3.1 Samspill mellom etatene og departementene

Hva er det som bidrar til den utviklingen vi ser, der stadig flere av etatene går over til å ha en mer funksjonsbasert organisering? Informasjon vi har innhentet fra utvalgte etater og deres departementer gir et bilde av at initiativene i all hovedsak kommer i stand på basis av et samspill mellom etatene selv og eierdepartementene, og der etatene har en sentral rolle. Det primære synes å være at det over tid har bygd seg opp et behov i etatene for å gjøre organisatoriske endringer, og at det er en gjensidig forståelse mellom etaten og eierdepartementet om å gjøre noe med dette.

Formelt kommer ofte initiativet i form av et oppdrag i tildelingsbrevet til etatene. Det gjaldt eksempelvis både for Tolletaten, Skatteetaten, Statens vegvesen, Kystverket og Fiskeridirektoratet. Felles for disse var i tillegg at det i alle oppdragene ble presisert at funksjonsbasert organisering skulle inngå som ett av alternativene som skulle utredes. Det samme var ikke tilfelle i NVE, der omorganiseringen var egeninitiert. Her hadde en intern prosjektgruppe hatt en gjennomgang av etaten og lagt fram forslag til endret organisering.

Når oppdraget først er gitt, synes etatene å ha et stort handlingsrom fra oppdragsgiver i gjennomføringen av utredningene og forslagene til ny organisering. Samtidig inngår ny organisering som et sentralt tema i styringsdialogen med departementet og i avrapportering underveis i prosessen. Fra departementenes ståsted er viktige mål med involveringen at sluttresultatet blir en etat som kan bidra til å nå de overordnede målene med omorganiseringen opp mot etatens samfunnsoppdrag. I den grad ny organisering berører lokalisering av statlige arbeidsplasser har også fagdepartementene, i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, et overordnet ansvar for at gjeldende retningslinjer på området blir fulgt. Når spørsmål om lokalisering av enheter og arbeidsplasser er et tema, inngår dette i stor grad i styringsdialogen mellom etatene og departementene. Dette kan også resultere i at det blir gitt særskilte føringer knyttet til lokalisering.

3.2 Eksterne utredninger og prosesser påvirker

Flere har nevnt at Skatteetaten og Tolletaten har vært en inspirasjon for egen etat når nye modeller for organisering skal utforskes, og disse to etatene har stilt villig opp og delt av sine erfaringer med andre. Etatene innhenter både erfaringer med funksjonsbasert organisering spesielt og omorganiseringer generelt. I utredningene som ligger til grunn for omorganiseringene, finner vi også referanser til ulike utredninger og kunnskapsgrunnlag som er brukt til inspirasjon i arbeidet.

For enkelte av etatene, som i Kystverket og Statens vegvesen, var det også eksterne utredninger som bidro til at ny organisering ble satt på dagsorden. Riksrevisjonen leverte en revisjonsrapport i 2018 om etats- og virksomhetsstyringen i Kystverket,[1] der det blant annet ble pekt på utfordringer knyttet til doble styringslinjer, uklarheter i informasjonsflyt og kompliserte beslutningslinjer i enheter underlagt regionskontorene.

Finansdepartementet initierte i samarbeid med Samferdselsdepartementet en områdegjennomgang i 2017, der organiseringen av Statens vegvesen inngikk som et av temaene. Gjennomgangen kritiserte effektivitet og gjennomføringskraft til daværende organisasjon og ga sterke føringer om en mer funksjonsbasert organisering.

Flytting av oppgaver inn eller ut av etatene, inkludert endringer som følge av regionreformen, har også bidratt til å sette organisering av etatene på dagsorden. I Skatteetaten skjedde det først en innlemming av Statens innkrevingssentral i 2015, overføring av oppgaver fra Tolletaten i 2016 og 2017 og fra NAV i 2018. Disse endringene aktualiserte dermed organisatoriske endringer i både Skatteetaten og Tolletaten.

Som et ledd i regionreformen, og etter anmodning fra Stortinget, ble Statens vegvesen bedt om å overføre den fylkeskommunale delen av vegadministrasjonen i Statens vegvesen til fylkeskommunene og å utrede dette.[2] Dette resulterte i overføring av oppgaver tilsvarende om lag 1650 årsverk fra Statens vegvesen til fylkeskommunene fra 1.1.2020. Ved at ansvaret for fylkesvegadministrasjonen ble samlet i fylkeskommunene åpnet dette for å gå i retning av en mer funksjonsbasert organisering i Statens vegvesen.

3.3 Digitalisering er både en sentral driver og muliggjører

Vårt datagrunnlag viser at digitalisering er en viktig driver for utviklingen av offentlig forvaltning, og det er en sentral faktor som blir vektlagt når etatene vurderer framtidig organisering. Uten unntak inngår digitalisering som et viktig element i etatenes utredninger av alternative organisasjonsmodeller. Digitaliseringsstrategien[3] og de årlige digitaliseringsrundskrivene rettet mot offentlig forvaltning, gir også klare forventninger til digitalisering i forvaltningen, og de understøtter den digitale transformasjonen som skal skje i alle deler av offentlig sektor framover.

De nye mulighetene som digitalisering gir, i kombinasjon med ny teknologi, er med på å endre etatenes produksjon og behov for fysisk kontakt til å utføre oppgavene. Digitalisering endrer rammebetingelser og forventninger til etatene og skaper et behov for at etatene tilpasser sin organisasjon til den utviklingen som skjer i samfunnet ellers. Ved at behovet for fysisk kontakt med brukerne reduseres, åpner det også opp for nye måter å organisere oppgaveløsningen på.

Digitalisering gir nye bruksmønster og fører ofte til forenkling av arbeidsprosesser. I eksempelvis Statens vegvesen er kjøretøysystemet digitalisert gjennom flere titalls ulike digitaliseringsprosesser. Dette gir både data til tredjeparts forretningsutvikling og har resultert i at skranketjenestene går ned. Ved at behovet for fysisk kontakt med brukerne er blitt redusert, har det også bidratt til å gjøre en del av etatenes oppgaver mindre stedsavhengige.

Her er det imidlertid en vekselvirkning. På samme tid som digitalisering åpner opp for nye arbeidsmetoder og effektivisering, kan standardisering av arbeidsprosesser og spesialisering gjennom funksjonsbasert organisering legge til rette for ytterligere digitalisering. 

3.4 Utfordringer med likebehandling, kompetanse og styrbarhet

I etatene som tidligere hadde en geografisk basert organisering med regionskontorer, var det ulike utfordringer som gjorde at man begynte å se på andre modeller for organisering. Regionskontorstrukturen har blant annet vært kjennetegnet av at ansatte i de ulike regionene har ivaretatt ansvar for de samme oppgavetypene. Både Kystverket og Fiskeridirektoratet viser til at det etter hvert ble utfordrende å fortsette med fem regioner, der et begrenset antall ansatte skulle ha full kompetanse på hele oppgaveporteføljen. De organisatoriske enhetene varierte i størrelse, og det ble krevende å opprettholde kompetansen rundt ulike fagområder ved den enkelte region. Videre var det begrensede muligheter for spesialisering og oppbygging av spisskompetanse i en regionbasert modell.

Både Skatteetaten, Statens vegvesen, Tolletaten, Kystverket og Fiskeridirektoratet erfarte at hensynet til likebehandling ble utfordret i en regionstruktur. Næringsaktører og andre som forholdt seg til ulike regioner, kunne oppleve ulik praksis fra region til region. I Skatteetatens utredning er det vist til et økende behov for å løse oppgaver på tvers av regioner. [4] Dette særlig for å sikre likebehandling av like saker, men også for å sikre effektiv ressursutnyttelse av spesialisert kompetanse til mer kompliserte saker uavhengig av geografisk tilhørighet. I gammel organisasjon ble dette løst gjennom prosjektorganisering på tvers av enhetene, noe som krevde mye ressurser til koordinering og administrasjon og som førte til uklare styringslinjer.

I NVE har bare en av fagavdelingene (Skred og vassdrag) hatt underliggende enheter med en regionkontorstruktur. Her har også behovet for mest mulig lik praksis og likebehandling vært en sentral begrunnelse for å redusere regionsjefenes myndighet. NVE har imidlertid valgt å opprettholde regionskontorene, men regionsjefene har mistet det faglige styringsansvaret. Dette er begrunnet med behovet for å skape en enhetlig fag- og personalledelse på lik linje med de øvrige avdelingene i etaten.

I Skatteetaten og Kystverket ble særlig det å få en mer styrbar organisasjon vektlagt. Flere andre etater, deriblant Arkivverket, viser også til at geografisk baserte organisasjons-modeller kan være krevende å styre: «de regionale statsarkivene utviklet seg til ni regionale kongedømmer».[5]  For det første kan det oppstå styringsutfordringer ved at sidestilte fag- og styringsmiljøer i direktoratet gir ulike styringssignaler ut i linjen. For det andre kan behov for å samordne aktivitet mellom sideordnede regioner med like oppgaver gi ressurskrevende og lite fleksible styringsstrukturer. Skatteetaten erfarte at organiseringen i regioner bidro til organisatoriske barrierer som hindret samhandling, prosessflyt, bruk av ressurser og kompetanse på tvers av organisasjonen, med silotenkning og lite fleksibilitet som følge. For det tredje ble bildet enda mer komplekst ved at stadig flere av regionskontorene over tid hadde fått ansvar for landsomfattende funksjoner. Dette førte til utfordringer med doble styringslinjer og uklare rolle- og ansvarsforhold, noe som forsterket behovet for å gjøre noe med organisasjonsstrukturen og dermed også med styringslinjene.

Dette var også noe av erfaringen i Kystverket, der regionskontorene hadde ansvar for nasjonale fagsentra med landsdekkende oppgaver. Ansvaret for de nasjonale fagsentrene var delt mellom hovedkontoret og regionskontoret, ved at hovedkontoret ivaretok det faglige ansvaret og regionsdirektørene hadde personalansvaret for de ansatte ved sentrene. Dette ga både utfordringer med doble styringslinjer, uklarheter i informasjonsflyt og kompliserte beslutningslinjer.

I større etater som Skatteetaten og Statens vegvesen var ikke regiondirektørene en del av ledergruppen i direktoratet. Regionavdelingene hadde ansvar for den operative delen av etaten med prosess- og prosjekteierskap. Dette gjorde at direktøren fikk lang avstand til produksjonen og at ansatte ute i produksjonen fikk lang avstand til dem som jobbet strategisk i direktoratet. Det å koble den operative delen av virksomheten tettere til det strategiske ble derfor et viktig hensyn for disse etatene.

3.5 Etatene vil bli bedre i stand til å ivareta samfunnsoppdraget

Gjennom foreliggende dokumentasjon om bakgrunnen for omorganiseringene får vi et innblikk i hva som ønskes oppnådd ved en funksjonsbasert organisering. Her ser vi at det er en del sammenfall i mål og intensjoner på tvers av virksomhetene. Helt overordnet vektlegger etatene gjennomgående at endringene skal gjøre dem bedre rustet og i stand til å løse samfunnsoppdraget sitt.

Videre ser vi at intensjonen med ny organisering i stor grad speiler de utfordringene og drivkreftene som har ført til innføringen av en mer funksjonsbasert organisering.

Med utgangspunkt i dette blir følgende framhevet som sentralt i det etatene ønsker å oppnå med ny organisering:

• Mer robuste og styrkede fagmiljøer med økt gjennomføringsevne, der etaten kan arbeide mer samlet på ulike fagområder
• Mer effektiv ressursbruk, noe som gir større økonomisk handlingsrom og rom for tydeligere prioriteringer
• Mer effektiv styring med enklere beslutningsprosesser og tydeligere roller og ansvar
• Større fleksibilitet til å møte framtidige utfordringer og gi bedre samordning
• Mer brukertilpasset organisasjon
• Større likebehandling og likeartet løsning av oppgavene i hele organisasjonen

Det å oppnå effektiviseringsgevinster i form av økonomiske besparelser kommer klarest til uttrykk som ambisjon i Statens vegvesen. Allerede før beslutning om å overføre fylkesvegadministrasjonen og utrede organiseringen hadde regjeringen vedtatt et effektiviseringsprogram med konkrete føringer om betydelige kostnadskutt tilsvarende en reduksjon fra 300–500 stillinger fram mot 1. januar 2025. I Kystverket ble det lagt til grunn at ny organisering ikke bare skulle føre til kvalitative gevinster, men også økonomiske besparelser i form av reduksjon i antall årsverk, lavere husleiekostnader og andre kostnadsbesparelser.

---

[1] Riksrevisjonen (2018): Dokument 1 (2018-2019) Riksrevisjonens årlige revisjon og kontroll – budsjettåret 2017.

[2] Statens vegvesen (2018) Fra sams og samling – Konsekvenser ved overføring av fylkesvegadministrasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunene fra 1.1.2020, og vurderinger av alternativer

[3] Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019) Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019-2025

[4] Skatteetaten (2017) Overordnet organisering av Skatteetaten, oversendt Finansdepartementet 4. april 2017

[5] Nesheim, T., Lindberg, O. & Lotsberg, D. (2020) Fra regionale kongedømmer til sentralisert stat? Beta 02/20 (Volum 34).