinstans internt. I stedet ble rollen som klageinstans overført til departementsnivået.[2]  Det åpnet for at Kystverket kunne gå bort fra to forvaltningsnivåer og operere med ett forvaltningsnivå. På den annen side innebærer dette, som enkelte informanter påpeker, at det potensialet for faglig styring som ligger i klagebehandlingen, nå er overført til departementsnivå.

For NVE har ikke spørsmål om antall forvaltningsnivåer og håndtering av klagebehandling vært en problemstilling ettersom etaten hele tiden har bestått av ett forvaltningsnivå uten ansvar for å behandle klager på egne vedtak. Olje- og energidepartementet ivaretar ansvaret for klager på vedtak fattet av NVE, som eksempelvis vedtak knyttet til konsesjoner.

4.2.2 En mer enhetlig styringsfunksjon koblet til det operative

En overgang fra geografisk basert til funksjonsbasert organisering åpner for at det ytre apparatet organiseres etter samme organisasjonsprinsipp som hovedkontoret, altså at en funksjonsbasert inndeling blir gjennomgående for alle nivåer.

På spørsmål om hvilke virkninger dette har på virksomhetsstyringen, er informantenes svar ganske entydig positive. Et typisk svar er at funksjonsbasert organisering gir bedre oversikt, enklere styringslinjer og klarere ansvarsforhold. Eksempelvis sier en av informantene: «Den store endringen består i at det er andre styringslinjer. Styringslinjene går nå ut til de landsdekkende divisjonene.»  Dette i kontrast til en tidligere organisering, som en annen informant beskriver slik: «Som regiondirektør opplevde jeg problemene med doble styringslinjer. Var ofte uklart hvor styringen og myndigheten lå – i direktoratet eller i regionene». Dette refererer imidlertid ikke til en rent geografibasert organisering, men til en modell der en del landsdekkende oppgaver var lagt til regionskontorene. Forbedringen lå altså i at funksjonsorganisering ble det dominerende organisasjonsprinsippet.

En mer entydig vertikal styring

To av de utvalgte etatene – Skatteetaten og Kystverket – har tidligere gjort bruk av bestiller-utfører-modeller. Slike modeller er en form for horisontal styring ved at de i prinsippet baserer seg på avtaler mellom interne instanser (bestiller og utfører) for å styre oppgaveløsningen. I en intern utredning (2017) i Skatteetaten ble det vurdert at en overgang til funksjonsorganisering vil understøtte en vertikal styring og erstatte den tidligere kombinasjonen av vertikal og horisontal styring.

Informanter i Skatteetaten oppgir tilsvarende positive erfaringer da de gikk vekk fra en bestiller-utfører-modell som regulerte forholdet mellom direktoratet og Skatteetatens IT- og servicepartner. Det kan her også vises til en ekstern vurdering av denne modellen, der det ble avdekket et forbedringspotensial knyttet til etterlevelse, ulik forståelse av rolle- og ansvarsdeling, lite enhetlig praksis, og manglende insentiver for kostnadseffektivitet.[3]

I Kystverket ble de tidligere nasjonale fagsentrene tilknyttet regionskontorene styrt ved en bestiller-utfører-modell: Hovedkontoret tildelte oppdrag til regionskontorene som sendte bestillingene videre til sentrene, som i sin tur rapporterte direkte til hovedkontoret. Ifølge våre informanter gjorde dette trekantforholdet det vanskelig å følge opp og å holde kontroll med leveransene, samtidig som regionskontorets rolle som mellomledd ble oppfattet som unødvendig og tungvint. Omorganisering til funksjonsbasert organisering innebar en overgang til en rent vertikal styring innenfor hver divisjon, noe som skapte bedre oversikt og klarere ansvarsforhold.

Toppledelsen får et bedre innblikk i det operative

Flere informanter peker på at når regionnivået bortfaller, blir det en tettere kobling mellom nasjonal styring og det operative nivået i etaten og dermed en mer direkte styringslinje fra direktør til de operative enhetene.  I Skatteetaten viser dette seg ved at det er innført resultatavtaler mellom direktør og divisjonsdirektør, som divisjonene styres etter. Slike resultatavtaler praktiseres nå også i Statens vegvesen og Kystverket. 

Informanter i Statens vegvesen oppgir blant annet at de opplever mer vekt på helhet og likebehandling. Dessuten ser de en klarere sammenheng mellom ressursbruk og resultater og mellom det operative og det overordnede ettersom divisjonsdirektørene har et styringsansvar fra øverst til nederst innenfor sitt fagområde. Informanter i Kystverket har tilsvarende erfaringer og legger særlig vekt på at styringslinjene er blitt klarere. Dette til forskjell fra den tidligere styringsstrukturen som, med en blanding av regionmodell og nasjonale fagsentre, skapte mye unødig administrasjon.

Den sterkere koblingen mellom nasjonalt og operativt nivå bidrar også til å formidle viktige premisser motsatt vei: Toppledelsen får et bedre innblikk i problemoppfatningene på operativt nivå og dermed grunnlag for et realistisk bilde, eller som det ble sagt: «direktøren ønsket å få flere av diskusjonene som berørte driften opp på sitt bord». En informant i en annen etat har tilsvarende opplevelse: De fikk «en flatere organisasjon og fikk løftet produksjonsleddet til ledermøtet». Dette til forskjell fra tidligere da det var en enkelt avdeling sentralt som hadde hele ansvaret for det operative leddet, samtidig som den utgjorde bare en stemme i ledermøtet. Enkelte sår imidlertid tvil om øverste leder i realiteten kommer tettere på det operative når enhetene er lokalisert på andre steder enn der topplederen sitter. Motsatt kan også de ansatte oppleve at avstanden til toppledelsen har økt. Det gjelder særlig for de ute i etatene som tidligere hadde en regiondirektør på sin lokasjon.

Generelt ser det ut til å være en erfaring at nasjonale prioriteringer og styringssignaler får lettere gjennomslag nedover i organisasjonen når de ikke lenger skal formidles og tilpasses gjennom et regionnivå som ellers kunne medføre regionale forskjeller. Ved at toppledelsen er tettere på det faglige og det som skjer ute i divisjonene, gir flere av informantene uttrykk for at denne kunnskapen nå i større grad enn tidligere inngår som en del av etatenes styringsgrunnlag. Enkelte beskriver dette som at funksjonsorganisering ikke bare gir en klarere styringslinje, men også skaper en klarere struktur for å innrette ressursene inn mot forbedring av tjenestene og behovene som etaten møter ute hos brukerne.

Mer konkret blir det viktig hvordan funksjonsinndelingen faktisk foretas: Enkelte informanter viser til at fagområder som tidligere knapt var synlige fra toppen, nå får langt mer lederoppmerksomhet ved at de får plass på høyt nivå i organisasjonsstrukturen for eksempel som betegnelsen på en divisjon.

4.2.3 Enklere ledelsesstruktur

For etater som tidligere hadde regiondirektørene med i direktørens ledergruppe vil funksjonsorganisering legge til rette for å forenkle ledelsesstrukturen, noe som kan gjøre beslutningsprosessene mer effektive.

I Kystverket var det to ledergrupper under direktøren, hvorav den ene bestod av avdelings- og stabslederne i direktoratet. Den andre var en utvidet ledergruppe med hele 15 ledere (inkludert regiondirektørene) som møttes fire ganger i året. Etter overgang til en funksjonsbasert organisering er det åtte ledere som deltar i direktørens ledergruppe, og de møtes hver uke.

Også i Statens vegvesen gikk det direkte styringslinjer fra direktør til regiondirektørene. Her hadde direktøren også to ledergrupper, en ledergruppe for avdelingslederne i direktoratet med relativt hyppige møter, og en ledergruppe for regiondirektørene med lavere møtefrekvens. Nå er dette samlet i en og samme ledergruppe med åtte deltakere.

I Skatteetaten var direktørens ledergruppe stor (fem avdelingsdirektører og seks stabsledere), selv om den ikke omfattet regiondirektørene. Regiondirektørene deltok derimot i regionavdelingsdirektørens ledergruppe. Nå er alt samlet i en enkelt ledergruppe med 11 deltakere.

I NVE, som ikke har hatt en tilsvarende omorganisering sentralt, er ledelsesstrukturen heller ikke vesentlig endret. Direktørens ledergruppe har ni deltakere.

Enkelte informanter oppgir at funksjonsorganisering kan gi grunnlag for færre ledernivåer og mindre kontrollspenn dersom det er bevissthet om dette. Det vises blant annet til at Statens vegvesen klarte å redusere kontrollspennet når det gjelder personalansvar, og Skatteetaten la til grunn at de kunne redusere antall ledernivåer fra seks til fem. Men dette vil variere mellom etatene fordi det også avhenger av utformingen av organisasjonsstrukturen totalt sett. Eksempelvis har NVE i nåværende organisering valgt å la avdelingene ha store kontrollspenn. Det gjelder særlig i avdeling Skred og vassdrag der seksjonsnivået omfatter hele 12 seksjoner/regionskontorer. Til gjengjeld klarer NVE seg med færre ledernivåer enn de tre andre etatene (som riktig nok også er atskillig større enn NVE). I Kystverket er det generelt blitt færre ledernivåer, men også her er det stor variasjon mellom virksomhetsområdene. 

4.2.4 Fortsatt desentral oppgaveløsning gjennom fjernledelse

De utvalgte etatene har i all hovedsak valgt å legge den eksisterende lokaliseringen av arbeidsplassene til grunn. Dette for å unngå både problemene ved å pålegge ansatte å flytte og mulige politiske konflikter ved en reduksjon i antall kontorsteder.

Forutsetningen for å beholde lokaliseringen er å anvende fjernledelse. Dette gjøres i alle de etatene vi har sett nærmere på, i første rekke ved at mellomlederne blir fjernledet av divisjonsdirektørene (eller tilsvarende). Også i forholdet mellom mellomleder og medarbeider synes fjernledelse å bli anvendt i økende grad for de fire etatene sett under ett, men i Skatteetaten har det vært en bevisst holdning at det skal være minst mulig fjernledelse av medarbeidere.

De fleste informantene oppgir at fjernledelse er relativt uproblematisk. Dels har de fått bedre utstyr og kompetanse på fjernledelse under pandemien 2020-21, dels har de praktisert dette allerede i lengre tid før omorganiseringen og med positive erfaringer. I enkelte tilfeller som i Kystverket har dette ført til at enkelte vedtak om flytting av ansatte er opphevet. Det ble da likevel ikke vurdert som nødvendig med samlokalisering av avdelinger sett i lys av de gode erfaringene med fjernledelse.

Fjernledelse kan også styrke desentral oppgaveløsning ytterligere

På spørsmål om funksjonsorganisering medfører sentralisering eller desentralisering går svarene fra våre informanter i retning av desentralisering, iallfall så lenge spørsmålet oppfattes i geografisk forstand. Fjernledelse gjør det ikke bare mulig å opprettholde en desentralisert oppgaveløsning. Det åpner også for en aktiv utflytting fra hovedkontoret. Dette var tilfellet da Skatteetaten flyttet hovedsetet for to av divisjonene ut fra Oslo, og da ansatte i Vegdirektoratet som ble overført til divisjonene, samtidig fikk sitt kontorsted flyttet ut av Oslo (blant annet ble fellesfunksjoner lokalisert i Moss og Drammen). Et annet eksempel er NVE der en avdelingsleder fikk kontorsted i Førde istedenfor Oslo. Men i Kystverket gikk dette motsatt vei: En divisjonsdirektør med sin stab ble, etter pålegg fra departementet, flyttet fra Horten til hovedkontoret i Ålesund for å samle etatsledelsen fysisk.

4.2.5 En ny linje/stab-relasjon skaper behov for rolleavklaring

En overgang til funksjonsbasert organisering av det ytre apparatet vil normalt også medføre en omorganisering sentralt. Et typisk trekk er at det særskilte direktoratsnivået blir helt eller delvis fjernet. Kystverket er et eksempel på at direktoratsnivået ble avløst dels av sentrale styringsenheter i direktørens stab, dels av en divisjonsorganisering (som i Kystverket kalles virksomhetsområder).

Statens vegvesen og Skatteetaten er eksempler på at det opprinnelige direktoratet ble slanket til fordel for divisjonene. I Statens vegvesen er direktoratet redusert betydelig fra om lag 1100 til 250 ansatte, og det består nå av myndighet og regelverk og stabsfunksjoner som utgjør vegdirektørens styringsapparat i ledelsen av etaten. I Skatteetaten er også direktoratsnivået noe redusert og består i dag av i underkant av 300 ansatte, men nivået er beholdt i form av fire avdelinger med styringsfullmakter overfor divisjonene. Dette innebærer samtidig at Skatteetaten beholder to forvaltningsnivåer og dermed et grunnlag for totrinnsbehandling av klagesaker, jf. pkt. 4.2.1. 

NVE faller utenfor dette mønsteret, dels fordi det heller ikke tidligere var noe klart skille mellom et direktoratsnivå og et ytre apparat, og dels fordi omorganiseringen av det ytre apparatet var langt mindre omfattende. 

Men for de tre øvrige etatene har ansatte fra det tidligere direktoratet i hovedsak fulgt oppgavene sine og er blitt innplassert der hvor oppgavene er lagt. Det kan være stabene eller avdelingene i direktoratet eller til stabene i divisjonene.

Behov for endret rolleforståelse

Informanter i en av etatene peker imidlertid på at det kan oppstå problemer i rollefordelingen mellom disse nye stabene og mellomledernivået i de nye divisjonene. De som kommer fra fagavdelinger i det opprinnelige direktoratet kan tendere til å videreføre sin rolleforståelse, som er å løse løpende faglige oppgaver, eventuelt som mellomleder å lede arbeidet med slike oppgaver.

En av informantene sier det slik: «Etter modellen skulle fagansvaret ligge i avdelingene, men i praksis oppfatter de i stab seg som fagansvarlige». Informantene ser det derfor som krevende å finne en god balanse mellom stabene og avdelingene, og de er klare på at det er nødvendig å følge opp dette behovet for en endret rolleforståelse.

4.2.6 Nye samordningsbehov

Som angitt under pkt. 4.2.2 vil en funksjonsorganisering gi grunnlag for en mer enhetlig vertikal styring på tvers av det tidligere skillet mellom sentralt og regionalt nivå. Men dette er vel å merke innenfor den enkelte divisjon. Hva med forholdet horisontalt mellom divisjonene? Og evnen til å samordne styringen av divisjonene? Når det etter en omorganisering blir lagt vekt på å innrette en mer vertikal styring innenfor den enkelte divisjon, er det nærliggende å anta at det vil bli behov for ekstra innsats for å motvirke at dette utvikler seg til silotenking.

Samordningsbehov på bakgrunn av inndelingskriterier

Størst kan slike nye samordningsbehov være når en ny funksjonsinndeling går på tvers av det som kan kalles en verdikjede. Dette er tilfellet i Skatteetaten der inndelingen i divisjoner for henholdsvis Informasjonsforvaltning, Brukerdialog, Innsats og Innkreving, samtidig avspeiler én overordnet verdikjede for å nå etatens hovedmål.  Denne inndelingen var viktig for Skatteetaten, blant annet for å løfte fram det de oppfatter som kjerneområdene i etaten og å skape klarere styringslinjer overfor disse. Men dette vil nødvendigvis disponere for et samordningsbehov langs verdikjeden, spesielt i forholdet mellom Brukerdialog og Innsats. På bakgrunn av intervjurunden og en underveisevaluering av «Nye Skatt» er det da også vårt inntrykk at Skatteetaten har erkjent et behov for å legge betydelig innsats i å løse disse nye behovene.

De andre etatene har i hovedsak samlet oppgaver som hører til samme verdikjede innenfor en og samme divisjon. Dette virker til å redusere samordningsbehovet på tvers av divisjoner.

Eksempelvis er Kystverket organisert slik at den viktigste samhandlingen skjer innenfor det enkelte virksomhetsområde. Et av områdene har ansvar for å forvalte, bygge og drifte den fysiske infrastrukturen, et annet område har et tilsvarende ansvar for den digitale infrastrukturen, et tredje område har ansvar for miljøberedskap, mens det fjerde har ansvar for Lostjenesten. Dette gir mindre avhengighet mellom virksomhetsområdene. Dessuten har virksomhetsområdedirektørene nå et felles ansvar for de fire hovedmålene.  

Samorganisering av verdikjeder kan imidlertid innebære at man i samme divisjon fører sammen fagområder som kan innebære uheldige rollekombinasjoner. I en av etatene ble det eksempelvis vist til at det kan oppstå konflikter mellom hvilke hensyn som skal veie tyngst, når myndighetsutøvelse og driftsoppgaver legges til en og samme divisjon.

Erfaringer med nye samordningsbehov

Informanter både i Skatteetaten og i Statens vegvesen er inne på at omorganiserings-prosjektet ble avsluttet for brått. De nye divisjonsdirektørene fikk da i neste fase mye rom til å konsentrere seg om å sette opp egen divisjon, mens behov for samhandling og ressursutveksling mellom divisjonene fikk liten oppmerksomhet. Blant annet blir det av informanter i Skatteetaten pekt på at den såkalte etterlevelsesrisikomodellen, som forutsatte en viss oppgaveflyt særlig mellom divisjonene for brukerdialog og innsats, ikke var tilstrekkelig beskrevet og forankret.

En informant ser det fra en mer prinsipiell synsvinkel: «Selvstendige divisjoner gir et potensial for suboptimalisering». En annen informant vurderer det slik: «Divisjoner skaper nye utfordringer med hensyn til samhandling. Geografi på lavere nivå er innført for å sikre samhandling, og jeg tenker det er nødvendig.» Vedkommende legger til at det er viktig å motvirke silotenkning ved å legge til rette for direkte kontakt mellom divisjonene på avdelings- og seksjonsnivå og ikke overlate samordning til divisjonsdirektørene alene. En tredje informant omtaler det slik: «Skulle vært tydeligere på behovet for desentral koordinering når det desentrale nivået får økt ansvar for gjennomføring.» I enkelte av etatene praktiseres det da også å la ledergruppene i berørte avdelinger møtes jevnlig for drøfting av samordningsbehov.

For etater som delvis har divisjoner med enheter som har landsdekkende ansvar, og delvis har divisjoner med geografisk basert organisering på lavere nivå, er imidlertid ikke samhandling på lavere nivå helt uproblematisk. En av informantene har erfart dette og viser til at når ledere for enheter med landsdekkende ansvar må forholde seg til flere geografisk baserte enheter innenfor et saksområde, er det ikke lenger et en-til-en-forhold mellom enhetene. I slike tilfeller vil det kunne være behov for å løfte koordineringen opp på divisjonsnivå.

Andre informanter trekker fram at det er nødvendig med samarbeidsprosjekter på de større temaene for å ivareta samordningsbehov. Disse organiseres da på tvers av divisjonene og med styringsgrupper der divisjonene er representert. Dessuten praktiserer enkelte etater å måle divisjonsdirektørene ikke bare på å oppfylle divisjonsspesifikke krav, men også på tverrgående krav som blir fordelt mellom divisjonsdirektørene. I Skatteetaten og Kystverket er dessuten deltakerne i direktørens ledergruppe tillagt et felles resultatansvar.

I Skatteetaten er det tatt flere grep for å sikre god samhandling der flere divisjoner er involvert. Det er etablert faste produktteam på tvers av divisjonsgrenser, med ansvar for og fullmakt til å forbedre «produktene» som leveres utad. Slike team settes sammen for å samle nødvendig flerfaglig kompetanse. Teamets leder har ansvar for at produktet tilfredsstiller de krav som er satt og for at prosessene er effektive. I motsatt fall skal teamleder sette i verk forbedringer. Ressursene til dette er teamdeltakerne og budsjettmidler som linjen har satt av. For de store utviklingsprosjektene som eies av divisjonene og finansieres gjennom sentralt avsatte midler, er det innført porteføljestyring. Porteføljestyret, som ledes av skattedirektøren, foretar overordnet beslutning om prioritering av prosjekter.

4.2.7 Sterkere fagmiljøer

Våre informanter er temmelig entydige i sin vurdering at funksjonsbasert organisering er fordelaktig ved at små regionale fagmiljøer kan samles organisatorisk i en enkelt enhet med spesialisert fagkompetanse og med landsdekkende nedslagsfelt. De opprinnelige miljøene blir ikke nødvendigvis fysisk samlokalisert. I mange tilfeller beholder de sine regionale plasseringer, jf. pkt. 4.3.1. Likevel blir dette oppfattet å skape sterkere fagmiljøer, blant annet har Skatteetaten samlet vesentlige deler av kontrollfunksjonen i en landsdekkende divisjon Innsats framfor å ha kontrollkompetanse fordelt på fem sideordnede regioner. I Kystverket ble fem sjøtrafikksentraler som tidligere sorterte under regionskontorer, samlet i ett fagmiljø.  Informanter i Statens vegvesen peker på positive erfaringer med å samle kompetanse på drift og vedlikehold i en og samme divisjon, men på den annen side førte slanking av direktoratet og utflytting fra Oslo til at enkelte fagmiljøer ble splittet.

Informanter fra flere av etatene viser til at overgang til funksjonsbasert organisering har ført til større faglig spesialisering, og at det blir stadig færre som har kompetanse på hele verdikjeden og bredden av virksomheten. Mer landsdekkende oppgaveløsning har i noen grad også ført til at ansatte har fått nye oppgaver sammenholdt med tidligere. Det skjedde eksempelvis i Skatteetaten, der enkelte ansatte på mindre lokasjoner måtte endre arbeidsområde. Mens ansatte i de tidligere regionene kunne se helheten i virksomheten innenfor sin region, jobber den enkelte nå på mer avgrensede fagområder. Enkelte påpeker at det fortsatt vil være et visst behov for generalister, blant annet for å ivareta samordningsbehov innenfor og mellom divisjonene.

En fordel ved funksjonsorganisering som flere trekker fram, er at det legger til rette for en mer fleksibel utnyttelse av og tilgang på kompetanse innenfor et fagområde. Dette er svært nyttig for etater som er avhengig av å kunne mobilisere ressurser på kort varsel. Da NVE skulle håndtere oppfølgingen av leirskredet i Gjerdrum, så de det som fordelaktig å ha et nasjonalt ledet fagmiljø av skredekspertise framfor flere regionalt ledede fagmiljøer. På denne måten kunne de dra veksler på en større kompetansebase bestående av ressurser fra ulike deler av landet.

Når det gjelder fleksibilitet i utnytting av kompetanse på tvers av divisjonsgrensene, stiller dette seg noe annerledes. Ifølge flere informanter kan det bli mer krevende å flytte ressurser hvis det forutsetter overgang mellom divisjoner. Dette vil i så fall kreve at beslutningen må løftes til høyt nivå. I en regionbasert organisering kunne man beslutte dette på regionnivå så sant det gjaldt flytting av ressurser innen en region. En av informantene gir for øvrig uttrykk for at utstrakt behov for utveksling av kompetanse på tvers av divisjonene kan være et tegn på svakheter ved organisasjonsstrukturen.

Det ser ellers ikke ut til å være særlige store endringer i etatenes kompetansebehov som følge av overgang til funksjonsorganisering. Økende kompetansebehov på flere områder, blant annet digitalisering, kan ikke knyttes direkte til omorganiseringene. I flere av etatene opplyser informantene at nye kompetansebehov dels blir dekket opp gjennom kompetanseutvikling internt og dels ved nyrekruttering når ansatte slutter.  

4.2.8 Generelt positive erfaringer med ny organisering

For etatene som er omtalt her, er det kort tid siden omorganiseringen. Det betyr at det kan være for tidlig å vurdere om omorganiseringen har svart til forventningene.

Men med disse forbeholdene er det generelle inntrykket at etatenes erfaringer med funksjonsbasert organisering som organisasjonsmodell så langt er overveiende positive. For de utvalgte etatene er omorganiseringen relativt fersk, men de fleste informantene mener at målene langt på vei er nådd. Særlig framheves enklere styringslinjer, mer ensartet praksis og sterkere fagmiljøer.

Samtidig er det konsekvenser av organiseringen som det bør jobbes videre med, men ingen av informantene, verken blant lederne eller blant de ansatte, synes å tvile på at det har vært riktig å gå i retning av mer funksjonsorganisering.

Bortsett fra mer konkrete forbedringsområder er det en mer overordnet motforestilling som bør nevnes.  Når den sentrale direktoratsfunksjonen erstattes av stabsenheter med vekt på administrativ styring, blir dette av enkelte av våre informanter oppfattet som at det ikke lenger utøves en helhetlig faglig styring, men at denne er stykket ut til divisjonsdirektørene. I Kystverket understrekes poenget ved at etaten heller ikke har hånd om den faglige styringsmuligheten som ligger i klagebehandlingen.  

De forbedringsområdene som informantene ellers nevner, dreier seg i første rekke om samordningsbehovet på tvers av divisjonene. Her erkjennes det at de har en vei å gå, og enkelte antyder at de undervurderte behovet i utgangspunktet. Større rollebevissthet i forholdet mellom linjen og de nye stabene er også et forbedringsområde for enkelte. Andre nevner utforming av en rolle som lokasjonsansvarlig (eller plassjef) for å løse de praktiske-administrative oppgavene som følger med å drifte et kontorsted. Eventuelt kan en slik rolle også omfatte og representere etaten utad på lokalt/regionalt nivå, tilsvarende den rollen regionsjefene ivaretok tidligere.

I denne forbindelse er det interessant å legge merke til det er få tegn til at etatene opplever behov for å styrke kontakt og samarbeid med andre etater regionalt. Dette til forskjell fra hvordan statsforvalterne vurderer dette (se nedenfor pkt. 4.3.4).  

Når det gjelder etatsutvikling mer generelt, er det flere temaer som nevnes, blant annet at det er nødvendig å jobbe med kultur for samhandling på tvers for å møte de nye samordningsbehovene. En informant understreker behovet for å gå skrittvis fram og «ikke gå i motsatt grøft», det vil si å ikke funksjonsorganisere fullt ut, men heller finne balansen i en hybrid organisering.  En informant i en annen etat ser det derimot annerledes: «Når du velger å funksjonsorganisere, er det fordi det er noe du ikke har fått løst tidligere. Det gjør at man introduserer et nytt perspektiv ... Ser nå at funksjonsorganisering kan løse enda mer enn det man så tidligere.»  

For de etatene som har hatt konkrete mål om effektiviseringsgevinster i form av økonomiske besparelser, blir det vist til at det tar lengre tid å oppnå denne typen gevinster etter en omorganisering. Noen informanter er inne på at de i forbindelse med omorganiseringen er pålagt krav om redusert bemanning. Dette kan medføre at det ikke vil være samsvar mellom oppgaver og ressurser, og at det trengs effektivisering som også vil omfatte nedbemanning. En av informantene påpeker at funksjonsorganiseringen gjør det enklere å gjennomføre slike effektiviseringer fordi en mer enhetlig styringsfunksjon lettere kan gi gjennomslag for omprioriteringer.

Informanter fra de fire etatene viser gjennomgående til at det hele tiden vil kunne være behov for mindre justeringer og tilpasninger av organisasjonen innenfor de enkelte «boksene». Dette kan handle om hvor ansvar for enkelte oppgaver skal være, justering av grensesnitt mellom ulike fagområder eller rydding i ansvarslinjer mellom overlappende fagmiljøer. Så langt har Skatteetaten fått gjennomført en underveisevaluering av «Nye Skatt» i 2021, og Kystverket forbereder en underveisevaluering av sin omorganisering med sikte på gjennomføring høsten 2022. I Statens vegvesen blir det også jobbet med å forberede evaluering av den nye organisasjonsstrukturen.

4.3 Funksjonsorganisering endrer statens regionale tilknytning

4.3.1 Etatenes tidligere lokasjoner blir opprettholdt

Når statlige etater går fra å ha en regional organisering med geografisk basert oppgaveløsning til divisjoner med landsdekkende funksjoner, kan det potensielt ha betydning både for etatenes tilstedeværelse regionalt og den kunnskapen etatene besitter om lokale og regionale forhold.

Hvis vi tar utgangspunkt i de fire etatene vi har sett nærmere på, har de i stor grad opprettholdt de tidligere lokasjonene, ved at ny organisasjon er bygd opp rundt de eksisterende kontorene. Skatteetaten, som har tatt steget fullt ut med funksjonsorganisering på alle nivå, har eksempelvis beholdt sine 57 kontorsteder. Her skjedde det imidlertid en reduksjon av antall skattekontorer fra 107 til 57 i perioden før omorganiseringen. Informantene i etatene og departementene viser til at Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser har vært førende for prosesser der spørsmålet om lokalisering har vært vurdert. Dette innebærer at etatenes kontorlokalisering i stor grad er politisk bestemt. For Skatteetaten og Statens vegvesen førte dette i tillegg til utflytting av arbeidsplasser fra Oslo. NVE har også vært pålagt å flytte arbeidsplasser fra Oslo, men det var tilbake til 2017.

4.3.2 Spredning av hovedkontorfunksjoner og arbeidsplasser

I den innledende kartleggingen av de 21 etatene som tidligere har tilhørt regional statsforvaltning,[4] fant vi at ni av etatene har hovedkontoret sitt utenfor Oslo. Av de 12 etatene med hovedkontor i Oslo har halvparten, deriblant Statens vegvesen og Skatteetaten, deler av sin ledelse lokalisert på andre steder enn ved hovedkontoret.

Hvis vi ser nærmere på den geografiske fordelingen av antall arbeidsforhold i de 21 kartlagte etatene, er det i alt 76,7 prosent av de ansatte som har arbeidssted utenfor Oslo.[5] Det er en noe høyere andel enn for statsforvaltningen totalt, der 68,9 prosent har arbeidssted utenfor Oslo. Politietaten, NAV, Bufetat, Kriminalomsorgen, Skatteetaten og Statens vegvesen er de største etatene i antall arbeidsforhold og har den største geografiske utbredelsen av de kartlagte etatene. Statistikk fra SSB viser at ni av de 21 etatene ikke har ansatte i alle fylker. Dette gjelder Fiskeridirektoratet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet, Arkivverket, DFØ, Lånekassen, Husbanken, Justervesenet, og UDI.

Figur 5 under viser fylkesvis fordeling av antall arbeidsforhold i de 21 kartlagte etatene og hvor stor andel disse utgjør av totalt antall statlige arbeidsforhold i det enkelte fylke. Dette viser at den regionale statsforvaltnings betydning[6] i form av antall ansatte varierer en del mellom de ulike fylkene. I Viken representerer de 21 etatene den høyeste andelen med 71 prosent av de totalt antall statlige arbeidsforhold i fylket. Videre følger Vestfold og Telemark med 68,5 prosent og Møre og Romsdal med 66,9 prosent. Lavest andel arbeidsforhold har de 21 etatene i Trøndelag med 29,7 prosent av totalt antall statlige arbeidsforhold, og i Oslo med 34,9 prosent. 

4.3.3 Varierende grad av faste kontaktpunkter regionalt

Ved overgang til en mer funksjonsbasert organisering forsvinner det regionale styringsleddet, som i mange tilfeller var etatens kontaktpunkt ut mot andre etater og samarbeidsparter regionalt. Et sentralt spørsmål er derfor hva funksjonsorganisering innebærer for etatenes samhandling med andre statlige etater, statsforvalteren, kommuner, fylkeskommuner og andre regionale aktører.

Statsforvalteren har en sentral rolle i samordning av regional statsforvaltning. I den brede kartleggingen stilte vi derfor spørsmål til de 21 etatene om de samhandler med statsforvalteren, og om de eventuelt har etablert et fast kontaktpunkt opp mot det enkelte embete. Svarene viser at 13 av de 17 etatene med helt eller delvis funksjonsbasert organisering samhandler med statsforvalteren. Av disse oppgir seks av etatene at de har faste kontaktpunkter med statsforvalteren. I den grad etatene samhandler på forskjellige saksområder, kan det også være flere kontaktpunkter i den enkelte etat.

Etatenes samhandlingsbehov varierer med hvilke oppgaver de ivaretar ansvaret for. Av de fire etatene vi har sett nærmere på, har både Statens vegvesen, NVE og Kystverket utstrakt samarbeid og samhandling regionalt. Dette er blant annet knyttet til lokal og regional planlegging, infrastrukturforvaltning, samfunnssikkerhet og beredskap. Foruten statsforvalteren har disse etatene også en del kontakt og samarbeid, særlig med kommuner, men også fylkeskommuner og andre statlige etater. Skatteetaten har i mindre grad samhandling og kontakt med statsforvalteren selv om det er pekt ut faste kontaktpersoner ute i divisjonene opp mot det enkelte embete.

Etatene har innrettet seg på ulike måter for å ivareta kontakt og samhandling regionalt. I Statens vegvesen står de fem geografiske (og samlokaliserte) enhetene under divisjon for Drift og vedlikehold og divisjon for Transport og samfunn for mye av dialogen regionalt. Mens Drift og vedlikehold har størst kontaktflate mot kommunene, har Transport og samfunn en stor kontaktflate mot fylkeskommunene og dialog med statsforvalterne. I tillegg er det mye kontakt i regioner der Statens vegvesen til enhver tid har pågående prosjekter. Det er imidlertid ikke etablert faste kontaktpunkter i divisjonene slik at det varierer hvem som representerer etaten i ulike prosesser.

Under Skred- og vassdragsavdelingen har NVE beholdt de fem regionskontorene, der regionsjefene i varierende grad har en rolle som plassjef. I praksis fungerer regionskontorene som kontorfellesskap for medarbeidere som rapporterer til hovedkontoret eller andre enheter. Regionsjefene har et særlig ansvar ved krisesituasjoner, og ved slike hendelser kan regionsjefen være lokal innsatsleder med utvidede fullmakter. Regionsjefens rolle er nå under utredning. I tillegg til regionsjefene har NVE faste kontaktpunkter i varslingstjenestene ved Hydrologisk avdeling og Tilsyns- og beredskapsavdelingen.

Kystverket har beholdt alle sine kontorsteder for å kunne være til stede langs hele kysten. Tidligere var det regiondirektørene som var Kystverkets kontaktpunkter ut mot statsforvalteren og kommunene. Etter nærmere vurderinger har etaten nå etablert en ny struktur for samarbeidet regionalt, der det blant annet vil være et fast kontaktpunkt ut mot statsforvalteren. I tillegg vil det etter behov bli stilt ressurser til rådighet innen aktuelle fagområder.

4.3.4 Regional samordning oppleves som mer krevende

Vi har sett at endringene fra en geografisk basert til en mer funksjonsbasert organisering har skjedd gradvis over tid, men at utviklingen særlig har økt i omfang de siste to til tre årene. Med dette som bakteppe har vi stilt fem assisterende statsforvaltere spørsmålet om deres erfaringer i rollen som samordner av regional stat når stadig flere statlige etater har en mer funksjonsbasert organisering.

Overordnet opplever statsforvalterne at deres samordningsrolle har blitt mer krevende de senere årene når etater med kommunerettede oppgaver har gått over til landsdekkende oppgaveløsning og fjernet det regionale styringsleddet. Samtidig viser de til at endringsprosesser som har skjedd parallelt, så som kommune- og regionreform, ny statsforvalterstruktur og nå senest pandemien, gjør det vanskelig å vurdere hva som skyldes funksjonsbasert organisering og hva som skyldes andre forhold.

Enkelte av de erfaringene som statsforvalterne peker på i samhandlingen med regional stat, synes i stor grad å være gjennomgående på tvers av embetene. Dette underbygges også av at flere av statsforvalterne peker på utfordringer med samordningen av regional stat i sin årlige rapportering.

For det første blir det vist til at det i flere sektorer er uklart hvem som har ansvar, både i den enkelte etat og på tvers av ulike virksomheter. Etatene har i mindre grad enn tidligere faste kontaktpersoner, noe som fører til at det varierer hvem som stiller, om de stiller, og hvorvidt de som stiller har nødvendige fullmakter. Dette bidrar til at de regionale nettverkene som eksempelvis fylkesberedskapsrådet kan bli svekket, og at det blir mindre kontinuitet i samarbeidet. Ifølge statsforvalterne er dette enda mer krevende for kommunene, særlig i plansaker, og dette gjør at statsforvalteren oftere må gå inn og ta en rolle.

Flere av informantene i etatene opplever at det kan være utfordrende for statsforvalteren og andre utenfor etaten å finne fram til rette kontaktpersoner. En leder i en av etatene gir uttrykk for det på denne måten: «Vi har identifisert at vi må bli flinkere til å delta i disse møtene med folk som har bred kunnskap om etatens ansvarsområder og ha faste kontaktpersoner».

Enkelte andre informanter peker på at det å finne rett kontaktperson kan gå relativt uproblematisk foreløpig, fordi de mest berørte personene kan gjøre seg nytte av personlige kontakter og nettverk, som kompenserer for at det organisatoriske kontaktpunktet er borte. Men når disse personene slutter, vil dette bli vanskeligere med mindre det settes inn andre tiltak.   

Behovet for tydeligere kontaktpunkter er noe flere av etatene er oppmerksomme på, og i både Kystverket og NVE blir det vist til pågående prosesser eller nylig gjennomførte tiltak med sikte på å forbedre kontakten utad.

En annen utfordring som blir trukket fram er at etatenes lokalkunnskap blir svekket. I enkelte saker, som eksempelvis plansaker, viser statsforvalterne til at lokalkunnskap er viktig. En av de assisterende statsforvalterne uttrykker det på denne måten: «For oss er det særs viktig med lokal kunnskap og mulighet til å treffe lokale beslutninger raskt og tilpasset lokale og regionale forhold. Vi savner de lokale nettverkene og de lokale fagfolkene som vi kunne samarbeide lettere med tidligere.»

Meklingsinstituttet er et annet eksempel som blir trukket fram, der det blir vist til at det forutsetter at de som møter fra etatene, kjenner forholdene og kan ta beslutninger. Det siste peker på et tredje viktig forhold – at de som representerer etatene i saker utad bør ha fullmakt til å ta beslutninger.

Et fjerde forhold som har endret seg med funksjonsbasert organisering er at ledere og ansatte ute i etatene i større grad har spesialisert kompetanse og ansvar innenfor avgrensede fagområder. Dette har ifølge en av de assisterende statsforvalterne ført til at «vi nå må forholde oss til fire - fem personer som sitter spredt over hele landet sammenlignet med regiondirektørene tidligere.» Informanter fra etatene bekrefter at det er behov for å gå opp nye rutiner for behandling av lokale saker for blant annet å avklare hvordan forankring oppover i organisasjonen skal skje. Enkelte viser til at dette er noe det fremdeles jobbes med for å finne gode strukturer på.

Vegsaker blir vist til som eksempel på et saksområde der det er blitt mer krevende å få nødvendige avklaringer. Informantene i Statens vegvesen gir selv uttrykk for at etaten er svakere på den regionale samhandlingen nå enn for tre år tilbake. Det er imidlertid usikkert hvor mye dette skyldes overgangen til en mer funksjonsbasert organisering eller overføring av vegadministrasjonen til fylkeskommunen, som skjedde parallelt. Det ga en oppsplitting av de tidligere fagmiljøene i Statens vegvesen, og det har ført til at det er flere aktører som skal samordnes innenfor samferdselsområdet. Her gjenstår det derfor noe på avklaringer av roller og ansvar.

Mulige tiltak

Informantene fra statsforvalterne framholder at styringslinjen fra departementene til underliggende etater er viktig, og de stiller spørsmål om etatene får konkrete oppdrag i tildelingsbrevene om å skulle samordne seg. De mener hensynet til samordning og helhet bør vektlegges i større grad, og at slike oppdrag er viktig for å få til en bedre samordning på tvers av den regionale statsforvaltningen. Eierdepartementene bekrefter at det i liten grad er gitt konkrete føringer i tildelingsbrevene om samhandling med eksempelvis statsforvalteren, men for NVE viser Olje- og energidepartementet til delmål i tildelingsbrevet om at etaten skal fremme god koordinering mellom ulike parter.

Videre blir det pekt på at samordningskulturen internt i de statlige etatene spiller en rolle, og at det er nødvendig at etatene sikrer seg at de har den nødvendige lokalkunnskapen. En av de assisterende statsforvalterne gir uttrykk for at dette kan ivaretas gjennom «å ha personer som har ansvaret for et gitt geografisk område, har de nødvendige fullmakter og har det over tid.»

Det blir framhevet at utviklingen i retning av en mer funksjonsbasert organisering innebærer noen transaksjonskostnader, og at det må en innsats til hvis dette skal flyte på en god måte.

Statsforvalteren ivaretar i dag oppgaver på vegne av flere direktorater som mangler et regionalt apparat til å ivareta disse oppgavene selv. De assisterende statsforvalterne mener dette kan vurderes som en løsning på flere kommunerettede saksområder, hvor det er innført funksjonsbasert organisering. I den sammenheng blir det vist til et pågående forsøk som ble innført i 2021 for en prøveperiode på tre år, hvor tre statsforvalterembeter ivaretar Husbankens kommunerettede oppgaver. Informantene fra statsforvalterne mener tilsvarende forsøk kan være aktuelt for flere etater med fagområder som er tett på kommunene. Som konkrete eksempler blir oppgaver innen ansvarsområdene til NVE, Kystverket og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap trukket fram som aktuelle.  

4.4 Departementene ser forbedringer som følge av en mer funksjonsbasert etat

I kapittel 3 redegjorde vi for hvordan endring i retning av en mer funksjonsbasert organisering foregikk i et samspill mellom etatene og eierdepartementene. Vi har snakket med informanter i de fire eierdepartementene om deres erfaringer med en mer funksjonsbasert etat.

For de nyeste omorganiseringene i Kystverket og NVE blir det vist til at det er litt tidlig å si noe om erfaringer om hvordan ny organisering påvirker etatenes evne til å ivareta samfunnsoppdraget. For Skatteetaten er vurderingen at ny organisering har gitt en mer slagkraftig etat, og at det hadde vært mer krevende å pålegge etaten de nye oppdragene som ble gitt under pandemien i en geografisk basert organisasjon. Samtidig blir det understreket at det er viktig med tett samarbeid mellom divisjonene for å unngå at det utvikler seg siloer. For Statens vegvesen er også vurderingen at endringene har gitt en mer slagkraftig etat, samtidig som det blir understreket som viktig med god styring fra etatsledelsen og samarbeid mellom divisjonene for å unngå at det utvikler seg siloer. Her påpeker imidlertid departementet at det er noe vanskeligere å vite hva som har sammenheng med funksjonsbasert organisering og hva som skyldes overføring av oppgaver til fylkeskommunene.

Generelt ser vi at flere informanter fra departementene erfarer at ny organisering har ført til enklere og klarere styringslinjer. For Statens vegvesen, Skatteetaten og Kystverket har ny organisering gitt endringer i hvem som deltar i etatsstyringsmøtene. Informantene fra Samferdselsdepartementet opplever at dette har gjort styringsdialogen lettere blant annet fordi ledere med ansvar for det operative deltar i møtene. Tidligere lå mye av det operative ansvaret i regionene, men regiondirektørene deltok ikke i etatsstyringsmøtene. Avstanden mellom departementet og fagansvaret var dermed lengre, noe som gjorde styringen mer krevende fra departementets ståsted, men kanskje først og fremst fra etatsledelsens ståsted.

I etatenes rolle som faglig rådgiver overfor departementene opplever flere av informantene fra departementene at det har skjedd en endring i retning av at departementene kommer tettere på fagenhetene. Dette har sammenheng med at en del av fagdialogen i større grad går direkte mellom departement og divisjonsnivået og ikke alltid via et direktorat. Dette har både fordeler og ulemper. Enkelte informanter ser dette som en fordel ved at departementet kommer tettere på det mer operative og faglige, og at det kan gjøre fagdialogen mer effektiv. En ulempe, som også ble pekt på av en informant, kan være at noe av den silingen og interne koordineringen som direktoratet kan bidra med, blir mer svekket.

Fra departementenes ståsted framstår det å sikre uavhengig klagebehandling som en sentral problemstilling. Som vist til i kap. 4.2.1 ga hensynet til to-trinns klagebehandling ulike utslag for Skatteetaten, Statens vegvesen og Kystverket. Informantene i de tre eierdepartementene bekrefter dette. For å sikre fortsatt to-trinns klagebehandling ble direktoratsnivået beholdt for Skatteetaten og Statens vegvesen, mens fjerning av det samme nivået i Kystverket førte til at klagebehandlingen ble flyttet til departementet. 

Når det gjelder spørsmål om hvorvidt ny organisering påvirker etatenes rolle i å bidra til samordning på regionalt nivå, viser flere av informantene i departementene til at etatene har en desentral struktur og til dels mye kontakt med lokale og regionale myndigheter. På spørsmål om departementene har fått signaler om særskilte utfordringer med samordning regionalt som følge av at etatene har fått en mer funksjonsbasert organisering, er svarene noe varierende.  I et av departementene blir det vist til at det har vært noen overgangsproblemer, men at dette har gått seg til etter hvert.

---

[1] Skatteetaten (2017): Overordnet organisering av Skatteetaten. Oversendt Finansdepartementet 4. april 2017

[2] Ansvaret for etatsstyringen av Kystverket, herunder klagesaksbehandling, ble overført til Nærings- og fiskeridepartementet med virkning fra 1. januar 2022.

[3] Skatteetaten (2017): Ny organisering av Skatteetaten – Nivå 1-3 med tilhørende konsekvenser og risiko. Oversendt Finansdepartementet 15. desember 2017.

[4] DFØ (2021): Fra geografi til funksjon – en kartlegging av organiseringen av regional stat. DFØ-notat 2021:4

[5] SSBs statistikkbank tabell 12628

[6] Statsforvalteren inngår også i den regionale statsforvaltning, men er ikke medregnet her.