I dette kapitlet drøfter og vurderer vi resultater og måloppnåelsen med utgangspunkt i de funnene og beskrivelsene som er gjort i kapittel 3.

Fremstillingen tar utgangspunkt i vår analysemodell, jf. kap. 1.2. Det innebærer at vi vurderer resultater på områdene struktur, systemer, medarbeiderskap og ledelse, kapasitet og kompetanse, kultur og de overordnede målene for reformen. Siden også vårt arbeid i 2020 er preget av covid-19, blir også relevante funn og vurderinger fra tidligere år trukket inn i vurderingene.

I januar 2021 sendte vi ut en enkel spørreundersøkelse til politimestrene om hva de ser som utfordringer i deres distrikter. De ulike utfordringene har en tett kopling til de fire elementene i analysemodellen:

• Organisering handler om struktur, men også om kapasitet og kompetanse.
• Forholdet til kommunene handler om samarbeidsprosesser og -strukturer, men også om de overordnede målene for politiet og reformen – å sikre innbyggernes trygghet og sørge for et operativt, synlig og tilgjengelig nærpoliti.
• Forholdet FDE-GDE handler både om struktur og prosesser, men også om vilje og evne til å samhandle på tvers av organisatoriske grenser.
• Etterforskning og straffesaksbehandling handler om prosesser, men også om overordnede mål knyttet til kvalitet, rettssikkerhet og likebehandling.
• Å bygge kultur og utvikle ledelse i nytt distrikt handler om å utvikle medarbeidere og lederskap – å utvikle «viljen» i distriktet og etaten.
• Digitalisering handler isolert sett om utvikling av tjenester, systemer og arbeidsformer for å møte samfunnets behov for polititjenester på en effektiv og funksjonell måte, men er også avgjørende for etatens evne og vilje til å nå målene med reformen.

Som det fremgår av tabell 3, ser politimestrene digitalisering og det å bygge kultur og utvikle ledelse i nytt distrikt som de mest utfordrende områdene, mens kun to av de tolv mener forholdet til kommunene er spesielt utfordrende.

2.1 Strukturendringer medfører stort politisk engasjement

Når offentlig sektor utvikler reformer er organisering som regel en sentral del. Et viktig trekk i reformen har vært å etablere større enheter og mer robuste fagfunksjoner for å få likere og mer profesjonelle polititjenester. Dette har skjedd i alle distriktene, selv om det er noe variasjoner i hvordan det er løst.

Strukturdelen av reformen hadde blant annet som formål å etablere mer «robuste» politidistrikter og å styrke politiets innsats på kjerneoppgavene deres³. Etaten ble organisert i tolv politidistrikter, ikke seks som politianalysen opprinnelig foreslo, og det ble besluttet å etablere funksjonelle driftsenheter med ansvar for ulike faglige og administrative fellesfunksjoner i alle de tolv distriktene, jf. Rammer og retningslinjer⁴. Med unntak av etableringen av Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3) som en del av Kripos, er det ikke gjennomført vesentlige endringer for særorganene i forbindelse med reformen.

Organiseringen av politiet fortsatt skaper mye politisk engasjement i den offentlige debatten. Som vist til i kapittel 3.1.5 vekker forslag om ytterligere organisasjonsendringer til dels stor motstand både internt i etaten og i de kommunene som blir berørt. Slike forslag oppfattes ofte som forsøk på økt sentralisering og reduksjon av arbeidsplasser lokalt. Det oppleves å stå i motsetning til forståelsen av løftet om at de gjenværende lensmanns-kontorene skulle styrkes. Dette bekreftes av Retrievers medieanalyse for 2020. Geografi og nærhet er det temaet som har hatt størst oppmerksomhet i mediene siste år. Gitt den politiske oppmerksomheten om det geografiske, er det etter vår vurdering forståelig at det fremmes få forslag til endringer, selv om distriktene på ulikt vis kan mene at det ville være fornuftig.

Som vi har pekt på i tidligere rapporter, er det ressurskrevende, særlig for de minste distriktene, å etablere og bygge opp spisskompetanse på så mange ulike funksjoner og roller som det Rammer og retningslinjer legger opp til. Dette til tross for at det legges opp til en noe forenklet struktur på FDE-nivå for de minste distriktene.

Organiseringen av statlige etater med et ytre apparat har gjennomgått store endringer i løpet av de siste 20 årene. Fra begynnelsen av 2000-tallet har stadig flere etater slått sammen fylkeskontorene i større regioner, og vi ser en økende grad av spesialisering og oppgavedifferensiering mellom enheter i ytre apparat. Ofte handler det om å samle administrative og/eller faglige oppgaver i sentrale enheter. Dette er oppgaver som inngår i eller er tilknyttet en sentral enhet/et direktorat, men som godt kan være desentralt lokalisert. P.t. har de fleste statlige etater med en desentral organisering organisert seg med spesialiserte sentrale enheter. Flere har også etter hvert gått bort fra en organisering med rent geografisk fordelte oppgaver til en mer funksjonsbasert organisering. Dette gjelder også politiet. Selv om GDEene innebærer en geografisk organisering, har også politiet funksjonsinndeling både i distriktene, og i form av nasjonale enheter som Politiets fellestjenester (PFT), Politiets IT-tjenester (PIT) og særorganene.

Ny teknologi gir andre samhandlings-, kommunikasjons- og effektiviseringsmuligheter. I statsforvaltningen er dette særlig merkbart mht. fellestjenester. Det etableres fellesenheter på etatsnivå, på sektornivå og på tverrsektorielt nivå. I politiet er etableringen av regnskapsfunksjonen et eksempel på det. Akkurat nå har blant annet DFØ et oppdrag med å vurdere hvordan arkivfunksjonen i staten best og mest effektivt kan ivaretas, gitt nye digitale løsninger og muligheter. Det vil sannsynligvis være aktuelt, også for politiet, å vurdere hvordan alternativ organisering av ulike funksjoner kan bidra til å møte økte effektivitetskrav og lavere budsjettvekst i årene fremover.

DFØ anbefaler

³Blant annet NOU 2013:9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer
⁴POD: Rammer og retningslinjer, 2016

2.2 Stort behov for utvikling av sentrale digitale tjenester og løsninger

Det er iverksatt en rekke endringer av arbeidsprosesser og systemer for å heve kvaliteten i politiarbeidet. Selv om mange av dem faller inn under «de seks funksjonene», er det også andre satsninger som i større eller mindre grad inngår som en del av reformen. Disse krever også kapasitet samt helhetlig og langsiktig ledelse.

2.2.1 Digitalisering er politiets største utfordring

DFØ støtter politimestrene i at digitalisering p.t. er den største utfordringen som politidistriktene står overfor. I forbindelse med gjennomføringen av reformen har det skjedd en del med hensyn til digitalisering i politiet. Politipatruljene har fått bedre verktøy og systemtilgang i bilene og publikum får i langt større grad informasjon og kan følge med på hva som skjer på Twitter, Instagram og andre sosiale medier. Innbyggerne har også bedre muligheter til å komme i kontakt med politiet, blant annet fordi de kan sende tips og meldinger via sosiale media, eventuelt også chatte med nettpatruljene når disse er betjent.

Covid-19 har, isolert sett, hatt en positiv effekt med hensyn til digitalisering i politiet. Det er blant annet åpnet for å anmelde mer på nett og, som en av de vi har snakket med uttrykte det; «politiet har gjort et kvantesprang når det gjelder bruk av digitale møter». Politiet jobber også med utvikling og utprøving av nye digitale løsninger, jf. kapittel 3.2.6. Inntrykket er likevel at de digitale satsningene i politiet har vært relativt marginale i forhold til mange av de andre store satsninger i reformperioden – som nytt beredskapssenter, nye politihelikoptre eller flere ansatte med politiutdanning, jf. målet om to politiansatte per tusen innbyggere.

Ifølge www.regjeringen.nohandler digitalisering om «… å bruke teknologi til å fornye, forenkle og forbedre. Det handler om å tilby nye og bedre tjenester, som er enkle å bruke, effektive, og pålitelige.» Det handler også om å effektivisere og automatisere tidkrevende informasjonsinnhenting og arbeidsprosesser. Utkast til ny kanalstrategi for politiet som dekker perioden 2021-25 følger opp dette på en god måte⁵Her legges det opp til at bedre informasjon og flere selvbetjeningsløsninger vil bidra til økt effektivitet og frigjøring av kapasitet til mer alvorlige og krevende saker. Spørsmålet er i hvilken grad denne planen lar seg gjennomføre fullt ut, gitt alle de andre satsningene som politiet også skal ivareta i årene fremover, jf. figur 4 i kapittel 2.4.2. Mål og strategier skal være noe å strekke seg mot, men de må også være realistiske og mulige å nå.

Inntrykket er at bruk av teknologi for å «… fornye, forenkle og forbedre» har hatt en tregere utvikling i politiet enn i mange andre etater. Det er en utfordring for politiet at mange politikere, store deler av publikum, og også i noen grad politiet selv, først og fremst forbinder digitalisering med teknologisk utstyr og kommunikasjonskanaler. Digitalisering i politiet har så langt handlet mest om utstyr og «strøm på papir» og mindre om arbeidsprosesser og digitale tjenester. Og de ulike systemene henger altfor dårlig sammen og kommuniserer ikke godt nok med hverandre.

Flere digitale/automatiserte tjenester og prosesser synes å være den beste måten for politiet å imøtekomme høyere forventninger fra politikere og publikum om effektivisering og lokal tilstedeværelse. Mer effektive arbeidsprosesser og flere og bedre digitale polititjenester/ selvbetjeningsløsninger kan frigjøre ressurser som så kan bidra til økt fysiske tilstedeværelse.

I den nylige områdegjennomgangen av politiet pekes det på flere faktorer som kan bidra til å forklare den lave digitaliseringsgraden i politiet. Det vises blant annet til at det er knyttet stor politisk oppmerksomhet til sektoren, at styringen fra JD er for lite strategisk og for fragmentert, at kvaliteten på rapporteringen, satsningsforslag ol. fra politiet ikke gir god nok styringsinformasjon. Etter vår vurdering henger den lave digitaliseringsgraden også sammen med behovet for forståelse og forankring i hele styringskjeden, for at digitalisering må innlemmes i alle planer og reformtiltak, helst fra starten av. Det blir uforholdsmessig dyrt og gir lite funksjonelle løsninger å tenke digitalisering i etterkant når tjenestestrukturer, arbeidsprosesser og kompetansebehov er fastlagt. Vi vil anbefale at etaten i tiden fremover vektlegger digitalisering i langt større grad når de skal utvikle og planlegge arbeidsprosesser og tjenester. En forutsetning for å få dette til vil blant annet være å trekke inn relevant kompetanse og involvere relevante brukergrupper på et tidlig tidspunkt i planprosessene. Dette vil i større grad sikre gode beslutningsgrunnlag, inklusive realistiske kost-nytteanalyser.

POD har i andre sammenhenger gitt tydelige fellesføringer for å sikre et likt politi og en lik utvikling av kvalitet på tjenestene. I vår spørreundersøkelse til politimestrene understreker flere at POD i større grad må ta ansvar for utvikling av mer helhetlige løsninger og systemer, ikke minst på tjenestesiden. Dette støtter vi.

Merverdiprogrammet, som ble avviklet i 2015, hadde som formål å utvikle en helt ny grunnmur for politiets digitalisering. På grunn av stor kostnadsusikkerhet, ble programmet avviklet og politiet har i stor grad utviklet nye tjenester basert på en gammel struktur samtidig som det har vært nødvendig å reparere på grunnleggende infrastruktur og sikkerhetshull. POD viser til at de fra 1.5.2021 omorganiserer arbeidet med IKT ved at Virksomhetsavdelingen avvikles, mer ansvar overføres til Politiets IT-tjenester og PITs direktør går inn i politimesterens ledergruppe.

Arbeidet med IKT sentralt i politiet har vært krevende og har stadig blitt gjenstand for endringer. At direktøren for Politiets IT-tjenester går inn i ledergruppen kan være et viktig tiltak for å få bedre styring med IKT og digitalisering i politiet. Generelt er IKT-kompetanse i toppledergrupper både nødvendig og avgjørende for å få en målrettet innsats mot en mer grunnleggende organisasjonsutvikling hvor digitalisering utgjør en helt sentral driver for endring.

2.2.2 Det er fortsatt krevende å se de seks funksjonene i sammenheng

Vi er klar over at både covid-19 og ønsket om å senke tempoet på reformgjennomføringen har medført mindre vekt på videreutvikling av de seks funksjonene – etterretning, FSI, FTK, politiråd og politikontakt, politipatruljen og OPS – enn det som opprinnelig var planen. Som det fremgår av politidistriktenes rapportering på de seks funksjonene har det likevel vært en positiv utvikling på flere av funksjonene. Det gjelder blant annet FSI og etterretning, jf. kapittel 3.2.1. I henhold til rapporteringen skal nå, med ett unntak, alle distriktene være på nivå 3 eller høyere for alle funksjonene.

Vi har forståelse for at det er behov for å hente inn informasjon på en strukturert måte og at det er vanskelig til enhver tid å gi et «riktig» bilde av situasjonen ute i distriktene. Det kan imidlertid stilles spørsmål om denne formen for rapportering kan bli for statisk og aktivitetsorientert, eventuelt gir et litt misvisende bilde av status.

Gjennom nesten hele reformperioden har vi eksempelvis hørt mye positivt om politiarbeid på stedet (PPS). Riksadvokaten har også flere ganger vist til at PPS bidrar til bedre kvalitet på initialetterforskningen⁶. Samtidig har vi helt siden kvalitetsdelen av reformen ble startet opp hørt at det er krevende å etablere et felles tjenestekontor (FTK) for hele distriktet og få det til å fungere og hente ut gevinster. Vi er klar over at våre distriktbesøk og intervjuer ikke gir et fullstendig bilde av verken PPS eller FTK og at distriktene har kommet ulikt langt med hensyn til de seks funksjonene. Vi er også klar over at kvaliteten på politipatruljefunksjonen avhenger av mer enn PPS – og KUBA (kunnskapsbasert politiarbeid) for den saks skyld. Vi stusser likevel over at FTK i snitt skårer høyere, og dermed har kommet lengre enn politipatruljen. T3-rapporteringen tilsier også at alle de nye operasjonssentralene ikke er ferdig implementert. Heller ikke dette stemmer med vårt inntrykk. Det er tvert imot at de nye operasjonssentralene fungerer mye bedre og at man har klart å høste gevinster, blant annet ved større hendelser som eksempelvis Gjerdrum-skredet i januar 2021.

Vi merker oss at sammenhengen mellom de seks funksjonene i større grad omtales i rapporteringen for 2020 enn i 2019. Det er positivt. Samtidig er inntrykket fra intervjuene at det fortsatt er et stykke vei å gå. En medvirkende årsak til dette kan være at oppmerksomheten så langt primært har vært rettet mot gjennomføringen av enkeltaktiviteter og at dette gjør det vanskeligere å se helhetlig på effektene av dem. Det er særlig uheldig hvis det viser seg at tiltakene og funksjonene ikke nødvendigvis trekker i samme retning.

Det kan eksempelvis handle om at de prioriterte tiltakene og aktivitetene bidrar til bedre kvalitet på etterforskning og straffesaksbehandling av de oppdragene som etterforskes og påtales. Det er selvsagt positivt. Samtidig kan dette gi dårligere måloppnåelse på andre områder, fordi kvalitetshevende tiltak tar tid og ressurser som ellers kunne vært brukt til forebyggende virksomhet, mer synlig politi mv. Dette viser igjen at reformen og reformtiltakene kan bidra til målkonflikter som ikke er lett å løse hvis det ikke er ressurser til å gjøre «alt».

2.2.3 Fortsatt behov for å vurdere arbeids- og ressursfordeling mellom FDE og GDE

Etableringen av nye organisatoriske enheter skaper som regel alltid noen nye utfordringer. Ved etableringen av de 12 nye politidistriktene ble noen distrikter forholdsvis store, som Oslo, Øst og Sør-Øst politidistrikter, mens det fortsatt er distrikter som er forholdsvis små som Møre og Romsdal og Troms politidistrikter.

Politimestrene er delt i spørsmålet om forholdet mellom de funksjonelle og de geografiske driftsenhetene er utfordrende, jf. figur 3 innledningsvis i kapittel 2. Prop. 61 LS (2014-2015) var helt tydelig på at det var behov for sterkere fagmiljøer. Som DFØ påpekte også i fjorårets rapport, har imidlertid reduksjonen av antall politidistrikter fra 27 til 12 og etableringen av de funksjonelle enhetene (FDEer) i alle politidistriktene, bidratt til en sentralisering. Arbeidsplassene i politiet er i større grad enn før reformen lokalisert i de tettest befolkede områdene i distriktene.

Ifølge kapasitetsundersøkelsen på beredskap er det neppe blitt mer kapasitet på patruljenivå siden reformen ble iverksatt. Tvert imot har politipatruljen fått flere og utvidede oppgaver samtidig med at noen oppgaver er blitt mer tid- og ressurskrevende, eksempelvis oppfølging av psykiatri. Kvalitetsdelen av reformen/etterforskningsløftet bidrar også til at deler av de operative mannskapene bruker mer tid på trening og opplæringsaktiviteter. Det er særlig operativ trening som trekker ressurser og tid fra patruljene.

Som vi har pekt på også i tidligere rapporter, har oppgavefordeling og ressurssetting bidratt til uhensiktsmessig og ujevn fordeling av kapasitet og kompetanse mellom FDE og GDE i mange distrikter. Inntrykket er likevel at i hvert fall de minste politidistriktene må bruke en uforholdsmessig stor andel av ressursene sine på FDE-nivå i forhold til GDE-nivå. For større distrikter og/eller distrikter med store tjenesteenheter er ikke dette et like stort problem. I disse distriktene har GDEene ofte tilstrekkelig kompetanse til selv å ivareta også store, tyngre kriminalsaker, eventuelt også til å bistå mindre enheter innenfor egen GDE. Flere distrikter går nå gjennom saks-/oppgavefordelingen med formål å legge ut ansvar for flere saker til de geografiske enhetene. Ifølge POD vil dette også i noen tilfeller bidra til ressursoverføring fra de funksjonelle til de geografiske driftsenhetene.

FDE har på mange områder en kvalitetssikrings- og metodeutviklingsrolle overfor GDEene. Det bidrar helt klart til økt kvalitet, men kan også føre til tyngre og mer byråkratiske prosesser. Dette er særlig merkbart i de minste distriktene. Det kan stilles spørsmål om det er hensiktsmessig at hvert distrikt bruker ressurser på metodeutvikling på de ulike tjenesteområdene. I tråd med overordnede mål om ett politi og like(re) polititjenester bør utvikling av metoder og metodeverktøy etter vår mening fortrinnsvis skje på sentralt nivå, mens anvendelse og tilpasning til lokale og distriktvise forhold er opp til den eller de enhetene med ansvar for tjenestene.

I forlengelsen av dette er det aktuelt å se på forholdet mellom FSI og GDEene. FSI får stadig bedre skussmål, men vi ser likevel at det er store forskjeller mellom distriktene med hensyn til hvordan de er ressurssatt og organisert. Dette kan bidra til uklarheter om hvordan arbeidsdelingen og arbeidsformene bør være.

Felles tjenestekontor (FTK) og forebygging er også funksjoner som ikke er kommet helt på plass. Fra tidligere ser vi at det kan være lokal uenighet om hvordan FTK skal fungere. FTK er et satsingsområde i 2021. Det er positivt. Etter vår vurdering kan det være mye å hente på å få til FTK og gode tjenesteplaner. Det vil kunne bidra til bedre planlegging av de operative mannskapene, og styrke både økonomien og helse, miljø og sikkerhet (HMS). Når det gjelder forebygging har distriktene organisert dette på ulike måter. Det varierer hvordan GDEenes forebyggingsarbeid er hengt opp i FDE. Vårt inntrykk er uansett at det kan være utfordrende å få til godt forebyggende arbeid på operativt nivå hvis ikke det er et godt samarbeid mellom forebygging på strategisk/taktisk nivå og på operativt/praktisk nivå.

Selv om det er et tett samarbeid mellom FDE og GDEene på noen områder, er inntrykket fortsatt at deler av FDE ikke oppleves som en støtte og forlenget arm av GDEene. Det er nok ulike årsaker til dette. Mange på GDE-nivå opplever at FDEene ofte «bestiller» mer enn de støtter og avhjelper. FDE på sin side opplever at GDEene ikke i tilstrekkelig grad tar inn over seg de endringene som følger av ny struktur og rolle- og ansvarsdeling.

For å kunne hente ut effekter av den valgte organiseringen er det etter vår mening nødvendig å se på rolle- og ansvarsdelingen mellom de to nivåene en gang til. Vi mener det enkelte distrikt bør ha forholdsvis stor frihet til å organisere tjenester og arbeidsprosesser ut fra egne forutsetninger.

2.2.4 Behov for mer samarbeid på tvers av distriktsgrensene

I noen av de største distriktene er det fortsatt ganske store utfordringer knyttet til å etablere felles kultur og arbeidsformer. Flere steder ser en konturene av de gamle politidistriktene, selv om man på ledernivå er opptatt av å bygge felles kultur. Ifølge undersøkelsen til politimesterne, opplever de bygging av felles kultur som en av de mest utfordrende oppgavene de har.

Når det gjelder samarbeid på tvers av distriktene, er det særlig tjenestesteder som ligger i ytterkantene av sine distrikter som har behov for og også kan oppleve utfordringer knyttet til samarbeid i de mer daglige gjøremålene. Intervjuene våre både i Troms og Trøndelag viser blant annet at patruljesamarbeid på tvers av distriktene vanskeliggjøres av ulike vaktsystemer og krav om eventuelle refusjoner av utgifter.

Det er positivt at mange av politidistriktene nå synes å samarbeide mer på tvers av GDEene enn tidligere. Det er også positivt at samarbeidet mellom mange av de funksjonelle enhetene og GDEene fungerer bedre, jf. kapittel 2.2.3, og at økt satsing på systematisk opplæring og mer systematisk trening gir gode resultater. Etablering av et felles treningssenter i Trøndelag er et eksempel som flere distrikter burde følge opp. Det er også med på å bygge opp en felles kultur på tvers av de gamle distriktene og på tvers av FDE og GDE.

Det er svært sjelden en så omfattende reform som denne treffer blink på alle områder. Mindre justeringer både med hensyn til struktur og rolle- og ansvarsdeling må derfor regnes med. Over tid må dette være en del av virksomhetens arbeid med kontinuerlig forbedring. For politiet er det viktig å jobbe videre med å se på hvordan rolle- og oppgavefordelingen mellom FDE og GDE bør være, eksempelvis på det forebyggende området. Etter vår mening vil det også være behov for å se på større variasjoner mellom politidistriktene enn det det legges opp til innenfor dagens modell, jf. også kapittel 2.1.

Historie, tradisjoner, for dårlige systemer, mangelfulle samhandlingsløsninger og kulturelle forhold spiller inn og vanskeliggjør samarbeid. Sett utenifra, kan det synes som om en modell med økt samhandling, eventuelt felles funksjonelle driftsenhetene på tvers av distrikter, burde vurderes. Hvert distrikt kunne ha ansvar for en/noen fellesfunksjoner på vegne av seg og ett eller flere andre distrikter. Dette vil eventuelt kreve både nye systemløsninger, endrede arbeidsprosesser og tenkemåter. Erfaringene fra pandemi-perioden har imidlertid vist at det er mulig, både for politietaten, for kommuner og for landets innbyggere å tilpasse seg nye arbeids- og kommunikasjonsformer overraskende fort.

DFØ anbefaler

⁵POD: Hvordan politiet skal møte innbyggernes behov – i samspill mellomfysiske og digitale kanaler. Politiets kanalstrategi 2021-2025, utkast.
⁶Riksadvokatens brev om Straffesaksbehandlingen i politiet 2020.

2.3 Ulike oppfatninger av hva som er viktig også i politiet

Forskning viser at vellykkede endringsprosesser avhenger av en rekke faktorer, blant annet hvordan det «nye» integreres i organisasjonen som helhet og av de personene som utøver endringen. En aktiv og støttende ledelse, som tar ansvar for å forberede og lede organisasjonen gjennom iverksetting av nye tiltak, og tilrettelegger ressurs- og organisasjonsmessige forhold, fremheves som avgjørende.

2.3.1 Store ledergrupper og mange ledernivåer gir stort kontrollspenn

Det er forholdsvis store ledergrupper på alle nivåer i politiet. Ikke minst gjelder det nasjonal ledergruppe (NLG) og politimestrenes ledergrupper. Nasjonal ledergruppe består av de 12 politimestrene, fem særorgansjefer i tillegg til politidirektøren og hennes ledergruppe i POD (PLG). Totalt blir det 24 deltakere. I tillegg møter Riksadvokaten og noen observatører. Politimesternes ledergruppe består av alle lederne på nivå 2 i tillegg til stabslederne. Det innebærer fra 14 til 17 deltakere på møtene. Det er åpenbart at dette innebærer store møter og et stort kontrollspenn. Det gjør noe med dynamikken i møtene, både med hensyn til hvilke temaer som diskuteres og hvem som deltar og eventuelt dominerer i diskusjonene.

Ifølge en masteroppgave ved Høgskolen i innlandet påvirker størrelsen på ledergrupper handlingsrommet deres. Jo større ledergruppen er, desto større blir informasjonsmengden og ulike syn og løsninger på problemet kommer fram. Samtidig vil kommunikasjons- og samhandlingsproblemene øke jo større ledergruppen er. Større maktkonsentrasjon hos noen medlemmer i ledergruppen kan dessuten føre til at personer med mindre makt bidrar mindre med sine synspunkter, noe som igjen fører til dårligere informasjons- og idéflyt og dertil lavere handlingsrom⁷.

I distriktene gir enkelte uttrykk for at stabene får for stor innflytelse i ledermøtene, andre at det er en ubalanse mellom antall FDE-ledere og GDE-ledere som kan påvirke diskusjonen. Det er uansett viktig at politimesterne er klar over dynamikken i egen ledergruppe og evner å styre møtene på en hensiktsmessig måte.

Både representanter for POD og politimesterne gir uttrykk for at ledermøtene er blitt bedre. Samtidig kan det være utfordrende å få til gode diskusjoner slik at møtene oppleves å gi en merverdi både for politimesterne og de øvrige deltakerne. Det er krevende å klare å tenke helhet og hva som er politiets eller distriktets beste, uten å ta mest hensyn til egen posisjon eller egen enhets interesser. Slik sett kan det gjøre noe med hvilke prioriteringer og beslutninger som politidirektøren eller politimesterne i siste instans tar. Med den organiseringen politiet har valgt er det likevel vanskelig å se hvordan dette kunne vært annerledes. Mulige løsninger på disse utfordringene, som kan vurderes, er å redusere antall staber, redusere antall enheter på nivå 2 og på nasjonalt nivå gjøre et klarere skille mellom nasjonal ledergruppe (NLG) og politidirektørens ledergruppe (PLG).

2.3.2 Fortsatt behov for å utvikle lederroller og ledelsesprosesser

Ifølge et forskningsprosjekt om toppledelse i politi og påtalemyndighet, har kravene til ledere og ledelse økt fra overordnet nivå, fra medarbeidere og fra omverdenen⁸. 16 toppledere fra politiet og påtalemyndigheten som deltok i undersøkelsen mener blant annet at det er langt større oppmerksomhet rettet mot mål og resultater nå enn tidligere og at ledelse som fag og tema har utviklet seg markant. Ledelsesstilen i politiet er endret fra en noe enkel og autoritær stil til en mer demokratisk, involverende og medarbeiderorientert stil. Politimesterrollen er blitt mer krevende og mer konsentrert om virksomhetsstyring. Den er blitt fjernere fra medarbeiderne og den politifaglige aktiviteten. Rollen som embetsmann er tonet ned, mens rollen som konsernsjef er blitt mer tydelig.

Prosjektet viser også til at det har skjedd en betydelig profesjonalisering av ledelse, ledelsesprosesser og styring i politiet de senere årene. Samtidig pekes det på at manglende organisering, planer og systematikk, mangelfull kompetanse hos ledere og manglende oppfølging og prioritering har vært sentrale barrierer for læring og utvikling. Når det gjelder organisatoriske utfordringer i årene fremover, trekker disse topplederne fram organisering, arbeidsprosesser, strategi og ledelse som viktige faktorer. De peker også på at politiet må bli flinkere til å tenke strategisk, drive strategisk kompetanseplanlegging/-utvikling og lære av andre.

Dette er temaer vi kjenner igjen fra intervjuer med ledere i politiet. De peker blant annet på at politiet, til tross for økte bevilgninger, er i et stadig press for å komme i økonomisk balanse og at det er mange politiske mål som følges tett opp fra sentralt hold. Dette oppleves av mange å gi mindre rom for andre viktige diskusjoner lokalt. I vår lille spørreundersøkelse til politimestrene blir det å bygge kultur og utvikle ledelse i nytt distrikt holdt fram som en av de største utfordringene, jf. innledningen til kapittel 2.

Et viktig tiltak i reformen var å satse mer på ledelse i politi- og lensmannsetaten. Særlig politimesterne er også tydelige på at det er et helt annet fokus på ledelse nå enn før reformen ble iverksatt. Som vist i tidligere rapporter, har imidlertid satsingen på ledelse særlig omfattet de øverste ledelsesnivåene. Både NLG og politimesternes ledergruppe har iverksatt tiltak for ledelse. POD har også utviklet og iverksatt tiltak rettet mot ledere på nivå 3 og 4, men jo lenger ut i organisasjonen vi kommer, jo færre eksempler får vi på at førstelinjeledere får den nødvendige støtten.

I medarbeiderundersøkelsen mener bare vel en tredel av de ansatte at toppledergruppene i politiet leder etaten på en god måte, jf. figur 18 i kapittel 3.3.6⁹. Det er ikke uvanlig at toppledergruppene kommer svakere ut enn nærmeste leder i medarbeiderundersøkelser. Det er heller ikke uvanlig at uro i forbindelse med større omorganiseringer medfører økt misnøye med toppledelsen. Det er også sannsynlig at større avstand mellom ledere og medarbeidere i politiet innvirker på de ansattes holdninger til toppledelsen. Vi vil imidlertid igjen peke på at hvordan ledere i førstelinjen evner å oversette det som kommer fra ledere over dem, er viktig for hvordan ulike saker oppfattes på grunnplanet. Det tilsier at det gis større oppmerksomhet og tilbud til ledere også i førstelinjen (nivå 4). På sikt tror vi dette vil gagne ledere høyere opp i systemet, og forhåpentligvis også bidra til mer målrettet innsats fra alle deler av etaten.

Strukturendringer har gjort at medarbeidere og ledere oftere er lokalisert på ulike steder. Avstandsledelse er utfordrende for begge parter. Tillit og tillitsbygging er viktig. For at medarbeidere skal være trygge på likebehandling, er det er ekstra viktig å sikre lik praksis og like rutiner. Avstandsledelse medfører derfor også økte behov for struktur, rutiner og selvstendighet. For å hindre usikkerhet og utvikling av subkulturer er åpenhet om beslutningsprosesser og beslutninger særlig viktig.

2.3.3 Fortsatt reformskepsis hos politiansatte

I 2020 ble den første medarbeiderundersøkelsen etter at strukturdelen med tilhørende personalløp fant sted, gjennomført. Undersøkelsen indikerer at politifolk trives litt mindre i politiet enn de gjorde i 2017. De trives imidlertid fortsatt bedre enn de fleste arbeidstakere andre steder både i og utenfor forvaltningen, og politiutdanning er fortsatt en av de mest attraktive studieretningene. Samtidig bekrefter både medarbeiderundersøkelsen og andre undersøkelser og kartlegginger at et flertall av politiansatte er grunnleggende skeptisk til reformen, særlig strukturdelen av den. De er også skeptiske til om det er mulig å nå de oppsatte målene, gitt dagens rammebetingelser.

Politi- og lensmannsetaten er en stor etat med til sammen 17 000 ansatte og en hierarkisk organisasjonsstruktur. Mange opplever at det er langt fra den øverste politiledelsen i POD til patruljene i operativ tjeneste. Som det også kommer fram i medarbeiderundersøkelsen har ansatte gjennomgående svært høy tillit til nærmeste leder og relativt lav tillit til den øverste ledelsen i etaten. Vårt inntrykk er at politiansatte gjennomgående er skuffet over reformen dels fordi det er for lite ressurser til å gjennomføre tiltakene slik de opprinnelig ble forespeilet, og dels fordi de opplever at de selv i større eller mindre grad svikter samfunnsoppdraget sitt.

Ifølge Filstad m.fl. har gjennomføringen av reformen og endringsprosesser i tilknytning til den vært dominert av toppstyrte beslutninger heller enn ledelse gjennom dialog, utvikling av relasjoner og involvering av praksisfeltet. Det skyldes blant annet at flere store endringer skulle gjennomføres mer eller mindre samtidig. Det gjaldt særlig i strukturdelen av reformen hvor også mange lederstillinger var «i spill». Dette har gått på bekostning av gode arbeidsprosesser. Det har vært for lite og for dårlig endringsledelse i gjennomføringen av reformen¹⁰. Ifølge Filstad m.fl. har manglende balanse mellom styring og ledelse vært en medvirkende årsak til at det har oppstått så mye negativitet og så liten tro på reformen blant ansatte i politiet, jf. også kapittel 3.3.4.

Fra forskning er det kjent at endringer ofte utfordrer etablerte oppfatninger hos ansatte om «hvem vi er». Vi har i tidligere rapporter pekt på at det synes å være et skille mellom det operative nivået og toppledelsen med hensyn til prioriteringer og satsningsområder og at dette kan være en årsak til den såpass kraftige motstanden hos mange ansatte. I forlengelsen av dette kan det stilles spørsmål om gjennomføringen av reformen i for stor grad har vært preget av «top-down» og for lite av «bottom-up». Vi vil understreke hvor viktig det er at ansatte i førstelinjen har tro på og opplever at det de holder på med er nyttig og meningsfylt, og gjentar våre tidligere vurderinger om at det er viktig at ledere i førstelinjen får et tilbud om lederstøtte. Førstelinjelederne er de viktigste kulturbærerne i organisasjonen og det er de som møter de som skal utføre jobben i det daglige. Det er også førstelinjelederne som først og fremst har jobben med oversette sentrale mål og strategier slik at de ansatte får en god forståelse av hvilke endringer som er ønsket og nødvendig for å bli et bedre politi.

DFØ anbefaler

⁷Schøyen, Vibeke og Tarje Lindberg Gulbrandsen (2020): Strategisk ledelse og opplevd handlingsrom hos toppledere i politiet
⁸Glomseth, Rune (2020): Toppledelse i politi og påtalemyndighet (en studie som bygger på empiri fra 16 toppledere i politi og påtalemyndighet).
⁹Rambøll (2020): Arbeidsmiljøundersøkelse i politi- og lensmannsetaten
¹⁰Filstad, Cathrine: Politiledelse og ledelse av Nærpolitireformen. PHS-forskning 2020:2

2.4 Styring og ledelse av og i etaten må gi handlingsrom og åpne for ulik tilpasning

I analysemodellen vår handler «evne» om kapasitet og kompetanse og «vilje» om endringskultur og tro på veien videre. For å kunne gjennomføre en reform er det viktig med begge deler. I fjor sa vi at evnen til å nå målene var styrket, men at det var behov for å skape en kultur for endring. Denne vurderingen står seg i år også. Som utdypet under er det imidlertid behov for bedre balanse mellom ambisjoner og kapasitet og mindre detaljstyring.

2.4.1 Målkonflikter og ressursknapphet er fortsatt utfordrende

Et gjennomgående tema i vår statusrapporter har vært målkonflikter og en krevende ressurssituasjon for politidistriktene. Budsjettene til politi- og lensmannsetaten har økt i perioden 2013–2020. Økningen har gitt vel 3100 nye lønnede årsverk og økt beredskap i form av nye helikoptre, beredskapssenter på Taraldrud og styrking av operasjonssentralene. Både politiets egne ressursanalyser og områdegjennomgangen viser likevel at den svake utviklingen i distriktenes handlingsrom for en stor del skyldes at kostnadene er bundet opp i personellkostnader, eiendomskostnader, materiell, politisk bestemte satsinger og/eller andre enheter enn politidistriktene. Siden 2016 har den økonomisk pressede situasjonen vært et gjennomgående tema i besøkene våre i politidistriktene. Etter vår vurdering skyldes dette blant annet manglende samsvar mellom ambisjoner og ressurstilgang. Både strukturendringene og de kvalitative tiltakene har kostet dyrt, og det tar tid og ressurser å hente ut potensielle gevinster.

Målkonfliktene dreier seg blant annet om temaet vi har drøftet flere ganger tidligere, nemlig sterkere fagmiljø vs. lokal tilstedeværelse. Et annet tema er målet om to politiansatte per tusen innbyggere (2/1000). Det siste er et viktig grep for å få flere politiansatte, men det har gått på bekostning av tilsetting av personer med annen nødvendig kompetanse. Når personalkostnadene utgjør en så høy andel av kostnadene i distriktene, er det også på bemanningssiden det særlig har vært mulig å få kontroll med kostnadssiden. En konsekvens av 2/1000 er også at politiansatte settes til å utføre oppgaver som andre personellgrupper kunne utføre like bra eller bedre. Det er verken formåls- eller kostnadseffektivt.

Ressursknapphet kommer til uttrykk flere steder i etaten. Blant annet har vi fått mange eksempler på utdatert utstyr. Det gjelder særlig utrangerte biler, utdaterte og lite koordinerte IKT-systemer, mangelfull objektsikring mv. PFT satser nå på at økt bruk av leasingavtaler forhåpentligvis kan bidra til en høyere standard på blant annet bilene i politiet.

En anstrengt økonomi i distriktene er en utfordring som både POD og distriktene må ta på alvor. Vi får mange beskrivelser av at økonomi er den altoverskyggende diskusjonen i ledergruppene. Det overskygger ofte diskusjoner om hva som skal til for å nå målene i reformen – det blir viktigere hvordan man skal komme i økonomisk balanse. Men det avgjørende er hvordan målene kan nås innenfor de rammer distriktene har.

Samtidig kan den anstrengte økonomien fortsatt gjøre det nødvendig å se på ambisjonene for reformen og om målformuleringene bør vurderes på nytt. Hvis det innenfor den økonomiske rammen ikke er mulig å oppnå de to overordnede målsettingene – både mer robuste fagmiljøer og mer lokal tilstedeværelse – må politiet vurdere om det må en sterkere prioritering til mellom målene eller om det er ytterligere tiltak som kan iverksettes. De 400 covid-19-stillingene skal ut på GDEene etter at oppgavene med pandemien er avsluttet. Det vil gi noe mer kapasitet lokalt. Etter vår vurdering bør også politiet vurdere om flere av de funksjonelle oppgavene kan legges til de geografiske driftsenhetene.

2.4.2 Styringen av etaten er ikke i tråd med prinsippene for mål- og resultatstyring

Mål- og resultatstyring (MRS) som styringsprinsipp i staten vektlegger styring mot overordnede mål. Prinsippet innebærer en klar rolle- og ansvarsdeling mellom departementet og den underliggende virksomheten, blant annet baserer den seg på at myndighet delegeres til det utøvende nivået. Effektiviteten forventes å øke når det nivået som kjenner utfordringene best, får frihet til å bestemme hvordan de best kan nå målene¹¹.

Detalj- og aktivitetsstyring kan gi målforskyvning

Difi (nå DFØ) og andre har i tidligere pekt på justissektoren og kanskje særlig politi- og lensmannsetaten som en sektor som det er knyttet stor politisk interesse til¹². Dette har gitt, og gir seg, ofte utslag i relativt tett politisk styring av politiet, jf. blant annet komiteinnstillingen til den siste politimeldingen (Meld. St. 29 (2019–2020)).

Styringen preges sannsynligvis også av at etaten har to «herrer», POD og Riksadvokaten, og av at straffesaksområdet i større grad er målbart sammenlignet med mange av de andre oppgaveområdene politi- og lensmannsetaten har ansvar for.

I forbindelse med reformen har politikere primært styrt på innsatsfaktorsiden for å styrke beredskapen. Det gjelder både den tunge beredskapen, som beredskapssenter, objektsikring, politihelikoptre mv., og hverdagsberedskapen, som 2/1000, antall og lokalisering av tjenestesteder, hundepatruljer mv. Styringen har vært på et til dels svært detaljert nivå. Politiet selv har primært prioritert økt kvalitet gjennom oppbygging av kapasitet og kompetanse i de funksjonelle enhetene på distriktsnivå. Det virker ikke som disse to styrings- og prioriteringsregimene alltid understøtter hverandre og henger godt sammen. Og det er ikke uten videre klart at prioriteringene alltid er i overensstemmelse med innbyggernes ønsker og behov.

Selv om JD har forsøkt å legge seg på mer overordnet styring de senere årene, er det en kjensgjerning at Stortingets vedtak og JDs videreføring og operasjonalisering av dem, resulterer i en detaljert styring som begrenser handlingsrommet til etaten. Vårt syn får støtte i områdegjennomgangen av politiet hvor kravene til politiet som fremgår av statsbudsjettet, tildelingsbrev, riksadvokatens rundskriv, strategier, handlingsplaner mv. for 2020 ble kartlagt, jf. figur 4.

Det er forståelig at både politikere og embetsverk ønsker å bidra til et best mulig politi. All styring og alle prioriteringskrav følger som regel av reelle behov, og tiltakene som denne styringen medfører, er som regel hver for seg rimelige og godt begrunnet. Utfordringen er at mange til dels motstridende mål, krav og tiltak, binder opp ressurser som eventuelt kunne vært brukt mer formålseffektivt. Eksempelvis er det sannsynlig at målet om 2/1000 har blitt muliggjort på bekostning av andre satsningsområder, eksempelvis utvikling av nye digitale tjenester og systemløsninger, arbeidsprosesser mv.

Erfaringsmessig kan ulike typer aktivitetsstyring lett føre til målforskyvning. Middelet blir viktigere enn målet/hensikten. Dette er noe både JD og ledelsen i politiet bør være oppmerksomme på. Etter DFØs oppfatning bryter styringen av politiet langt på vei med mål- og resultatstyringsprinsippet i staten. Inntrykket er at styringen av politiet omfatter stort og smått, særlig på innsatsfaktorsiden. Politiet blir blant annet målt på antall tjenestesteder, sammensetning av kompetanse og øremerking av stillinger/ressurser til spesielle fagområder. Det er fortsatt mye «hvordan-styring» og lite «hva-styring». Dette er ikke noen ny problemstilling verken overfor politiet eller i andre politiserte sektorer. Det virker nå som det igjen tas grep for å få en mer koordinert styring fra departementets side. Det er positivt og en forutsetning for å få til en mer målrettet styring.

PODs direktoratsrolle bør tydeliggjøres

Områdegjennomgangen av politi- og lensmannsetaten viser at POD, til tross for tett politisk styring, har hatt en god utvikling i styringen av distrikter og særorganene. Den peker imidlertid på et potensial for å utnytte eksisterende handlingsrom bedre. Etter DFØs vurdering er det viktig at POD utvikler rollen både som fagdirektorat og som etatsleder. Innbefattet i dette ligger også å bli bedre på å gi departementet relevant styringsinformasjon og være tydeligere på konsekvenser av omfattende bestillinger i tildelings- og oppdragsbrev.

Da Difi evaluerte POD i 2013¹³, var vi særlig opptatt av tre forhold: forholdet til departementet, fagdirektorats- og etatslederrollene og behovet for økt satsing på ledelse, organisering og kompetanse. Uten at vi nå har hatt en ny evaluering av POD, ser vi at det har skjedd endringer på flere hold. PODs styring av distriktene virker også å ha blitt mer strukturert og overordnet, selv om det fremdeles er forbedringsområder. Resultatavtalene som er inngått synes å ha bidratt til det. Inntrykket er samtidig at det er krevende å kombinere PODs strategiske styringsrolle med fagrollen deres. I noen sammenhenger har POD i tillegg også en operativ rolle.

Etter vår vurdering er det behov for et direktorat som både gir faglige råd og styringsinformasjon oppover til departementet og et direktorat som har god styring med etaten. En så stor etat som politi- og lensmannsetaten trenger et sentralt styrings- og fagorgan. Det avgjørende er at direktoratrollen er tydelig og at det ikke er unødig overlapping av oppgaver og kompetanse. Her er særlig grenseoppgangen mellom POD og særorganene viktig. Som nevnt i kap. 3.1 er det en trend å etablere fellestjenester, som f.eks. PFT og PIT. Fellesfunksjonene må drives effektivt og gi god nok kvalitet. Grenseoppgangen mellom fellestjenestene/-funksjoner og distriktene er viktig. Det er også viktig å se på om etaten kan utnytte kompetansen ute i distriktene bedre, eksempelvis ved å la ett distrikt påta seg nasjonale oppgaver som i dag enten ligger i fagavdelingene i POD eller i et særorgan.

2.4.3 Det tar tid å endre tjenesteinnhold og arbeidsformer

Det er generelt utfordrende å stå i reform over lang tid. Enda mer krevende er det når den er så omfattende, og får så mye oppmerksomhet fra mediene og politikere, som den politiet har vært gjennom. Få liker endring som ikke er drevet fram av dem selv. Som vi viste i underveisrapporten om kultur, holdninger og ledelse, er politiet på mange måter en konservativ organisasjon. Det har også informanter i politiet gitt uttrykk for gjennom intervjuer i 2020. Flere har etterlyst en større vilje til å få til det som reformen skulle realisere. Samtidig mener mange at de kvalitative sidene ved reformen er helt nødvendige for at politiet skal kunne utvikle seg til en bedre og mer profesjonell etat enn den var før reformen. På grunnplanet er det likevel færre som nødvendigvis er enige i de strukturelle grepene som er tatt.

Kapasitetsundersøkelsen på etterforskningsområdet fra 2019 viste at økt kapasitet langt på vei spises opp av at kriminaliteten er blitt mer komplisert og etterforskningen mer ressurskrevende. Det vises også til at etterforskningsmetodene blir flere og bedre, noe som gir økt kvalitet, men som samtidig krever flere ressurser.

Politiet har hatt en større vekst, både budsjettmessig og personalmessig, de senere årene enn de fleste andre etater det er naturlig å sammenligne seg med. «Alle», inklusive toppledelsen i politiet, sier at etaten neppe kan regne med like stor vekst i tiden fremover. Politiet må derfor, i likhet med de fleste andre offentlige etater, få til å jobbe «smartere».

Vi har allerede pekt på at digitalisering må få større plass i politiets arbeidsmåter og -prosesser. Etter vår vurdering er det i tillegg behov for å se på hvordan de tilgjengelige ressursene brukes og disponeres, jf. også satsingen på bedre tjenesteplanlegging.

Spørsmålet er om det i enkelte sammenhenger må etableres et nivå for «godt nok», gitt at det ikke går vesentlige ut over resultatene av etterforskningen. Eksempelvis har Riksadvokaten foreslått noen grep for å begrense etterforskningen i store saker om serieovergrep. Det er også tatt tak for å sikre at ikke hovedforhandlinger og ankeforhandlinger blir unødig langvarige i større straffesaker. En arbeidsgruppe viser til at bedre saksforberedelse har størst potensial for å konsentrere forhandlingene og dermed oppnå både bedre kvalitet og mer effektiv tidsbruk¹⁴. Dette er fulgt opp i Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for 2021 som påpeker at tidlig og formålsstyrt avgrensning av etterforskningen, og bruk av etterforskningsplaner, bidrar til redusert tidsbruk¹⁵.

Det kan også være aktuelt å se på muligheter for å øke den politioperative kapasiteten. I kapasitetsundersøkelse på beredskap er det for eksempel beregnet at elleve prosent av patruljenes tilgjengelige kapasitet går med til rapportskriving i forbindelse med politiarbeid på stedet (PPS). Det kan etter vår mening stilles spørsmål om bedre tjenesteplanlegging, bedre systemstøtte mv. kan bidra til å øke andelen reell operativ kapasitet.

DFØ anbefaler

¹¹Ref. DFØs hjemmesider om MRS (mål- og resultatstyring).
¹²Ref. blant annet Difi-rapport 2013:3 Evaluering av politidirektoratet og Boston Consulting Group (februar 2021) Områdegjennomgang av styringen av politi- og lensmannsetaten.
¹³Difi-rapport 2013:3 Evaluering av politidirektoratet.
¹⁴Effektivisering av domstolsbehandlingen i større straffesaker, Riksadvokatens skriftserie 1/2018, Rapport 2020 Effektiv straffesaksavvikling i domstolene.
¹⁵Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2021.

2.5 Fagmiljøene er styrket, men lokal tilstedeværelse er utfordrende

I dette kapittelet drøfter vi hvilke resultater og effekter vi kan se så langt. Det er fortsatt for tidlig å endelig konkludere om målene med politireformen blir nådd. Drøftingen omfatter både konkrete resultater og effekter knyttet til effektmålene som er satt opp, jf. kapittel 3. Drøftingen omfatter også mulige konsekvenser av disse effektene og hva dette betyr for politirollen fremover i tid.

2.5.1 Vanskelig å vurdere resultatene på straffesakssiden

Som både Riksadvokaten og politiet peker på i sine årsrapporter, har 2020 vært et ekstra krevende år på grunn av covid-19. Det gjør det vanskelig å vurdere resultatoppnåelse og resultatutvikling. Som i andre deler av samfunnet har smitterisiko, smitteverntiltak og nedstengning medført utfordringer knyttet til å opprettholde normal drift og vanlige arbeidsprosesser. Mange tjenestesteder har måttet stenge og etaten har måttet snu seg raskt og omprioritere ressurser for å kunne møte nye utfordringene knyttet til grensekontroll, karantenebrudd og brudd på avstandsregler. Covid-19 har imidlertid også hatt noen positive effekter – som økt digital modenhet, restansenedbygging og 400 nye permanente politiårsverk.

Etaten fortjener ros fordi den har greid å gjennomføre både covid-19-tiltak, samt videreføre og følge opp en så stor og krevende reform, uten at dette har gått vesentlig ut over normal drift. Det er positivt at restansene er bygget ned. Utfordringen fremover blir å opprettholde dette. Ifølge Riksadvokaten har det også vært en positiv kvalitetsutvikling på straffesakssiden, jf. kapittel 2.5.2. Samtidig er det etter vår oppfatning en utfordring at produktiviteten fortsatt synes å synke. Det registreres stadig færre lovbrudd, uten at dette over tid synes å resultere verken i høyere andel påtaleavgjørelser eller lavere henleggelsesprosent. Mye av forklaringen er sannsynligvis at nedgangen i lovbrudd er størst i de sakskategoriene som det er minst krevende å etterforske. Vi vil likevel peke på at dette er en bekymringsfull trend som på et eller annet tidspunkt må snus.

Vi registrerer bekymring knyttet til at prioritering av enkelte typer kriminalitet nødvendigvis skjer på bekostning av andre typer kriminalitet og polisiære oppgaver. Det går blant annet ut over politiets mulighet til å møte utfordringene knyttet til digital kriminalitet, organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet, grov narkotikakriminalitet mv. Det kan også stå i motsetning til folks forventninger om tilstedeværelse og forebyggingsaktivitet lokalt. Dette vil alltid være en vanskelig balansegang. Som vi har pekt på i tidligere rapporter tror vi imidlertid det er viktig med et visst handlingsrom – organisatorisk, ressursmessig og oppgavemessig – på distriktsnivå for å kunne ivareta og balansere de ulike hensynene på en god måte.

Det kan etter DFØs mening stilles spørsmål ved om indikatorene som brukes for å følge opp straffesaksområdet «treffer godt nok». Fjorårets kapasitetsanalyse på etterforskning indikerer eksempelvis at telling av restanser er en dårlig indikator for å si noe om hva som skal til for å håndtere dem.

2.5.2 Det er etablert mer robuste fagmiljøer

En forutsetning for strukturdelen av reformen var en relativ lik organisering på overordnet nivå og at alle distrikter i utgangspunktet skulle fylle 43 ulike funksjoner fastsatt i Rammer og retningslinjer fra 2016. Særlig i små distrikter må ansatte ofte fylle flere funksjoner. For dårlig kapasitet gjør at både distriktet som helhet og den enkelte ansatte ikke er i stand til å løse oppgavene som forutsatt. Etter vår vurdering bør politiet vurdere om alle funksjoner fortsatt er nødvendige i alle distrikter, om noen funksjoner kan slås sammen eller om det kan legges til rette for samarbeid om løsning av oppgaven på tvers av distriktene, jf. kapittel 2.1.

Vår vurdering er at etableringen av de funksjonelle driftsenhetene, satsingen på fagnettverkene og mange av de kvalitative tiltakene i reformen, som også gjelder de geografiske driftsenhetene, tjenesteenhetene og tjenestestedene, har bidratt til etablering av sterkere fagmiljøer. Samtidig er politiet kommet til kort når det gjelder å møte digital kriminalitet. Det er svært uheldig, særlig fordi digital kriminalitet nå er en så sentral del av den mer tradisjonelle og organiserte kriminaliteten – økonomisk kriminalitet, seksuelle overgrep, tyngre narkotikakriminalitet mv. Det er også fordeler og ulemper knyttet til om, eventuelt hvilke, spesialistfunksjoner og fagkompetanse som bør organiseres på henholdsvis FDE- eller GDE-nivå. En artikkel i Nordic Journal of Studies in Policing om organiseringen av vold i nære relasjoner drøfter dette. Her vises det blant annet til at manglende spesialistkompetanse kan være en utfordring for det lokale generalistpolitiet mens for lang avstand til publikum ofte er en utfordring for det mer sentraliserte politiet¹⁶.

Vårt inntrykk er at det har skjedd en kvalitetsforbedring på straffesaksbehandlingen de siste årene, jf. blant annet Riksadvokatens årsrapport og statsadvokatenes inspeksjonsrapporter. Restansene bygges ned. Det er blitt en bedre samhandling mellom FSI og etterforskere i GDEene. Dette bidrar til en gradvis styrking av rettssikkerheten, samtidig som politiets innsats bare utgjør en del av straffesakskjeden. Men den må være godt koordinert, også med domstolenes innsats.

2.5.3 Mye godt samarbeid politi-kommune – form og innhold varierer

Det praktiske samarbeidet mellom politi og kommune fungerer i hovedsak bra og har på mange måter blitt tettere og mer strukturert etter at nærpolitireformen ble iverksatt.

Politirådene fungerer i hovedsak godt, men kan bli mer strategiske

Politirådene, som flere steder eksisterte også før reformen, har fått en mer strukturert form og innhold. Særlig i mindre kommuner er det imidlertid en utfordring å få rådene til å fungere mer strategisk. Møtene blir ofte mer arbeidsmøter med diskusjoner om konkrete oppgaver og utfordringer som egentlig ligger til politikontakten og SLT-koordinatoren/de kommunale tjenestene. Målet må være at det konkrete oppfølgingsarbeidet tas inn i samarbeidsmøter, arbeidsgrupper, forebyggende forum o.l. Noen distrikter/regioner har etablert felles politiråd. Det kan være en god modell for regioner med mange av de samme utfordringene – så kan eventuelle behov for operativ politibistand i den enkelte kommune tas direkte med kommunens politikontakt.

Viktig at politikontaktene har tilstrekkelig myndighet og lokal forankring

Inntrykket fra intervjuene er at mange distrikter har ansatt både dyktige og dedikerte politikontakter. Flere viser imidlertid til at det har tatt litt tid å få kontakter/funksjonen på plass. Midlertidige tilsettinger for å få løsningen raskt på plass, har ført til at politikontaktrollen ikke helt fant sin form i starten. Det har bidratt til at noen kommuner i en periode har vært misfornøyde med samarbeidet med politiet.

Det er helt sentralt at politikontakten både har tilstrekkelig myndighet, slik at vedkommende kan forplikte politiet i dialogen med kommunen, og har god lokal kunnskap. Dersom dette er på plass, er det lettere å skape god tillit til det videre samarbeidet.

Vårt inntrykk fra intervjuene er at de politikontaktene som aktivt har søkt på stillingene, både ønsker og brenner for oppgaven. Forebyggende arbeid, samarbeid med kommunale instanser og god kontakt mot lokalmiljøene fremheves ofte som motivasjon for å søke jobben. Vi antar at dette gir bedre muligheter for å lykkes i jobben enn om man er innplassert i stillingen. Det avgjørende er likevel motivasjon, kompetanse og kapasitet til å fylle rollen. For å sikre gjennomføring av omforente tiltak og aktiviteter, blant annet knyttet til lokal tilstedeværelse, er det også avgjørende at politikontakten har et tett samarbeid med patruljene og eventuelle andre dedikerte forebyggingsressurser.

Samarbeidsavtalene vektlegges ulikt

Når det gjelder samarbeidsavtalene er inntrykket at det blir mye generiske formuleringer og klipp og lim fra sentrale avtalemaler, og at dette bidrar til at avtalene ofte fremstår som «idealer» heller enn realistiske og konkrete oversikter over mål og forventninger for samarbeidet. Litt mer realistiske oppgavebeskrivelser i avtalene ville, etter vår oppfatning, gjøre dem mer relevante og mer forpliktende. Det bør også vurderes om satsninger, tiltak og planer i større grad bør reflekteres i avtalene.

Fra intervjuene og andre kilder vet vi at det er ikke noen nødvendig sammenheng mellom utforming av avtalene og kvaliteten på samarbeidet mellom politi og kommune. Samarbeidet kan halte selv om det foreligger opp til flere skriftlige og detaljerte avtaler. Tilsvarende kan det fungere svært godt selv om det ikke er laget noen avtale. Både fra intervjuer opp gjennom årene og fra spørreundersøkelsen vi gjennomførte i 2019, vet vi at det foregår mye godt samarbeid og gjøres mye god forebygging rundt omkring i norske kommuner mer eller mindre uavhengig av om det er nedfelt i en skriftlig avtale eller ikke.

Generelle avtaler uten mye spesifikt innhold behøver derfor ikke bety lite strukturert eller dårlig samarbeid mellom politi og kommuner. Vi vil likevel peke på at det kan være en fordel med avtaler som bidrar til forventningsavklaringer – for begge/alle parter - og som dokumenterer omforent fordeling av ansvar og oppgaver knyttet til konkrete handlinger, tiltak og planer. I tillegg er det nødvendig med gode samarbeidsrelasjoner hos de som skal etterleve avtalen og sette planene ut i livet.

2.5.4 Lokal tilstedeværelse er krevende for politiet

Et mer tilgjengelig og tilstedeværende politi med god lokal forankring, er ett av hovedmålene for reformen. Politiet skal være lokalt til stede, synlig for publikum, ha god lokalkunnskap og bred kontaktflate mot lokalsamfunn og innbyggere. I tillegg skal politiets tilstedeværelse på nett styrkes. I Stortingets behandling av reformen, og i senere vedtak, har Stortinget vært tydelig på at de gjenværende tjenestestedene skulle styrkes.

Det skjedde en sentralisering av ressursene i politiet også før reformen ble iverksatt. Strukturen med funksjonelle driftsenheter og etablering av sterkere og mer robuste fagmiljøer har imidlertid bidratt til, eventuelt fremskyndet, ytterligere sentralisering. Særlig mindre kommuner som ligger i områder preget av spredt bosetting og lange avstander er misfornøyd med dette og viser til at dette ikke kan kalles en «nærpolitireform».

Lokal tilstedeværelse handler om tilgang på polititjenester, arbeidsplasser og distriktspolitikk

Vårt inntrykk er at det er ulike hensyn som vektlegges når folk og kommuner klager over politiets manglende tilstedeværelse. Mange opplever at politiskiltet på veggen gir en trygghet for at politiet har god lokalkunnskap, kjenner nærområdet og kan drive med forebyggende arbeid, særlig overfor barn og unge. Som beskrevet i tidligere rapporter er kommunene også opptatt av fysisk tilstedeværelse fordi det bidrar til å sikre arbeidsplasser, og dermed lokal bosetting. For mindre kommuner oppleves tap av selv svært få arbeidsplasser, negativt. Mange opplever at det gir en trygghet å ha ansatte i politiet boende i lokalmiljøet selv om de ikke forventes å «rykke ut» i fritiden sin.

Politiet er opptatt av å informere om at politiets tjenestetilbud ikke bare handler om hvor ofte politikontakten er til stede eller er synlig i lokalmiljøet. Det handler også om hvilken bistand politiet kan yte ved alvorlige hendelser, i forbindelse med alvorlig identitetskrenkelser, overfor digital kriminalitet mv. Ifølge politiet har politiarbeid på stedet, større og mer robuste operasjonssentraler, kunnskapsoppbygging mv. gjennomgående bidratt til bedre kvalitet og likere polititjenester. Dette gjelder særlig overfor større hendelser og mer alvorlig kriminalitet. Økt sentralisering og færre tjenestesteder gjør samtidig at en del polititjenester noen steder oppleves som mindre tilgjengelige. Det gjelder kanskje særlig sivile tjenester som pass, våpentillatelse, utlendingsforvaltning mv. Publikums ønsker og forventninger lokalt er ikke alltid i tråd med styrende myndigheters og politiledelsens prioriteringer og satsninger. Det varierer eksempelvis i hvilken grad kommunene opplever at de er utsatt for alvorlige kriminelle hendelser. De ønsker derfor en sterkere prioritering av forebyggende arbeid blant barn og unge fremfor oppbygging av mange spesialiserte enheter for å ivareta ulike former for alvorlige kriminalitet.

Tilstedeværelse på nett kan på noe sikt sannsynligvis bidra til bedre tilgjengelighet. Samtidig opplever ikke alle at dette gir den samme tryggheten som fysisk tilstedeværelse av uniformert personell og utstyr, jf. kapittel 3.4.3. Utsatte grupper greier kanskje heller ikke å benytte seg av digitale tjenester.

Intervjuene våre, både i 2020 og tidligere, viser at det er krevende å få til god patruljedekning i mange av distriktene. Det er åpenbart at politiet ikke kan ha like god dekning i alle deler av distriktene. De må derfor planlegge patruljevirksomheten ut fra hvor det er størst sannsynlighet for at hendelser vil inntre. Særlig kommuner som ligger langt fra nærmeste tjenesteenhet, erfarer at politiet blir mindre synlige. Når kapasiteten er begrenset, er det naturlig at politiet foretar slike vurderinger.

Etter vår vurdering har politiet så langt likevel ikke lykkes med å møte kravene om lokal tilstedeværelse. Da lensmannskontorene ble nedlagt, ble det fremhevet at det skulle bidra til flere patruljer. I praksis har dette vist seg krevende å få til. For det første ble innsparingene som følge av nedleggelsene mindre enn beregnet i forkant. For det andre gjør krav til sterkere fagmiljøer, ny teknologi mv. at politiet organiserer tjenestetilbudet på en annen måte enn tidligere.

I denne sammenhengen må det også tas høyde for at medieomtale og folks oppfatning av reformen sannsynligvis henger sammen. Ifølge årets medieanalyse er seks av ti medieoppslag knyttet til reformen karakteriseres som negativt vinklet mens knapt én av ti har en positiv vinkling¹⁷. I politiets siste innbyggerundersøkelse svarer nær fire av ti at egne opplevelser og omtale av politiet i media er mest avgjørende for tilliten deres til politiet. Jo mer negativ omtalen av reformen er, jo mer skeptiske blir innbyggerne – og også ansatte i politiet.

2.5.5 Tilstedeværelse på nett kan supplere, men ikke erstatte telefonkontakt og fysisk tilstedeværelse

Folks tillit til politiet henger tett sammen med mulighetene de har til å komme i kontakt med politiet; fysisk, på telefon, på epost og via sosiale medier. Satsningen på digitale kanaler har gitt en bredere kontaktflate ut mot publikum. Inntrykket er likevel at disse kanalene primært brukes til å nå ut med informasjon til aktuelle brukergrupper og publikum som helhet. For to-veis kommunikasjon er det fortsatt telefon som gjelder. Da er det et problem at mange strever med å få tak i politiet via 02800. På ettermiddag/kveld og i helgene, når operasjonssentralen ofte har mye å gjøre, opplever mange at de ikke får svar. Noen ringer 112 i stedet, andre gir opp. Det er uheldig for politiet, både kapasitetsmessig og omdømmemessig.

I henhold til forskning er det viktig at informasjonen til innbyggerne som legges ut er relevant, lett tilgjengelig og aktuell. Det er også viktig med tilrettelegging for dialog for å kunne kommunisere med publikum. Og når det åpnes for nettbasert dialog bør den kjennetegnes av gjensidighet, nærhet, empati, risikovillighet og forpliktende deltakelse¹⁸.

Internasjonale studier (politiets bruk av Twitter), viser at politiet bruker nettbaserte medier som en informasjonskanal snarere enn en plattform for dialog. Dette er også inntrykket i Norge, selv om noen distrikter åpner for nettbasert dialog i større grad enn andre.

Ifølge en masteroppgave om politiets nettpatrulje i Sør-Vest politidistrikt er en viktig hensikt med nettpatruljen å skape en kontaktflate med befolkningen «der de er», og gjennom det øke innbyggernes tillit til politiet¹⁹. Fordeler med nettpatruljen er blant annet økte muligheter for å nå ut med informasjon og råd til befolkningen og vice versa; økte muligheter for å få informasjon og tips fra innbyggere. Utfordringer er blant annet mulighetene for å dele sensitive opplysninger på plattformer utenfor politiet og det digitale samtaleformatet. I oppgaven vises det også til at ressurstilgang, retningslinjer fra overordnet nivå samt interne forhold, holdninger og rammebetingelser innvirker på effektene av nettpatruljen.

En viktig oppgave for nettpatruljen er å gjøre innbyggerne i stand til å ta gode valg og legge til rette for toveis kommunikasjon og dialog. I oppgaven beskrives interaksjonen mellom politiet ved nettpatruljen i Sør-Vest politidistrikt som samarbeidsvillig, empatisk og forpliktende. Det vises til god lederforankring og gode muligheter for dialog for innbyggerne som ønsker det. Den økte tilgjengeligheten har, ifølge oppgaven, medført økt kontakt med den yngre delen av befolkningen. Den viser imidlertid også til at interaksjon på nett ikke kan erstatte fysisk tilstedeværelse fullt ut. Dette gjelder særlig i forhold til sårbare og utsatte grupper.

DFØ anbefaler

¹⁶Aas, Geir: Nordic Journal of Studies in Policing Vol. 7, No. 3-2020 s. 286-305: Familievolden i politireformen
¹⁷Retriever (2021) Analyse av medieomtalen av politireformen 2020
¹⁸Ref. Kent, M, Taylor, M (1998): Building dialogic relationships through the World Wide Web
¹⁹Hauge, Kamilla Karlsholmen (2020) Politiets nettpatrulje. En studie i hvordan Sør-Vest politidistrikt bygger relasjoner med publikum gjennom dialog på sosiale medier