I dette kapitlet presenterer funn fra datainnsamlingen, dvs. rapportering, statistikk, undersøkelser, forskning og intervjuer.

Vi har forsøkt å strukturere målene for reformen inn i en effektkjede, jf. tabell 2, og har brukt denne som utgangspunkt for presentasjon av status for gjennomføringen av reformen.

3.1 Økte budsjetter, men vekst i personell og EBA påvirker etatens handlingsrom

På overordnet nivå snakker en gjerne om tre typer innsats- eller produksjonsfaktorer; naturressurser, arbeid og realkapital. På virksomhetsnivå må vi operasjonalisere dette noe. 

For offentlig finansierte og politisk styrte virksomheter vil økonomiske rammer (bevilgning) og arbeidskraft i form av kompetanse og kapasitet være sentrale innsatsfaktorer. Det samme vil tilgjengelig teknologi og organisatoriske rammer være. Effektmålene for reformen handler om organisatoriske endringer samt kompetanse og kapasitet, jf. tabell 1.

3.1.1 Økonomi og ressursforvaltning

Politiet hadde et samlet budsjett på kapittel 440 på knapt 20,3 mrd. kroner i 2020, jf. figur 5. Saldert budsjett for 2021 er på vel 20,6 mrd. kroner. Det tilsvarer en økning på 1,8 prosent. Fra 2019 til 2020 var veksten på 2,5 prosent²⁰. Ifølge politiets årsrapport for 2020 har politiet utgiftsført knapt 18,9 mrd. kroner i 2020. Det tilsvarer 93,2 prosent av bevilget beløp på budsjettkapittel 440.

Ifølge politiets ressursanalyse for 2019 økte driftsutgiftene i politiet, målt i nominelle kroner, med 1,2 mrd. kroner i 2019 sammenlignet med 2018²¹. Målt i faste 2019-kroner tilsvarer dette en vekst på 4,6 prosent. Til sammenligning økte politidistriktenes driftsutgifter, målt i faste 2019-kroner, med 3,4 prosent fra 2018 til 2019²².

Politidistriktene står for rundt 70 prosent av driftsutgiftene. Oslo politidistrikt og Øst politidistrikt har størst utgifter blant distriktene, og Finnmark og Troms politidistrikter har lavest, jf. tabell 3. Flere særorganer er blant enhetene med lavest driftsutgifter. I den andre enden utgjør driftsutgiftene i PIT 8,9 prosent.

Generelt har det vært lite endring i den relative fordelingen av utgiftene mellom enhetene i politiet fra 2019 til 2020. Politiets fellestjenester (PFT) og Utrykningspolitiet (UP) har hatt noe større utgifter i 2020 sammenlignet med 2019. Dette skyldes sannsynligvis at overføring av 25 årsverk fra PHSs til PFTs budsjett og at de 400 covid-19-årsverkene av praktiske årsaker er utgiftsført på UP. Politiets IKT-tjenester (PIT) og Politiets utlendingsenhet (PU) har hatt noe mindre utgifter i 2020 enn i 2019. For PITs vedkommende skyldes det blant annet at arbeidet med nasjonalt ID-kort ble avsluttet i 2020. For PUs del skyldes det sannsynligvis færre asylsøkere og returer i 2020 enn i 2019.

Politiet har hatt en realøkning i budsjettene på om lag 3 mrd. kr fra 2014 til 2019. Med utgangspunkt i politiets egne ressursanalyser har Boston Consulting Group (BCG)²³ beregnet hvorfor politiets økonomiske handlingsrom likevel er redusert de siste årene, jf. figur 6.

Som det fremgår av figuren utgjør «faste» utgifter til personell og eiendom, bygg og anlegg (EBA) hele 90 prosent av realøkningen i budsjettene, jf. også kapittel 3.1.2, mens åtte prosent har gått til materiell knyttet til IKT- og transportkostnader. Ifølge BCG er en stor andel disse kostnadene enten bestemt av JD, som en del av utviklingsporteføljen, eller følger av politiske satsninger som beredskapssenter, politihelikoptre, elektrosjokkvåpen, droner mv.

I likhet med tidligere år hører vi mye om en utfordrende økonomi i intervjuene våre. Det gis uttrykk for at distriktenes handlingsrom til å følge opp intensjonene med reformen, blant annet med hensyn til forebygging, begrenses når en så stor del av budsjettet er bundet opp i faste kostnader. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen bidrar til å begrense distriktenes «frie» økonomiske handlingsrommet ytterligere.

3.1.2 EBA og en aldrende bilpark utfordrer budsjettrammene

Politiets fellestjenester (PFT) leverer tjenester til etaten innenfor materiell og logistikk, anskaffelser, eiendom og lønn og regnskap. PFTs årsrapport for 2020 viser til at de har sluttført 65 anskaffelsesprosesser og 40 nye leieavtaler. Siden 2016 er det tilrettelagt for gevinster som summerer seg opp til 142 mill. kr. Totalt forvalter PFT 502 aktive leieavtaler²⁴. Tjenesteområdene materiell og logistikk og eiendomsområdet har høyest kundetilfredshet i PFT. I 2018 var 59 prosent av brukerne av eiendomstjenestene generelt sett fornøyde, mens 81 prosent mente PFT har høy kompetanse innen eiendom²⁵.

Det er særlig to områder som oppfattes som utfordrende for PFT. Det er kartlagt et vesentlig etterslep på politiets eiendomsmasse og det er en aldrende bilpark for politiets patruljekjøretøy. Strukturendringene som følge av reformen har medført behov for mer plass på de gjenværende lokasjonene. Eksisterende lokaler tilfredsstiller ofte heller ikke strengere krav til sikkerhet eller understøtter kjernevirksomheten i tilstrekkelig grad. Inngåelse av nye leieavtaler gir utfordringer med økte kostnader. Når det gjelder bilparken medføre nye oppgaver og funksjoner som følge av reformen krav til ekstrautstyr i bilene. I 2020 er det innført leasing som et alternativ for finansiering av patruljekjøretøy. Det skal gi økt fleksibilitet for politidistriktene og en raskere utskifting av gammel bilpark.

Ifølge områdegjennomgangen så har eiendomsforvaltningen høy brukertilfredshet og god kompetanse på eiendom. Politiets EBA-kostnader og arealbruk skiller seg ikke vesentlig ut fra kostnadene i andre, sammenlignbare etater. På grunn av utviklingen i markedspriser og vekst i antall ansatte har EBA-kostnadene steget med 25 prosent de siste fem årene. For å bremse kostnadsveksten på eiendomssiden er det blant annet utviklet et nytt arbeidsplasskonsept med mindre areal per arbeidstaker. I intervjuene våre gir enkelte arbeidstakere uttrykk for skepsis til om dette er hensiktsmessig og vil medføre reelle innsparinger.

3.1.3 Økende andel politiårsverk i etaten

Ved årsskiftet 2020–2021 hadde politi- og lensmannsetaten 17 810 lønnede årsverk, jf. figur 7. Det er 4,9 prosent flere årsverk enn ved årsskiftet 2019–2020. Antall lønnede politiårsverk har økt med hele 853 årsverk (8,4 prosent). Antall juristårsverk har kun økt med 2 årsverk (0,2 prosent) og antall sivile årsverk er redusert med 16 årsverk (minus 0,3 prosent). Knapt halvparten av veksten i politiårsverk skyldes at politiet tilsatte 400 politiutdannede i forbindelse med covid-19-pandemien.

Ved utgangen av 2020 var 46 prosent av medarbeiderne i politiet kvinner. Det var 63 prosent kvinner blant juristene, 66 prosent blant de sivile og 34 prosent i politistillinger. I 2020 ble det tatt opp 51 prosent kvinnelige studenter på Politihøgskolen (PHS), mot 40 prosent i 2014.

Figur 8 viser prosentvis årlig vekst i lønnede årsverk i politidistriktene per 31.12 i perioden 2015–2020. Samlet har antall lønnede årsverk økt med 3,9 prosent fra årsskiftet 2019–20 til årsskiftet 2020–21. Antall politiårsverk har økt med 5,5 prosent. Her må det imidlertid tas høyde for at de 400 covid-19-stillingene av praktiske årsaker ble organisert under Utrykningspolitiet. Styrkingen av politiårsverk i distriktene er derfor reelt sett høyere enn det som går fram av disse tallene. I politidistriktene er veksten i juristårsverk og sivile årsverk på henholdsvis 1,0 og 0,7 prosent.

Som det fremgår av figur 8 har den prosentvise årlige veksten, målt per 31.12 hvert år, variert relativt mye fra år til år. Antall årsverk i distriktene har i snitt økt med 2,4 prosent per år. Det er 0,3 prosent mindre enn den gjennomsnittlige veksten i hele etaten. Antall politiårsverk har økt med i snitt 3,2 prosent per år. Antall jurist- og sivile årsverk har i snitt økt med henholdsvis 2,5 og 0,4 prosent per år.

Per 31.12.2020 var politidekningen per tusen innbyggere, eksklusive Politiets sikkerhetstjeneste (PST), 2,03.

I henhold til justisministerens svar i Stortinget høsten 2020, har antall påtalejurister i politiet økt fra 617 til 801 årsverk fra årsskiftet 2013/2014 til 31. oktober 2020. Det tilsvarer en samlet økning på 30 prosent. Økningen i politidistriktene i samme periode er på 12 prosent. Antall påtalejurister har økt i samtlige politidistrikter²⁶.

Ifølge SSBs statistikk om ansatte i staten, har antall avtalte årsverk i politiet økt med 1 720 årsverk fra 2016 til 2020. Det tilsvarer en vekst i samlet antall årsverk (politi, jurister og sivile) på 11 prosent og en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,8 prosent²⁷.

Politiyrket er fortsatt svært attraktivt, og det er høye søkertall til Politihøgskolen (PHS) hvert år. 84 prosent av studentene fra 2020-kullet med bestått eksamen var ansatt i politistillinger og 22 prosent var fast ansatt per 31. desember 2020. Den høye andelen ansatt i politistilling skyldes sannsynligvis de 400 covid-19-stillingene. 46 prosent av de som gikk ut i 2019, 85 prosent av de som gikk ut i 2018 og 93 prosent av de som gikk ut i 2017, er fast ansatt i politiet.

3.1.4 Politiårsverksveksten i politiet størst på GDE-nivå

Som pekt på i statusrapporten for 2019 har etableringen av spesialiserte funksjoner og oppgaver på distriktsnivå som følge av reformen medført en økt konsentrasjon av arbeidsplasser i politiet. Fra strukturdelen av reformen var ferdig gjennomført i 2018 har det imidlertid vært relativt små endringer i fordelingen mellom de tre kategoriene politimester/staber, funksjonelle driftsenheter (FDE) og geografiske driftsenheter (GDE), jf. figur 9.

Ifølge POD har politidistriktene hatt en økning på 512 politiårsverk, tilsvarende 5,4 prosent, fra desember 2019 til desember 2020. Vel tre fjerdedeler av disse årsverkene har gått til å styrke de geografiske driftsenhetene, noe som gjør at andelen politiårsverk på GDE-nivå har økt fra 58,3 prosent til 59,3 prosent. Andelen politiårsverk med fysisk plassering på de geografiske driftsenhetene har imidlertid gått noe ned.

Fordelingen mellom FDE- og GDE-nivå varierer fra distrikt til distrikt. Det skyldes flere forhold, blant annet ulik organisering av funksjonene og at Oslo politidistrikt har ansvar for noen nasjonale oppgaver. I praksis er en del av FDE-årsverkene imidlertid fysisk lokalisert på tjenestesteds-/GDE-nivå. Det gjelder eksempelvis mange av påtaleårsverkene. Venstre del av figur 10 viser andelene av politiårsverkene som er organisert på GDE-nivå, mens høyre del viser andelene som er fysisk lokalisert på tjenestesteds-/GDE-nivå.

Som det fremgår av figur 10 er det også med noen unntak små endringer på distriktsnivå fra 2019 til 2020. Det er særlig Oslo politidistrikt som har økt andelen politiårsverk på de geografiske driftsenhetene, både organisatorisk og fysisk. Også Finnmark og Sør-Vest politidistrikter har økt begge disse andelene noe.

Inntrykket fra intervjuene er at det er vanskelig å øke bemanningen på de geografiske driftsenhetene vesentlig uten at det går ut over fagmiljøene på FDE-nivå. Distriktene opplever også at det er krevende å etablere sterke fagmiljøer med en veldig desentral organisering.

3.1.5 Namsmannsfunksjonen og ansvaret for sivile saker omorganiseres

Etter at organiseringen var på plass i det siste distriktet i juni 2018, har det skjedd få endringer i den vedtatte strukturen. Unntaket er namsmannsfunksjonen. Kommunesammenslåinger har ført til noen mindre endringer av distriktene, f.eks. ble Røyken og Hurum flyttet fra Sør-Øst politidistrikt til Oslo politidistrikt da disse kommunene ble en del av Asker kommune.

Fem politidistrikter (Innlandet, Finnmark, Nordland, Trøndelag og Agder) har så langt etablert en felles namsfogdfunksjon på FDE-nivå. Troms innfører felles namsmannsfunksjon fra 01.05.21. Flere politidistrikter vurderer å gjøre det samme. Begrunnelsen for å gjøre dette er dels faglig og dels ressursmessig. Det varierer i hvilken grad organisasjonsendringene medfører fysisk omplassering av ansatte eller ikke. Ifølge våre intervjuer er erfaringene så langt er at kvaliteten har blitt bedre og at det er færre klagesaker. Men det gis også uttrykk for at mange ansatte på den sivile siden opplever høyt arbeidspress. Det har blitt flere saker og færre ansatte. I revidert nasjonalbudsjett (2020) fikk politiet 45 midlertidige stillinger for å styrke namsmannsfunksjonen i forbindelse med covid-19.

Noen politidistrikter har vurdert færre geografiske driftsenheter. Møre og Romsdal politidistrikt har redusert fra fire til to GDEer. Troms politidistrikt har også vurdert å redusere antall GDEer, men politimesteren stanset denne prosessen da hun så at det ikke var tilstrekkelig oppslutning til å gjennomføre endringen.

Bakgrunnen for forslag til strukturendringene virker å være todelt – dels økonomiske innsparinger og dels mer effektiv organisering. Intervjuer både internt i distriktene og med kommunene viser at det fortsatt er mye engasjement knyttet til organisering og lokalisering av tjenesteenheter og tjenestesteder. Det er krevende å få gjennomslag lokalt for at endringene kan være hensiktsmessig ut fra en totalvurdering av økonomi og effektiv ressursbruk. Både kommunale representanter og politiansatte er opptatt av hva som ble sagt og lovet i organisasjonsprosessen i 2016-2017. De er også opptatt av om forventningene som ble skapt er innfridd eller ikke.

Når det gjelder ansvaret for andre sivile saker er det p.t. 79 pass- og ID-kontorer, alle med nettbasert timebestilling. Planen er å sette i drift to mobile passkjøretøyer i 2021.

3.1.6 Områdegjennomgangen dokumenterer mye og til dels detaljert styring av og i etaten

Den overordnede styringen av politiet skjer primært gjennom den årlige budsjettprosessen. Der fastlegges økonomiske rammer, overordnede mål og prioriteringer samt konkrete tiltak og oppdrag. Styringen skjer gjennom den formelle styringsdialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Politidirektoratet (POD), det vil si de årlige tildelingsbrevene, etatsstyringsmøter og skriftlige oppdrag. Tilsvarende prosess gjelder mellom POD og politidistriktene, særorganene og de andre enhetene innenfor politi- og lensmannsetaten. Riksadvokaten har ansvaret for fagstyringen av straffesaksområdet, i praksis påtaledelen av etaten (det tosporede system).

I 2020 sto Boston Consulting Group for en «områdegjennomgang» på oppdrag fra JD og Finansdepartementet. Områdegjennomgangens mandat var å beskrive, vurdere og gi konkrete anbefalinger om styring og styringsinformasjon, politiets oppgaveportefølje og hvordan denne innvirker på styringen. Områdegjennomgangens hovedvurderinger og hovedanbefalinger kan oppsummeres som følger²⁸:

• Styringen av politiet er preget av detaljorientering og mangel på god styringsinformasjon. Ifølge gjennomgangen mottok POD nær tusen journalførte henvendelser fra JD i 2019.
• En bred oppgaveportefølje vanskeliggjør effektiv ressursutnyttelse og bidrar til økt detaljfokus i styringen
• For å forsterke den gode politifaglige utviklingen som følger av reformen, er det nødvendig å forbedre arbeidet i det administrative leddet knyttet til styring, og på mellomlang sikt utrede endringer i etatens oppgaveportefølje.

²⁰Politihøgskolen (PHS), Politiets sikkerhetstjeneste (PST) og Grensekommissæren er ikke inkludert.
²¹Politidirektoratet (2020): Ressursanalyse for 2019. Utgifter og bemanning i politiet
²²Driftsutgiftene i Andre enheter hadde en reell økning på hele 10,6 prosent. Denne økningen skyldes blant annet at flere store kostnadsdrivere som "Nye helikoptre", "Nye datasentre" og "Programmet Nye pass og ID-kort" primært ble utgiftsført på Politidirektoratet og Politiets IKT-tjenester.
²³Områdegjennomgang av politi- og lensmannsetaten, sluttrapport desember 2020, Boston Consulting Group
²⁴Politiets fellestjenester Årsrapport 2020, 20. januar 2021
²⁵Områdegjennomgangen av politi- og lensmannsetaten, sluttrapport desember 2020, Boston Consulting Group
²⁶Ref. Justis- og beredskapsministerens svar i Spørretimen, Dokument nr. 15:1131 (2020–2021)
²⁷12628: Ansatte i staten, etter enhet og arbeidssted. Årsgjennomsnitt (K) 2016–2020
²⁸Områdegjennomgang av politi- og lensmannsetaten, sluttrapport desember 2020, Boston Consulting Group

3.2 Kvalitetstiltak videreføres – digitaliseringstiltak henger etter

Dette kapittelet handler primært om en rekke tiltak og aktiviteter som er gjennomført eller gjennomføres som en del av reformen.

Ved behandlingen av Prop. 61 LS (2014–2015) i Stortinget i 2015 inngikk Regjeringen og Arbeiderpartiet en avtale der det ble vedtatt 74 ulike tiltak. POD har laget en samlet oversikt over alle tiltak som ble vedtatt; en liste på til sammen 104 milepæler som POD har brukt i oppfølging av reformen. POD melder at alle tiltakene nå er fulgt opp og har avsluttet rapporteringen på den opprinnelige milepælslisten. Arbeidet med forbedringer og videreutvikling av tiltakene som ledd i det kontinuerlige forbedringsarbeidet videreføres imidlertid.

3.2.1 De seks funksjonene bidrar til bedre kvalitet

For å følge utviklingen av de seks funksjonene etterretning, felles straffesaksinntak (FSI), felles tjenestekontor (FTK), politiråd og politikontakt, politipatruljen og operasjonssentralen (OPS) i hvert enkelt politidistrikt, har POD utviklet en modenhetstrapp, jf. figur 11. Distriktene rapporterer i henhold til denne hvert tertial.

Ifølge rapporteringen for tredje tertial 2020 (T3-2020) varierer det noe mellom distriktene hvor langt de har kommet i innføringen av hver funksjon, men kvalitetshevingstiltakene har gjennomgående løftet politiets arbeid på både beredskaps-, etterforsknings- og forebyggingsområdet. Nivået for de seks prioriterte funksjonene viser en positiv utvikling fra T3-2019 til T3-2020. Det er kun en funksjon (etterretning) som ikke når målsettingen om nivå 3 (av 5) i alle politidistrikt ved utgangen av 2020. Distriktene viser til at covid-19 bidrar til å forsinke utviklingen av samhandling mellom funksjonene, men at de likevel ser en positiv utvikling for de seks prioriterte områdene under ett.

For 2021 har POD lagt føringer for hvordan de seks prioriterte funksjonene skal videreutvikles og for samhandlingen mellom dem. Funksjonene tjenestekontor og politiråd og politikontakt skal vektlegges i 2021 slik at nivå fire nås i hele etaten. Dette innebærer et vesentlig løft sammenlignet med T3-2020. For tjenestekontor-funksjonen må noen distrikter ta steget fra nivå 3 til 4 på ett år.

Etterretning gir bedre beslutningsgrunnlag

En revidert versjon av politiets etterretningsdoktrine kom på slutten av 2020²⁹. Her beskrives rammene for etterretning (definisjoner, prosesser, organisering mv.) og hvordan etterretning kan og bør brukes. I den reviderte versjonen drøftes blant annet skillet mellom etterretning og etterforskning.

Ifølge PODs oppsummering av T3-rapporteringen har 11 av de 12 distriktene nådd nivå 3 på modenhetstrappen for etterretning. 4 av 12 politidistrikt er på nivå 4, der det arbeides det med bruk og distribusjon av etterretningsprodukter internt og eksternt. Kravet om nivå 3 skal være oppfylt for alle enheter i 2021. I tillegg kreves det at etterretningsfunksjon for Kripos og Økokrim skal ha nivå 4 ved utgangen av året.

I intervjuene hører vi mer positivt om etterretning i år enn vi gjorde i fjor og tidligere år. Særlig ledere på nivå to og tre peker på at bedre etterretning gir et bedre kunnskapsgrunnlag for beslutninger/prioriteringer. Det understrekes imidlertid at innsatsen fortsatt er størst på systemsiden og at det er utfordrende å lage etterretningsprodukter som er nyttige for alle deler av organisasjonene.

Det generelle inntrykket er at de operative nivåene opplever mindre nytte av etterretning enn nivåene høyere opp. Likevel er mange positive til økt vekt på kunnskapsbasert politiarbeid (KUBA). Det gis i noen grad uttrykk for at økt spesialisering, også når det gjelder rapportering, bidrar til at det er vanskelig for andre enn de øverste ledernivåene å få et helhetlig situasjonsbilde når den enkelte bare har ansvar for å rapportere på et avgrenset område.

Politidistriktene har organisert FSI på ulike måter, både når det gjelder oppgaver og kompetanse

I alle distriktene er Felles straffesaksinntak (FSI) en funksjon på FDE-nivå. Formålet med etableringen av FSI er økt kvalitet i straffesaksarbeidet. Dette skal oppnås gjennom å sikre tilgjengelig påtalefaglig og politifaglig etterforskningsledelse. Alle anmeldelser, med noen unntak, og uansett hvilken enhet som har ansvaret for etterforskningen, skal gis en enhetlig behandling og vurdering etter at den er mottatt. Sammen med operasjonssentralen skal straffesaksinntaket gi effektiv støtte til politipatruljene.

Ifølge T3-rapporteringen har det vært liten utvikling i FSI i 2020. Alle politidistriktene har nådd minstekravet om nivå 3, ref. figur 11, og fire distrikter er på nivå 4 eller 5. For 2021 er kravene at alle politidistriktene skal opprettholde oppnådd nivå, dvs. nivå 3 eller høyere.

Som det fremgår av T3-rapporteringen har distriktene kommet ulikt langt med hensyn til implementering av FSI-funksjonen. Organisering og kompetanse varierer mellom distriktene. Statsadvokatenes inspeksjoner knyttet til FSI indikerer ifølge Riksadvokaten en relativt klar forbedring sammenlignet med 2018 og 2019. FSI fremstår som bedre dimensjonert og det er bedre samhandling mellom FSI og GDE og mellom FSI og FEE. Riksadvokatens inntrykk er også at FSI i større grad er aktive etterforskningsledere³⁰.

Dette bekreftes både av våre intervjuer og en egeninitiert underveisevaluering i Troms politidistrikt³¹. Ifølge denne evalueringen opplever sju av ti at FSI er tilgjengelig og bidrar til bedre kvalitet i den innledende straffesaksbehandlingen. Vurdert opp mot en tilsvarende nullpunktmåling, har FSI i Troms blant annet bidratt til bedre kvalitet på etterforskningen, bedre tilgang på etterforskningsledelse og bedre ivaretakelse av initialfasen. Av forbedringsområder har evalueringen blant annet identifisert behov for utvidede åpningstider, bedre rolleavklaring mellom de ulike aktørene (GDE/FEFE/FUFSR/OPS) og «tøffere» prioriteringer.

I intervjuene våre kommer det fram at FSI bidrar til likere siling og behandling av saker og til økt kvalitet på den initiale etterforskningen, særlig på de mer alvorlige sakene. I noen distrikter bidrar dessuten FSI til færre restanser. I andre distrikter gis det uttrykk for at det tar lang tid fra saken kommer inn til FSI og til den overføres til etterforskningsmiljøene ute på GDEene. Inntrykket er også at det virker som fysisk samlokalisering og/eller nærhet har betydning for hvor godt samarbeidet mellom FSI og de operative delene av politistyrken fungerer. Det gjelder både samarbeidet mellom FSI og OPS og samarbeidet mellom FSI og politipatruljen, innsatsledere mv. Erfaringene med FSI synes videre i noen grad å avhenge av hvor erfarne og kompetente både FSI-ansatte og operativt personell er. Yngre, relativt ferske, FSI-ansatte skjønner ikke alltid behovene for bistand «der ute» og kan derfor noen ganger gi unødig detaljerte instruksjoner til operativt personell. På den annen side opplever ofte yngre, relativt ferske operativt ansatte at FSI er til stor hjelp og nytte.

I intervjuene gis det også uttrykk for at det tar tid å endre arbeidsprosesser til ny organisering og nye arbeidsformer. På den ene siden vises det til at FSI kanskje ikke alltid har vært flinke nok til å fortelle hva de kan bidra med. På den andre siden vises det til at GDEene og det operative personellet i noen tilfeller kan bli flinkere til å be om bistand fra FSI.

Felles tjenestekontor (FTK) har fortsatt ikke funnet sin form

Ifølge Rammer og retningslinjer skal tjenestekontoret være politidistriktenes sentrale, utøvende funksjon for helhetlig og kontinuerlig arbeidsplanlegging og ressursdisponering av alle operative ressurser. Det skal ivareta politidistriktets kontinuerlige behov for helhetlig ressurs- og kompetanseoversikt. I følge T3-rapporteringen ved årsskiftet var tre av distriktene på nivå 4 og resten på nivå 3, ref. modenhetstrappen i figur 11.

For 2021 er FTK prioritert for utvikling, og alle politidistriktene har som resultatkrav at nivå 4 skal nås. Det innebærer at samhandlingsrutinene mellom FTK og øvrige samarbeidsparter skal være godt etablert og medbestemmelse i tjenesteplanleggingen godt ivaretatt. Satsingen på FTK følges opp gjennom nasjonal ledergruppe (NLG) og i styringsdialogen med hvert politidistrikt og andre enheter.

Ut fra intervjuene i de tre distriktene har FTK og felles tjenesteplanlegging fortsatt et stykke vei å gå. På ledernivå gis det uttrykk for at det er viktig å få dette på plass, ikke minst for å redusere overtidsbruk, men at det er en krevende oppgave. Lokale ledere og ansatte er redde for å miste lokal frihet og handlingsrom. Inntrykket er likevel at stadig flere ser at dette på sikt gir bedre forutsigbarhet, reduserer overtidsbruk og frigjør ressurser lokalt som ellers ville gått med til tjenesteplanlegging.

Operasjonssentralene (OPS) er blitt mer profesjonelle

OPS skal håndtere situasjoner som oppstår, styre patruljene dit de trengs mest, gi patruljene støtte i etterforskning og politiarbeid på stedet, ta imot nødanrop og andre henvendelser og sørge for informasjon til befolkningen. Ni av politidistriktene var på nivå 4 ved utgangen av 2020, tre på nivå 3. Tre fjerdedeler av distriktene er dermed på et nivå hvor de jobber med å formalisere og innarbeide rutiner for erfaringslæring, kunnskapsdeling, og deling av "beste praksis". For 2021 er det satt krav om at nivået for skal 2020 opprettholdes.

OPS får fortsatt stort sett gode tilbakemeldinger i intervjuene våre. De er mer profesjonelle, kompetente og robuste enn tidligere. Ny kartløsning, som gir bedre navigasjonsstøtte og som viser patruljenes bevegelser, ble tatt i bruk sommeren 2020. Inntrykket er at nye kartverktøy og mer erfaring nå langt på vei kompenserer for større distrikter og mindre lokal kunnskap hos den enkelte operatør. Noen peker likevel på at selv om OPSene har blitt større, har distriktene og oppdragsmengden de skal håndtere også økt. De peker videre på at større distrikter medfører strengere prioriteringer av hvilke oppdrag patruljene rykker ut på.

Politipatruljen jobber mer kunnskapsbasert

Politipatruljen er politiets førstelinjetjeneste på beredskaps- og forebyggingsområdet. Reformen har medført endringer både i organisering, arbeidsmåter og forventninger til patruljemannskapene. De skal blant annet jobbe mer kunnskapsbasert (KUBA), de skal utføre etterforskningsskritt på stedet innenfor rammene av eksisterende ansvar (PPS) og de skal jobbe mer forebyggende og planmessig.

Ifølge T3-rapporteringen i 2020 har utviklingen av denne funksjonen ikke vært prioritert i 2020, blant annet på grunn av covid-19. Alle politidistriktene er derfor fortsatt på nivå 3 av modenhetstrappen. For denne funksjonen betyr nivå 3 blant annet iverksetting av lokalt eierskap for politipatruljen, kartlegging av risikoer og sårbarheter samt overføring av PPS til linjen. Patruljen skal organiseres slik at krav til beredskap, tilgjengelighet og responstid ivaretas i tråd med funksjonsbeskrivelsen.

Ifølge beregninger i kapasitetsundersøkelsen på beredskap er det omtrent samme antall årsverk på politioperativt område i 2019 sammenlignet med 2015³². Ifølge POD vil imidlertid ressursøkningen i politidistriktene i 2020 og 2021 styrke politiets tilstedeværelse, herunder antall patruljer.

Kapasitetsundersøkelsen har videre beregnet at politi- og lensmannsetaten har om lag 3 600 årsverk tilgjengelige til politioperativt område. Av disse er om lag 250 årsverk, 8 prosent, dedikert til ledelse. Av de resterende årsverkene går 65 prosent til patruljemannskap, 18 prosent til operasjonssentral, 9 prosent til støttefunksjon politioperativt og 7 prosent til UP/trafikkorps

Ifølge kapasitetsundersøkelsens beregninger og anslag bruker patruljene i gjennomsnitt en knapp fjerdedel av den tilgjengelige tiden sin på etterforskningsoppgaver. I undersøkelsen er det estimert at patruljene bruker 15 prosent av tilgjengelig tid på PPS, fire prosent på PPS og elleve prosent på rapportskriving tilknyttet PPS.

I undersøkelsen er det også beregnet at patruljemannskapene i snitt er involvert i oppgaver av forebyggende karakter i 53 prosent, tilsvarende vel 1 100 timer/årsverk, av den politioperative tiden.

Når det gjelder beredskap har kapasitetsanalysen kartlagt antall hendelser og antall oppdrag samt tilgjengelig beredskap, det vil si tilgjengelige beredskapsressurser (operative mannskaper samt annet IP-godkjente mannskaper på jobb/vakt). Som figur 12 viser, er det relativt flere oppdrag i timen per mannskap på ettermiddag og kveld/natt i helgene. Det er også relativt sett flere hasteoppdrag i samme periode. Det er likevel ingen økning i gjennomsnittlig responstid, jf. kapittel 3.3.3.

Det finnes ikke statistikk over antall patruljer fordelt over tid. Inntrykket fra intervjuene er at antall patruljer ikke er vesentlig endret i forhold til før reformen.

3.2.2 Politiråd, politikontakt og samarbeidsavtaler bidrar til mer strukturert samarbeid

Når det gjelder samarbeid med kommunene har politidistriktene et minimumskrav på nivå 3 på modenhetstrappen. For å nå minimumsnivå 3 må samtlige kommuner ha etablert samarbeid med en fast politikontakt og ha blitt invitert inn i et politirådssamarbeid. Politikontaktene skal ha tilstrekkelig kapasitet til å følge opp sine kommuner og har i utgangspunktet ansvar for tre kommuner eller færre. For 2021 er politiråd og politikontakt tillagt ekstra fokus for utvikling, med ambisjon om at alle politidistriktene skal nå nivå 4, det vil si at politirådene jobber strategisk og det er etablert samarbeid mellom politikontaktene og de ulike funksjonene ved FEF/FEFE³³. Det skal også være etablert god og hensiktsmessig samhandling med de øvrige prioriterte funksjonene.

Politidistriktene er forpliktet til å tilby avtale om tjenestetilbud til kommunene. Lokalt politi og kommune utarbeider selv innholdet og velger hva de vil forplikte seg til.

Politirådet er en arena for det strategiske samarbeidet mellom politi og kommune

Så å si alle kommuner deltar i eget og/eller felles politiråd, jf. blant annet DFØs spørreundersøkelse til kommunedirektører i 2019. Mange kommuner hadde politiråd også før reformen. I henhold til T3-rapporteringen i 2020 er tre av de tolv distriktene på modenhetsnivå 4 eller 5, jf. figur 11. De andre er på nivå 3. I vår spørreundersøkelse fra 2019 oppgir vel en tredel av kommunene at de har politiråd sammen med en eller flere andre kommuner.

Fra intervjuene våre vet vi at kommunene har møter i politirådet en eller flere ganger i året. Relativt mange har også fellesmøter sammen med andre kommuner i regionen/området en eller eventuelt to ganger i året. Tjenesteenhetsleder og politikontakt møter som regel alltid i politirådsmøtene. Politimester og GDE-leder deltar på noen møter. Det gjelder særlig møter med større kommuner, møter i regionale politiråd og møter for å drøfte spesielle utfordringer. I små/mindre kommuner gis det uttrykk for at det kan være utfordrende å holde diskusjonene i møtene på et strategisk nivå.

Særlig fra politiets side gis det uttrykk for at det i noen områder kunne vært hensiktsmessig med felles politiråd for kommuner som grenser til hverandre. Ifølge politiet er mange av utfordringene, eksempelvis knyttet til ungdom og rus, like på tvers av kommunegrensene i sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner. Sett fra politiets ståsted kan det være vanskelig å prioritere innsats og ressurser når kommunene har svært ulike føringer med hensyn til hva de forventer av politiet. Enkelte små kommuner, særlig hvis de ligger i utkanten av et område, ønsker imidlertid ikke felles politiråd. De er redde for at deres utfordringer da lett «drukner» i større kommuners utfordringer og behov.

I spørreundersøkelsen til kommunedirektører, som DFØ gjennomførte i 2019, svarte åtte av ti kommunedirektører/ordførere at de var svært fornøyde eller fornøyde med samarbeidet med politiet. Særlig i mindre kommuner, og der politikontakten har en relasjon til kommunen fra før, er inntrykket at ordfører og/eller kommunedirektør ofte har nær kontakt og ringer hverandre for å drøfte ulike typer problemstillinger også utenom de formaliserte politirådsprosessene.

Politikontaktordningen er det praktiske bindeleddet mellom politi og kommune

Politikontaktordningen var på plass i løpet av 2017–2018. Det ble utpekt, i noen tilfeller midlertidige, politikontakter til alle kommuner før sommeren 2017. Etter hvert har mer permanente kontakter kommet på plass. I henhold til T3-rapporteringen i 2020 er fire av de tolv distriktene på modenhetsnivå 4. De andre er på nivå 3.

Inntrykket fra årets og tidligere års intervjuer er at politidistriktene og GDEene har valgt noe ulike modeller for politikontaktrollen. Det varierer for eksempel om de har et fast oppmøtested i kommunen og om de er til stede på faste tidspunkter. Både i kommunen og i politiet gis det uttrykk for at oppmøte og tilstedeværelse i noen grad avhenger av reiseavstand mellom oppmøtested og samarbeidskommune. I 2020 har dessuten covid-19 utfordret politikontaktens faste tilstedeværelse ytterligere.

I DFØs spørreundersøkelse til SLT-koordinatorer fra 2019 svarte 55 prosent at politikontakten hadde fast oppmøtested i kommunen og 45 prosent at politikontakten var til stede i kommunen på faste tidspunkter. SLT-koordinatorene var mest fornøyde med politikontaktenes lokalkunnskap og evne til å følge med på det lokale kriminalitetsbildet og minst fornøyd med politikontaktens evne/mulighet til å være pådriver for god samordning av polititjenestene i kommunen, jf. figur 13.

Ifølge mange av de vi har snakket med har etableringen av politikontaktfunksjonen gjort samarbeidet mellom kommunen og politiet mer strukturert. Noen kommuner har fått på plass et tett og nært samarbeid mellom politikontakt og andre deler av kommunen og noen steder er det også etablert andre typer samarbeidsfora og planprosesser. Det gis imidlertid uttrykk for at SLT-koordinatorer er viktige for å få et tettere og mer strukturert samarbeid mellom politi og kommune til å fungere. Ikke alle kommuner har denne funksjonen, eventuelt at den kun utgjør en liten andel av en stilling. Det gjelder særlig små kommuner.

I praksis har økt kommunalt samarbeid noen steder gått på bekostning av den operative forebyggende innsatsen. Heltidsansatte politikontakter er ofte avhengige av egne forebyggere, eventuelt operative mannskaper, for å kunne følge opp samarbeidsavtaler og spesifikke kommunale behov/ønsker i praksis. Med mindre politikontakten tilhører en egen forebyggende enhet, har politikontakten i utgangspunktet mindre mulighet til å påvirke disponeringen av patruljer og operative ressurser.

Både kommunale representanter og politikontakter sier at personlig engasjement og dedikasjon er viktig. Inntrykket er at tilsetting av politikontakter som tidligere har vært lensmenn eller som har god lokalkunnskap, gjennomgående oppleves som positivt. Inntrykket er også at de fleste synes det fungerer best med politikontakter på full tid. De kan eventuelt være politikontakt for flere kommuner.

I en masteroppgave om politikontaktordningen (ser bare på én kommune) vises det til at barnevernet, ungdomsskolen og flyktningetjenesten har svært lite kjennskap til politikontaktens funksjon og formål. Den aktuelle politikontakten viser også til at det er vanskelig å arbeide forebyggende og skape tillit hos ungdom gjennom tilstedeværelse og dialog med stilling på 20 prosent som politikontakt og 80 prosent til ordinære arbeidsoppgaver³⁴.

Avtalene og avtaleprosessene varierer mye mellom politidistrikt og kommuner

I underkant av 300 kommuner har skrevet under en samarbeidsavtale med politiet. DFØ har sett på i hvilken grad samarbeidet mellom politiet og kommuner er formalisert gjennom avtalene, og hva de sier om andre virkemidler som politiråd og politikontakt. Det er to avtaletyper, avtale om politiråd og tjenesteavtale, som brukes litt om hverandre. Begrepene «politiavtale» og «samarbeidsavtale» er også i bruk.

Forskjellene mellom avtalene synes først og fremst å avhenge av:

• Politidistriktenes mal for avtalene
• Kommunens egne prioriteringer og arbeid med avtalene og samarbeidet
• Hvilket innhold politidistriktet ønsker i avtalene

Utover dette synes det ikke å være noen systematiske sammenhenger. Vi finner ikke forskjeller mellom avtaleform/-innhold og små versus store kommuner, by versus bygd, kommuner med tjenestested versus kommuner uten, kommuner med nedlagt tjenestested, sammenslåtte versus uendrede kommuner mv.

Det varierer i hvilken grad avtalene inneholder faktainformasjon, og det varierer hvilken type faktainformasjon avtalene omtaler. De omhandler i varierende grad krav til politirådet som samarbeidsform, arbeid med eventuell SLT-koordinator, spesifikke kommunale tjenester som skoler, barnevern, flyktningmottak mv. Flertallet av avtalene inneholder ikke informasjon om pågående satsninger, tiltak og programmer.

Inntrykket er at avtalene i noen grad gjenspeiler avtalepartenes holdning til avtalene. De som ser avtalene som en mulighet for å beskrive og formalisere samarbeid og satsinger, har i større grad innarbeidet lokale utfordringer og informasjon om lokale tiltak, strategier, oppgaver og samarbeidsformer i avtalene. De som ser avtalene som en «teknisk formalitet», har i større grad valgt en mer standardisert og overordnet avtaleform med få lokale tilpasninger. Ut fra intervjuene har vi ikke grunnlag for å si at dette har noe å si for det praktiske samarbeidet.

Selve avtaleutformingen er kommunenes og distriktenes ansvar. I våre intervjuer hører vi at det noen ganger oppstår utfordringer, blant annet knyttet til kommunale, til dels svært detaljerte og spesifikke ønsker om lokal tilpasning og politidistriktenes ønsker om mest mulig ensartede prioriteringer og avtaler. Noen kommuner er også så misfornøyde med politiets evne/vilje til forpliktende tjenestetilbud i avtalene at de har nektet å undertegne tjenesteavtalene, jf. justisministerens svar på skriftlig spørsmål i Stortinget fra 2019³⁵.

3.2.3 Tiltak i etterforskningsløftet videreføres som linjeoppgaver

Stortinget ba i 2014-15 regjeringen sørge for en nasjonal handlingsplan for å løfte etterforskningsfeltet³⁶.Målet med handlingsplanen, som er et resultat av et samarbeid mellom POD og Riksadvokaten, er først og fremst å heve kvaliteten på etterforskningen og bidra til likere kvalitet. Det er også et mål å øke andelen oppklarte straffesaker, redusere saksbehandlingstidene og redusere antall ikke påtaleavgjorte straffesaker. Økt kvalitet på straffesaksarbeidet er viktig for å øke innbyggeres rettssikkerhet og inngår i kvalitetsdelen av reformen.

Ved utgangen av 2020 er flere av tiltakene rapportert gjennomført og de øvrige er delvis gjennomført eller under utvikling. Etterforskningsløftet som prosjekt i POD er avsluttet og tiltakene er overført til linjen for videre oppfølging og rapportering gjennom de ordinære rapporteringskanalene. I sitt mål og prioriteringsrundskriv for 2021 vektlegger Riksadvokaten fagutviklingsapparatet og arbeidet med systematisk evaluering og læring³⁷.

Status for sentrale tiltak i etterforskningsløftet:

• Politiarbeid på stedet (PPS) er innarbeidet som arbeidsmetode og omfatter ulike etterforskingsskritt på stedet, tilbakemeldingsmøter og mobile verktøy. Sjekklister gjøres lett tilgjengelig for politipatruljen på mobil og nettbrett.
• Det er utarbeidet nasjonale retningslinjer for samhandlingen mellom FSI, OPS og patruljen for arbeidet i initialfasen av etterforskningen.
• Fagutviklingsapparatet som ble etablert i 2018/2019 har siden 2020 utarbeidet retningslinjer, rutiner, mv. for straffesaksområdet. Kripos, Politihøgskolen og Økokrim har en sentral rolle i fagutviklingen. POD og Riksadvokaten er begge fagmyndighet og samarbeider tett. Koblingen til distriktene ivaretas gjennom fag- og opplæringsansvarlige (FOA) i hvert politidistrikt og deltakelse i nasjonale faggrupper.
• Obligatorisk årlig opplæring (OÅO) startet opp i 2018. OÅO skal gi ansatte på etterforskningsfeltet/personell i kombinerte roller (både politi, påtalemyndighet og sivile) en tilpasset og nivådelt opplæring. POD følger opp blant annet via årlig rapportering. OÅO hadde i 2019 4000 deltakere og i 2020 var det nærmere 4600 som gjennomførte hele eller deler av programmet. Politihøgskolen skal i løpet av 2021 utarbeide en plan for helhetlig vedlikeholdstrening.
• Karriere- og lønnssystem for politibetjent 1-3 er endret i henhold til plan ("Etterforskningsløftet fase I"). Det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra arbeidsgiversiden, representanter fra hovedsammenslutningene og vernetjenesten som skal levere et forslag til karriereplan "Etterforskningsløftet fase II". Det er antatt at det vil foreligge en anbefaling i løpet av 2021.

I henhold til beregninger i kapasitetsundersøkelsen på etterforskningsområdet fra 2019 bruker politiet 32,5 % av den totale kapasiteten på de fem mest alvorlige sakskategoriene som utgjør 2,9 % av den totale saksporteføljen³⁸. Ifølge politiet bidrar større distrikter og større, mer etablerte fagmiljøer, inklusive etablering av FSI, til likere behandling av like saker, samt rask og kvalifisert hjelp i initialfasen uavhengig av hvor de skjer. Statsadvokatens ulike inspeksjonsrapporter, Riksadvokatens kvalitetsundersøkelse på prioriterte voldtektssaker³⁹ og våre intervjuer, bekrefter at obligatorisk årlig opplæring og innføringen av politiarbeid på stedet bidrar til bedre initialetterforskning og økt kvalitet på straffesaksbehandlingen.

Riksadvokaten gjentar i sin årsrapport og sitt årlige brev om straffesaksarbeidet i politiet for 2020, at kvaliteten på etterforskningen, særlig i initialfasen, er blitt bedre og karakteriseres som gjennomgående god. PPS og FSI bidrar til dette. Påtalearbeidet oppfattes også som solid. Det er få saker som endres av statsadvokatene. Inspeksjonsrapportene viser at kvaliteten på avhørene er blitt bedre. Likevel er det fortsatt forhold som må forbedres. Svakhetene som påpekes er at det fremdeles er, blant annet utfordringer knyttet til liggetid og lang saksbehandlingstid. Riksadvokaten er også bekymret for utviklingen i oppklaringsprosenten som den siste femårsperioden er redusert fra 53 prosent i 2016 til 49 prosent i 2020. Dette vurderer Riksadvokaten som ikke akseptabelt. Og i statsadvokatenes kvalitetsundersøkelse 2020 om prioriterte voldtektssaker, pekes det særlig på at prosessuelle rettigheter knyttet til verge og forsvarer i avhør av ungdom under 18 år må forbedres⁴⁰.

Både i fjor og i år hører vi også at det innholdsmessige i OÅO ikke alltid er på plass eller at det er vanskelig å lage et opplegg som «treffer» alle uavhengig av tidligere kompetanse og erfaring. Intervjuene og inspeksjonsrapportene peker også på at både IP-trening og OÅO krever mye ressurser. Det gjelder særlig for mindre enheter der de samme personene skal gjennomføre både IP-trening og OÅO. I 2019 og i 2020 besluttet POD derfor et nedtrekk på 20 timer for kombinasjonsrollene. IP4 er vernet mot nedtrekk.

3.2.4 Forebygging er politiets hovedstrategi

Forebygging skal bidra til at politiet er i forkant av kriminaliteten

Forebygging omfatter arbeidet politiet utfører, alene eller i samarbeid med andre, for å redusere forekomsten av kriminelle handlinger og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse. I henhold til strategien skal forebygging i større grad inn på alle fagområder i politiet. I tillegg til kriminalitetsforebygging, er samfunnssikkerhet og beredskap, trafikksikkerhet, trygghetsskapende og tillitsbyggende arbeid sentrale deler av politiets forebyggende innsats⁴¹. Politiets virksomhetsstrategi «Politiet mot 2025» har som ambisjon at politiet skal være i forkant av kriminaliteten. Det gis føringer om at politiet skal ha en systematisk, planmessig og kunnskapsbasert tilnærming til forebygging og samarbeide tett på tvers av fagområder og sektorer.

Riksadvokaten er også opptatt av at arbeidet med forebygging av kriminalitet skal styrkes. Av mål og prioriteringsrundskrivet for 2021 fremgår det at hurtig og betryggende etterforsking, tilpassede straffereaksjoner og andre reaktive tiltak som har allmenn- og individualpreventiv virkning, er påtalemyndighetens primære og viktigste bidrag til å forebygge lovbrudd.

Tradisjonelle oppfatninger preger ofte det lokale forebyggende politiarbeidet

Intervjuene våre, både i 2020 og tidligere år, viser at både politiansatte og kommunerepresentanter lokalt har ulike oppfatninger av hva forebyggende politiarbeid er og skal være. Politiet har organisert det forebyggende operative arbeidet på ulike måter. Det kan være i form av egne forebyggende enheter, forebyggende patruljer eller at ansvaret /rollen tillegges personer som også har andre oppgaver/funksjoner.

Sammenlignet med fjorårets og tidligere års besøk i politidistriktene, er et hovedinntrykk at politiet og kommunene mange steder har funnet fram til gode og funksjonelle samarbeidsformer, jf. kapittel 3.2.2, og at mye av dette samarbeidet handler om forebyggende aktiviteter.

Tradisjonelt har politiets forebyggende innsats først og fremst vært knyttet opp mot barn og unge og tilstedeværelse på arenaer der disse gruppene oppholder seg. Inntrykket er at svært mange fortsatt mener at dette er forebyggingens primære formål. Inntrykket er også at kommunene først og fremst ønsker en videreføring og videreutvikling av «tradisjonelt» forebyggingsarbeid rettet mot barn og unge. De er positive til nettpatruljer og nye arbeidsformer, men samtidig grunnleggende skeptiske til om dette kan erstatte skolebesøk, fysisk oppsøking og tilstedeværelse på «bekymringsarenaer» mv. For kommunene vurderes god lokalkunnskap som svært viktig, og mange gir uttrykk for at dette bare kan oppnås gjennom fysisk tilstedeværelse – og/eller politiansatte som bor i kommunen.

Når det gjelder den interne organiseringen i politiet er forebygging organisert som egen enhet på nivå 2 i alle distriktene mens det varierer hvordan det er organisert ute på GDEene. I noen distrikter er forebygging organisert i egne seksjoner, i andre inngår de sammen med andre funksjoner. Inntrykket er også at det varierer i hvor stor grad politikontaktfunksjonen og eventuelle forebyggende ressurser har en organisatorisk tilknytning.

Ifølge kapasitetsanalysen brukes om lag halvparten av den politioperative tiden på oppgaver av forebyggende karakter, jf. figur 14. Det forebyggende arbeidet bygger blant annet på etterretningsprodukter og underbygger mulighetene for å jobbe kunnskapsbasert og opp mot lokale problemstillinger

I intervjuene gis det likevel uttrykk for at det hendelsesstyrte ofte fortrenger det forebyggende arbeidet. Det gis også uttrykk for at det er enklere å prioritere forebyggende arbeid og aktiviteter når forebyggende ressurser er organisert atskilt fra andre operative ressurser. Hendelsesstyrte oppgaver går nesten alltid foran forebyggende når rollene kombineres. Øremerking av forebyggende ressurser må uansett veies opp mot ressurser til vakt og beredskap. Det vises også til at kombinasjonen operativ og forebyggende virksomhet bidrar til god lokalkunnskap om utfordringer og problemarenaer, noe som kan være nyttig for det forebyggende arbeidet.

3.2.5 Krevende å bygge kultur og utvikle ledelse i de nye distriktene

I spørreundersøkelsen til politimestrene kommer det fram at de opplever det som utfordrende å bygge kultur og utvikle ledelsen i nytt distrikt, jf. figur 3 innledningsvis i kapittel 2. I undersøkelsen svarer også ti av politisjefene at de synes de i noen eller i stor grad er gode på avstandsledelse. I intervjuene hører vi litt ulikt om erfaringene med avstandsledelse. Inntrykket er nok at særlig noen av de som er lokalisert ute på GDEene, men har sin nærmeste leder ved andre lokasjoner, ikke alltid synes dette er like greit.

Når det gjelder lederutviklingstiltak, er inntrykket fortsatt at det først og fremst utvikles og tilbys ledelsestiltak til topp- og mellomledere. I 2020 har imidlertid POD jobbet med å utvikle, videreføre og iverksette tiltak innen ledelse og medarbeiderutvikling, blant annet lederopplæring gjennom både e-læring og fysiske samlinger. POD har også jobbet med opplæringstiltak knyttet til medarbeiderrekruttering, bestilling av etterretningsprodukter og innfasing av nye ledere og medarbeidere.

Det er også utarbeidet opplegg for ledersamlinger som kan brukes i det enkelte distrikt både fysisk og digitalt. Det er laget et opplegg for utvikling av etisk bevisst ledelse og et konsept for ledergruppeutvikling. I tillegg er det utarbeidet ulike verktøy til støtte for ledere, blant annet en egen mal for leder-til-leder-samtalen og et skjema for vurdering av prestasjoner innenfor utvalgte områder. Det sentrale mentoringprogrammet har gjennomført de siste samlingene i 2020, og erstattes nå av delvis lokale mentoringprogram hvor flere politidistrikt/særorgan går sammen.

Politiet har hatt en satsing på å øke kvinneandelen blant ledere. Andelen kvinnelige ledere med politiutdanning har i perioden 2014–2020 gått opp fra 16 til 24 prosent. Nytt mål er 40 prosent kvinnelige ledere med politiutdanning innen 2027. Juristene har hatt en oppgang på 19 prosentpoeng til 51 prosent kvinnelige ledere fra 2014-2020.

3.2.6 Politiet henger etter på digitaliseringsområdet

I den nylige spørreundersøkelsen til politimestrene pekes digitalisering ut som det mest utfordrende av de områdene vi spurte om. Politimestrene er i snitt lite fornøyd med de digitale tjenestene og med digitale tjenester og verktøy, mens de i noen grad er fornøyd med den digitale kompetansen. Mange arbeidsprosesser er fortsatt stort sett manuelle, og mange prosedyrer er tungvinte (skrivemaskin og gjennomslagspapir).

Covid-19 har imidlertid ført til det noen karakteriserer som «kvantesprang» med hensyn til digital kommunikasjon og møtepraksis i politiet.

Det er startet opp eller gjennomført flere digitaliseringstiltak i 2020, blant annet:

• Prosjektet Politipatruljens arbeid og arbeidsplass, som skal ivareta helheten av IKT-tjenester, utstyr og kjøretøy tilrettelagt for å dekke politipatruljens behov.
• Prosjektet skal sette politipatruljen i stand til å løse sine oppgaver på en best mulig måte og omfatter avtaler for anskaffelse av kjøretøy og ulike IKT-verktøy som understøtter politipatruljenes arbeidsoppgaver.
• Digitalisering av anmeldelse, som er en løsning for sikker digital anmeldelse, med størst mulig automatisering av arbeidsprosesser. Målet er å gjøre det enklere for innbyggerne, behandle anmeldelser mer effektivt, spare kostnader og redusere mørketall for begått kriminalitet.
• Prosjektet Digital underskrift, som skal bidra til å effektivisere straffesakskjeden.
• En digital løsning der innbyggere kan søke om politiattest på nett , sjekke status på søknaden og motta svar i digital postkasse, skal gjøre det enklere for innbyggerne. En pilot der innbyggere kan søke eller melde fra på nett om arrangementer, prøves også ut. For politiet medfører løsningene blant annet automatisert behandling i et stort antall saker samt lavere portoutgifter.
• Digitalisering av namsmannsfunksjonen (DINA) skal gjennom kommunikasjon med innbyggerne, mulighet for å inngi digitalt svar til forliksrådet, sms-varsler om tilsvarsfrist og møter i forliksrådet, sette den enkelte i bedre stand til å forstå sine plikter og ivareta sin sak.
• Det er satt i gang erfaringsinnhenting med bruk av robot for å automatisere en del av politiets arbeidsoppgaver. Dette er typisk manuelle prosesser med stor grad av lik og repeterende saksbehandling, blant annet i forbindelse med registrering av utlendingssaker og purring på forenklede forelegg på ATK (Automatisk trafikkontroll). Det er også utviklet en automatisk rutine for utstedelse av forenklet forelegg som etter planen settes i produksjon i første kvartal 2021.

I områdegjennomgangen, som er basert på data fra 2019, vises det til at politiets utviklingsportefølje kjennetegnes av svak gevinstrealisering og store prosjekter som har sprukket på tid og kost. Det gjelder blant annet det store pass-/ID-prosjektet som nå er ferdigstilt. For å sikre bedre styring og kontroll, er utviklingsporteføljen nå redusert og styringsmodellen for større utviklingsprosjekter revidert. POD viser til at mye av digitaliseringen i politiet skjer utenfor denne utviklingsporteføljen. De har hatt utfordringer knyttet til levering på tid og kost, samt mangelfull oversikt og oppfølging av gevinster, men viser samtidig til store kvalitative gevinstene de siste årene.

²⁹Politidirektoratet (2020): Etterretningsdoktrine for politiet. Versjon 1.2
³⁰Ref. Dokumenter på Riksadvokatens hjemmesider
³¹Elektronisk undersøkelse sendt til 22 prosent av ansatte (108) i Troms pd, svarprosent 83.
³²POD (2020): Kapasitetsundersøkelse av politioperativt område
³³FEF=Felles enhet for forebygging, FEFE= Felles enhet for etterretning, forebygging og etterforskning
³⁴Ref. artikkel i Politiforum; Intensjonen var bedre enn selve løsningen (politiforum.no)
³⁵https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige-sporsmal-og-svar/Skriftlig-sporsmal/?qid=75043
³⁶Prop. 61 LS (2014-2015) innstilling 306, vedtak 642
³⁷Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2021 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2021
³⁸POD (2019) Kapasitetsvurdering av etterforskningsområdet
³⁹Statsadvokatenes kvalitetsundersøkelse 2020: prioriterte voldtektssaker, Riksadvokatens skriftserie 1/2020
⁴⁰Statsadvokatenes kvalitetsundersøkelse 2020: prioriterte voldtektssaker, Riksadvokatens skriftserie 1/2020
⁴¹POD (2020): I forkant av kriminaliteten. Forebygging som politiets hovedstrategi (2021–2025)

3.3 Både reform og covid-19 innvirker på politiets straffesaksbehandling

Både overordnet mål for reformen og flere av de seks effektmålene handler om endringer i interne produkter, prosesser og resultater. I dette kapittelet gjengis funn knyttet til resultater og interne effekter i politiet. Innledningsvis presenteres kort utviklingen i anmeldte lovbrudd fordelt på kriminalitetstyper.

Mange av nøkkeltallene i dette kapittelet er hentet fra politiets årsrapport og STRASAK-rapporten for 2020. Se disse for mer detaljert informasjon.

3.3.1 Fortsatt nedgang i anmeldte lovbrudd

Antall anmeldte lovbrudd gikk ned med 3.1 prosent fra 310 821 lovbrudd i 2019 til 301 287 i 2020. Relativt sett har nedgangen vært størst for økonomi, narkotika og vinning som alle er redusert med mer enn åtte prosent, jf. figur 15. Anmeldte lovbrudd knyttet til skadeverk og miljø har begge økt med om lag 20 prosent.

Ifølge politiets årsrapport for 2020 er antall anmeldte lovbrudd redusert med 10,6 prosent siden 2016. Antall anmeldte lovbrudd mellom 2019 og 2020 viser en fortsatt nedadgående trend. Mye av den relativt store nedgangen i anmeldelser knyttet til vold og vinning skyldes sannsynligvis for en stor del covid-19-nedstengningen.

Fordelingen av lovbrudd varierer med tettbygdhet. Nesten hele økningen i antall anmeldelser relatert til skadeverk skjedde i landets mest sentrale kommuner. Sammenlignet med 2019 ble det levert om lag 2000 flere anmeldelser i 2020. Når det gjelder vold og narkotika er det en nedgang fra 2019 til 2020 for Norge i sin helhet, men en økning i mindre sentrale kommuner (antall anmeldelser er riktignok relativt lavt i utgangspunktet). Tilsvarende har antall trafikkanmeldelser økt for landet som helhet, men økningen er særlig stor i små kommuner.

Figur 16 viser at andelen digitale anmeldelser har økt fra 11 prosent i 2018 til 18 prosent i 2020. Politiet har primært åpnet for anmeldelser knyttet til vinning og skadeverk. i 2020 fordi alle saker ikke egner seg for digital anmeldelse.

3.3.2 Positiv restanseutvikling

Nøkkeltallene i tabell 4 er hentet fra STRASAK-rapporten for 2020. Generelt gjelder nøkkeltallene for politiet som helhet eller er gjennomsnittstall. I noen politidistrikter har den pågående korona-pandemien blant annet hatt som (utilsiktet) effekt at politidistriktene har fått mer tid/ressurser til restansenedbygging.

I 2020 ble det påtaleavgjort vel 315 000 saker. Det er på om lag samme nivå som i 2019 og 12 prosent under 2016. Ifølge STRASAK-rapporten var oppklaringsprosenten i 2020 på 49 prosent, 1,5 prosentpoeng lavere enn i 2019.

Det er store forskjeller mellom de ulike kriminalitetstypene. Oppklaringsprosenten har økt for to av ti kriminalitetstyper fra 2019 til 2020 (trafikk og miljø). Målt i prosentpoeng, har den gått mest ned for arbeidsmiljø. I 2020 ble det oppklart 26 prosentpoeng færre arbeidsmiljøsaker. Det ble også oppklart 21 prosentpoeng færre saker knyttet til seksuallovbrudd. Målt i antall saker er reduksjonen størst for narkotika.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har gått noe ned, men også her er det store variasjoner. For voldssaker med særskilt frist ble 45 prosent påtaleavgjort innenfor de fastlagte fristene. Det er samme andel som i fjor, men antall saker har gått noe ned. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid på voldtektssaker er redusert med 14,5 dager, fra 212 i 2019 til 197 i 2020, men ligger fortsatt over målet om 130 dager. Når det gjelder tilrettelagte avhør, er andelen førstegangsavhør som er gjennomført innen fristen, redusert fra 53 prosent i 2019 til 49 prosent i 2020.

For søknader om politiattest, har gjennomsnittlig saksbehandlingstid de siste seks månedene ligget på rundt to uker. Saksbehandlingstiden for våpensøknader varierer mye fra distrikt til distrikt. Oversikten der viser at det varierer fra tre uker hos de med kortest saksbehandlingstid til 24 uker hos de med lengst.

3.3.3 Politiet som helhet innfrir krav til responstid – noe avvik på distriktsnivå

Mål og krav til responstider gjelder for alle hasteoppdrag, det vil si oppdrag der liv er truet og/eller det er behov for umiddelbar hjelp fra politiet⁴². Sammenlignet med kravene til responstid i 2015, er kravene i 2020 justert til strengere krav i perioden. De nasjonale resultatene er stabile over tid med variasjoner rett over/under kravene.

I 2020 hadde Oslo politidistrikt og Sør-Øst politidistrikt flest hasteoppdrag (alle tettsteds-kategorier slått sammen) med til sammen henholdsvis 3547 og 3405 hasteoppdrag. Finnmark og Troms politidistrikter hadde færrest med henholdsvis 408 og 574 hasteoppdrag.

På nasjonalt nivå innfridde politiet som helhet de nasjonale kravene for alle de tre tettstedskategoriene mens de lå litt over mål for responstider i områder med befolkningstetthet over 2000, jf. tabell 5.

Tre politidistrikter innfrir kravene til 80 prosentil i alle de tre tettstedskategoriene (Øst, Agder og Trøndelag politidistrikter). To distrikter har ikke innfridd krav til 80-prosentilen i noen av tettstedskategoriene (Vest og Troms politidistrikter). Ett politidistrikt oppfylte målet til responstid som er satt til 50 prosent av hasteoppdragene i alle tettstedskategoriene (Agder politidistrikt), mens fire politidistrikt ikke oppfylte målet i noen av tettstedskategoriene (Øst, Sør-Øst, Vest og Møre og Romsdal politidistrikter).

I 2020 ble 98,1 prosent av alle nødanrop til politiet besvart innen 20 sekunder, 0,3 prosent flere enn i 2019. Politiet fikk totalt 753 939 nødanrop, knapt 20 000 flere enn i 2019. Det er ikke krav til svartid for politiets ordinære kontakttelefon, 02800. Ifølge politiet ble i gjennomsnitt 70 prosent av alle anrop til 02800 og politidistriktenes åtte-sifrede numre besvart i perioden 2019 til oktober 2020. Gjennomsnittlig aksesstid på de besvarte anropene var på knapt 50 sekunder.

Innbyggere som er inne på politiets ulike nettsteder oppfordres til å kontakte politiet på telefon utenom nettstedenes «åpningstider»⁴³ eller hvis det handler om sensitive opplysninger. Vi har ikke snakket med representanter for innbyggerne i denne omgang, men Difis/DFØs innbyggerundersøkelse fra 2019 viste at de ikke var helt fornøyd med mulighetene til å komme i kontakt med politiet. Undersøkelsen viste også at det var en relativt stor nedgang i brukertilfredshet fra 2017 til 2019⁴⁴.

I intervjuer, både med kommunalt ansatte og i noen grad politiansatte selv, kommer det fram at det i perioder kan være vanskelig å nå fram på 02800 og politidistriktenes åtte-sifrede numre. Hadde det ikke vært for at de har/får direktenummer til enkeltansatte i politiet, ville ikke samarbeidet fungert så bra som det gjør. Utfordringer med sentralbord, som i hovedsak er innrettet for å viderekoble samtaler, ta beskjeder og besvare enklere spørsmål, understrekes i arbeidet med ny kanalstrategi for politiet. Her peker distriktene på at de fleste henvendelser til distriktene krever fagkompetanse for å gi brukerne gode svar⁴⁵.

3.3.4 Uniformert politi og sosiale medier skal bidra til «et synlig politi»

Politiets synlighet og lokale tilstedeværelse er omdiskutert

Flere undersøkelser og kartlegginger de siste årene, og også våre intervjuer, viser at mange kommuner og ansatte ikke er fornøyd med politiets synlighet og lokale tilstedeværelse

Ifølge kapasitetsundersøkelsen på beredskap er patruljene «synlig politi» omtrent to tredeler av tjenestetiden. Dette omfatter uniformerte oppdrag og patruljering. Kapasitets-undersøkelsen beregnet også at sett opp mot antall politioperative oppdrag, fordeles tiden til patruljen relativt likt mellom de minste tettstedene og de mer befolkede områdene. Tettstedskategorien med færrest innbyggere har en tredel av de politioperative hendelsene, mens andel av politioperative oppdrag er rett i underkant av 30 prosent. I motsatt ende har kategorien med 20 000 innbyggere eller flere i underkant av 49 prosent av hendelsene og 52 prosent av tidsbruken på politioperative oppdrag.

Ifølge undersøkelsen brukes opp mot halvparten av den operative tiden på oppdrag med lavest hastegrad og alvorlighet (prioritet 3 og INGEN). Som figur 12 i kapittel 3.2.1. viser, er det mindre patruljebemanning på ettermiddag i ukedagene enn på dagtid, selv om oppdragsmengden ikke avtar tilsvarende. Det samme gjelder kvelder og netter i helgene. Relativt sett er det også flere hasteoppdrag i disse tidsrommene. Dataene viser imidlertid ingen økning i gjennomsnittlig responstid i samme tidsrom.

I intervjuene uttrykker både kommunale representanter og operativt politipersonell at politiet er mindre synlig nå enn før reformen. Det gjelder særlig på steder med liten kriminalitet og lang avstand til nærmeste tjenestested. Det gis også uttrykk for at det ikke er nok å se en politibil kjøre forbi eller lese en melding på sosiale media.

Alle politidistriktene har digitale nettpatruljer, men åpningstid og aktivitet varierer

Ifølge politiet.no skal nettpatruljene gi råd og veiledning om kriminalitet på internett, og svare på spørsmål fra innbyggerne. Alle politidistriktene har etablert digitale nettpatruljer og er særlig til stede på de digitale plattformene Facebook og Instagram. Noen distrikter er også til stede på Snapchat og TikTok. Nettpatruljene har i tillegg vanligvis en epostadresse som de kan nås på. For telefonhenvendelser viser de fleste til 112 og 02800, men noen nettpatruljer oppgir også et alternativt nummer de kan nås på. Alle politidistriktene bruker Twitter aktivt, men Twitter er en ren informasjonskanal for politiet, vanligvis OPS, og har ikke noen direkte tilknytning til nettpatruljene.

«Åpningstider», dvs. om politiet følger og svarer på tips, melding og spørsmål i sann tid, varierer fra distrikt til distrikt. Mens noen nettpatruljer har «åpent» mellom kl. 09:00 og 15:00 på hverdager, har eksempelvis nettpatruljen i Sør-Vest åpent fra 07:00 til 23:00 hver dag. I praksis er det OPSene som følger opp tips og informasjon utenom nettpatruljenes åpningstider, men OPSene har sjelden kapasitet til annet enn å følge opp de viktigste tipsene.

Inntrykket er at det varierer i hvilken grad nettpatruljene har et eget organisatorisk uttrykk – både i den fysiske organisasjonen og på nett. Det varierer også i hvilken grad kontoene informerer om åpningstider, har egne «tips- og chattebokser» mv.

Ut fra en gjennomgang av politidistriktenes Facebook- og Instagram-konti, kan det virke som politiet primært bruker sosiale medier for å spre informasjon og som en del av sin forebyggende innsats. Det er begrenset i hvilken grad distriktene åpner for to-veis kommunikasjon/dialog med innbyggerne.

Vi er også kjent med, blant annet fra en masteroppgave om nettpatruljen i Sør-Vest politidistrikt, at noen sosiale medier brukes aktivt for å få tips og informasjon fra innbyggerne, i hvert fall i noen av distriktene.

3.3.5 Politiansatte trives på jobb, men er skeptiske til reformen

Medarbeiderundersøkelsen 2020 ble ferdigstilt våren 2020⁴⁶.En utvidet arbeidsmiljøundersøkelse om seksuell trakassering ble gjennomført høsten 2020⁴⁷.

Medarbeiderundersøkelsen viser at det har vært en positiv utvikling på en rekke områder fra 2017 i relasjonelle forhold (samhandling, ledelse, ytringsklima), en negativ utvikling i strategiske forhold (kontinuerlig forbedring og synspunkter på etaten generelt) og nøytral utvikling med hensyn til jobbinnhold (egen arbeidssituasjon, utviklingsmuligheter mv.). Den viser også at politiansatte fortsatt er tilfredse med jobben sin, mer tilfredse enn på de fleste andre arbeidsplasser.

Jobbtilfredsheten varierer noe på tvers av enheter og politidistrikter. Variasjonene er størst blant særorganene og de sentrale organene (POD, PFT og PIT). Mens jobbtilfredsheten har økt mest fra 2017 og er høyest i PFT og ØKOKRIM, er den lavest i Politiets utlendingsenhet. Jobbtilfredsheten ligger rundt gjennomsnittet i de fleste distriktene. I forhold til 2017 har jobbtilfredsheten økt noe i sju distrikter, gått noe ned i tre distrikter og er uendret i to distrikter. Den har økt mest i Nordland politidistrikt og gått mest ned i Sør-Øst politidistrikt.

Ifølge medarbeiderundersøkelsen har utviklingen vært mest positiv med hensyn til arbeidsmiljø og kompetanseutvikling innenfor egen enhet. Ansatte er fortsatt stolte av å jobbe i politiet, men mindre stolte i 2020 enn i 2017. Utviklingen har vært mest negativ med hensyn til etatens omdømme, syn på toppledelsen og etatens brukerretting.

Figur 17 viser svarfordelingen på noen av spørsmålene i undersøkelsen som bidrar til å belyse hvordan politiansatte opplever egen arbeidssituasjon.

Mer enn åtte av ti er alt i alt tilfreds med jobben sin. Om lag like stor andel er helt eller delvis enig i at de blir tilstrekkelig faglig utfordret i arbeidet sitt. Intervjuene våre bekrefter at de fleste trives på jobb og at jobben oppleves som meningsfull. Samtidig er bare om lag halvparten helt eller delvis enig i at de har gode jobb- og karrieremuligheter i etaten.

I undersøkelsen svarer vel halvparten at de er helt enig i at de har nok tid til å utføre arbeidsoppgavene sine, mens vel en tredel er uenig i dette. I intervjuene gir ansatte uttrykk for at de i perioder ikke har tid til å utføre arbeidsoppgavene slik de kunne ønske. De må ofte drive med minimumsbemanning, noe som gjør det vanskelig å levere polititjenestene slik de ønsker, noe som ofte går ut over den forebyggende innsatsen.

Som spørreundersøkelsen til politimestrene bekrefter, jf. figur 3 innledningsvis i kapittel 2, er det fortsatt kulturelle utfordringer innenfor og mellom de nye politidistriktene. I intervjuene kommer det fram at ansatte i politiet har ulike preferanser og ulike muligheter. Noen er positive til oppbyggingen av større og sterkere fagmiljøer, fordi det både gir bedre muligheter for jobbvariasjon og et mer faglig utfordrende arbeidsmiljø. Andre er skuffet fordi det medfører færre jobbmuligheter på mindre enheter og steder, eventuelt lang reisevei eller flytting. Eksempelvis har nedlegging av operasjonssentraler og lensmannskontor medført at de som jobbet der måtte velge mellom å flytte/pendle eller bytte arbeidsoppgaver/-plass. Endret organisering av sivile tjenester og forvaltningsoppgaver har også utløst misnøye blant de berørte.

Medarbeiderundersøkelsen indikerer at arbeidsmiljøet i hovedsak oppleves som godt, trygt og støttende, i hvert fall innenfor egen enhet (de fleste spørsmålene handler om egen enhet).

Tre fjerdedeler opplever det som ganske trygt å si ifra og en noe mindre andel, 62 prosent, opplever at det blir fulgt opp på en god måte når de sier ifra om noe. Samtidig er det 15 prosent som ikke opplever det som trygt å si ifra og 21 prosent som ikke tror at det de sier ifra om blir tatt videre. Intervjuene våre bekrefter dette et stykke på vei. Mange sier at det er høyt under taket i politiet, og lett å si ifra, men det gis også uttrykk for at det er en sammenheng mellom hva og hvordan de tar opp ting og egne opprykks- og karrieremuligheter.

I den egne arbeidsmiljøundersøkelsen om uønsket seksuell oppmerksomhet som ble gjennomført høsten 2020, kommer det fram at knapt sju prosent av de som besvarte undersøkelsen hadde opplevd konkret atferd som er definert som uønsket seksuell oppmerksomhet de siste tolv månedene. Kvinner er mer utsatt enn menn og studenter mer enn fast ansatte. Ifølge undersøkelsen har kun 19 prosent meldt ifra om atferden. Tre av fire svarer at handlingene ikke har vært alvorlige nok til å si ifra, mens én av fire tror det kan gå ut over egen karriere hvis de sier ifra.

Åtte av ti er helt eller delvis enige i at deres enhet har et godt samarbeid med andre enheter. I intervjuene kommer det også fram at selv om de samarbeider mer på tvers nå enn tidligere, er det fortsatt relativt lite samarbeid utenfor egen GDE.

3.3.6 Politiansatte er mest fornøyd med nærmeste leder

De fleste av spørsmålene i medarbeiderundersøkelsen knyttet til ledelse i egen enhet får høyere skår i 2020 sammenlignet med 2017. Medarbeidere i politiet har gjennomgående et godt forhold til sin nærmeste leder og opplever lederen som tilgjengelig, åpen og støttende, jf. figur 18.

Medarbeiderne har ikke like positivt inntrykk av toppledelsen og snittskåren på spørsmålet «Jeg opplever at politimesterens/politidirektørens/særorganets/direktørens ledergruppe leder organisasjonen på en god måte», er lavere i 2020 enn i 2017. Også dette kjenner vi igjen fra intervjuene. Det gis fortsatt uttrykk for at det er lang vei fra det operative nivået til toppledelsen og at det er vanskelig både å nå fram med utfordringer og å forstå eller være enig i prioriteringene som gjøres «på toppen».

Politiet har satset på lederutvikling, og særlig politimestrene gir uttrykk for at satsingen fra POD har vært god. I starten ble det gitt støtte til lederutvikling av politimesterens ledergruppe. Etter hvert har distriktene tatt et eget ansvar for lederstøtten og i noen grad brukt egne ressurser på videreføringen av programmene. Intervjuene viser at det er egne samlinger for ledere med personalansvar, men flere ledere særlig i førstelinjen etterlyser mer støtte til sitt arbeid.

3.3.7 Politiet er ikke gode nok når det gjelder digital kriminalitet

Svindel eller bedrageri på nettet og identitetstyveri er de to hendelseskategoriene som folk bekymrer seg mest for, jf. siste års innbyggerundersøkelse. Om lag en tredel av de som svarer er helt eller delvis enig i at de er bekymret for dette. Tilsvarende er ti prosent bekymret for mobbing og trakassering på internett og sju prosent for seksuelle overgrep eller krenkelser på internett. Når det gjelder innbyggernes inntrykk av hvordan politiet håndterer denne typen «digital kriminalitet», har i snitt en tredel av de som svarer et positivt inntrykk og en femtedel et negativt inntrykk. Resten har et «verken-eller»-inntrykk eller vet ikke.

Også i intervjuene kommer det fram at politiet, i hvert fall ute i distriktene, har kommet relativt kort når det gjelder kriminalitet «på nettet». Det gis uttrykk for at kriminaliteten flytter seg «fra gata til data» og at skillet mellom digital og «vanlig» kriminalitet hviskes stadig mer ut. Samtidig pekes det på at det krever mye ressurser og spesialkompetanse å møte denne kriminaliteten. Dette er ressurser og kompetanse som den enkelte tjenesteenhet og det enkelte politidistrikt i liten grad har.

Riksrevisjonen har nylig publisert en undersøkelse av politiets innsats mot digital kriminalitet der de blant annet peker på⁴⁸:

• Politiets evne til å avdekke og oppklare IKT-kriminalitet har klare svakheter som samlet sett er alvorlige. På etterforskningssiden mangler politiet både kompetanse og kapasitet, og manglende samordning mellom distrikter gir utfordringer for oppklaring av IKT-kriminalitet.
• Politiet prioriterer i liten grad etterforskning og oppklaring av ren IKT-kriminalitet.
• IKT-kriminalitet har i liten grad vært prioritert av Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet.

Politiet tar inn over seg Riksrevisjonens kritikk, men viser også til at Riksrevisjonens rapport gjelder politiets innsats i perioden 2016–2019 og at det har skjedd betydelige endringer i kriminalitetsutviklingen i denne perioden. De viser også til at anbefalingene må vurderes i sammenheng med andre kriminalitetsområder og den helhetlige utviklingen av politiet, og at politiet allerede har tatt flere viktige grep i tråd med anbefalingene fra Riksrevisjonen som forventes å bidra til å bedre situasjonen fremover⁴⁹.

⁴²Det er fastsatt mål om hva responstiden i 50 % av hasteoppdragene skal være, og nasjonale krav til responstider i 80 % av oppdragene (80 prosentil). Mål/krav varierer med befolkningstetthet. (Se mer om krav til og måling av responstider på politiets hjemmesider.)
⁴³Nettpatruljene opererer med begrepet «åpningstider». Slik vi forstår det, er dette et uttrykk for når nettstedene er betjent.
⁴⁴Difi-rapport 2019:8 Innbyggerundersøkelsen 2019 – hva mener innbyggerne?
⁴⁵POD: Hvordan politiet skal møte innbyggernes behov – i samspill mellomfysiske og digitale kanaler. Politiets kanalstrategi 2021-2025, utkast
⁴⁶Undersøkelsen hadde en svarprosent på 83.
⁴⁷Rambøll (2020): Arbeidsmiljøundersøkelse i politi- og lensmannsetaten
⁴⁸Dokument 3:5 (2020–2021): Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot kriminalitet ved bruk av IKT
⁴⁹https://www.politiet.no/aktuelt-tall-og-fakta/aktuelt/nyheter/2021/02/02/politiets-innsats-mot-ikt-kriminalitet/

3.4 Innbyggernes tillit til politiet og opplevd trygghet er høy – variasjoner på tvers av distrikter og kommunestørrelse

Et trygt og sikkert samfunn og et operativt, synlig og tilgjengelig politi er sentrale mål for reformen. Dette kapittelet omhandler funn og data knyttet til resultater og effekter som kan si noe om disse og avledede mål.

Samfunnseffekter er effekter som innvirker på sentrale verdier, holdninger og utviklingstrekk i samfunnet rundt oss, selv om de kanskje ikke «treffer» den enkelte bruker eller målgruppe direkte.

3.4.1 Innbyggernes tillit til politiet er høyere i 2020 enn i 2019

Innbyggernes tillit til politiet er på sitt høyeste nivå siden 2015, jf. figur 19. Særlig ser man en økning i andelen som har «svært stor tillit til politiet». Innbyggere med høy utdanning, kvinner, de som ikke har hatt kontakt med politiet, de som har ikke har vært utsatt for kriminelle hendelser og innbyggere som oppfatter at politiet regelmessig er synlig og tilgjengelig, har høyest tillit til politiet. Innbyggere som oppgir å føle seg mer trygge der de bor og ferdes, oppgir også å ha høyere tillit til politiet. På spørsmål om hva som er mest avgjørende for tilliten til politiet kommer det fram at fire av ti oppgir at det er egne opplevelser og tilsvarende fire av ti at det er omtale av politiet i media.

Politidistriktene Oslo, Øst og Troms har høyest andel innbyggere med ganske stor eller svært stor tillit til politiet med henholdsvis 87, 84 og 83 prosent. Finnmark politidistrikt har lavest andel innbyggere med stor tillit til politiet med 73 prosent. Sammenliknet med 2019 har innbyggerne i Sør-Øst, Øst, Trøndelag, Vest og Troms politidistrikter klart størst økning i andelen innbyggere med tillit til politiet med om lag fem prosentpoengs økning. Det er ingen politidistrikter med signifikant nedgang i tillit det siste året.

Tilliten til politiet har økt i alle de tre kommunestørrelseskategoriene fra 2018 til 2019. Innbyggerne i de største kommunene har høyest tillit til politiet og innbyggerne i de minste kommunene lavest. Forskjellene etter kommunestørrelse har blitt større fra 2015 til 2020, jf. figur 20.

En masteroppgave om tillit mellom minoritetsungdom og politiet viser at minoritetsungdom generelt har lavere tillit til politiet enn majoritetsungdom. I en spørreundersøkelse ved videregående skoler i Oslo rapporterer minoritetsungdom lavere tillit og at tilliten svekkes i større grad etter kontakt med politiet enn hos majoritetsungdom⁵⁰.

I en årrekke har Ipsos på oppdrag for Domstoladministrasjonen gjennomført tiltroundersøkelsen, som måler befolkningens tiltro til Stortinget, regjeringen, politiet og domstolene. Også i denne undersøkelsen opplever politiet bedre resultater i 2020 sammenlignet med året før, jf. figur 21. Tiltroen til alle fire institusjonene økt det siste året. Ipsos mener det kan skyldes en korona-effekt ved at befolkningen i krisetider slutter opp om samfunnets institusjoner⁵¹. Etter Ipsos syn skal man derfor være forsiktig med å tolke resultatet som et direkte resultat av institusjonenes eget arbeid i 2020.

I den samme undersøkelsen er det likevel interessant å se på hvilke grupper i samfunnet som har høyere og lavere tiltro til politiet i 2020. Det er en økning blant de med høyere utdanning, kvinner, de med over én million i inntekt og de eldre. På den annen side er det til dels en nedgang i tiltro blant de med lavere utdanning og inntekt, blant menn og de yngre.

3.4.2 Innbyggernes opplevde trygghet varierer fra distrikt til distrikt

Innbyggernes opplevde trygghet har på nasjonalt nivå vært ganske stabil de siste årene, og andelen som oppgir at de er trygge varierer mellom 92 og 94 prosent. I år er det likevel en noe større andel som føler seg «meget trygg i nærmiljøet» sammenlignet med årene før, jf. figur 2.

På distriktsnivå er det noe variasjon i innbyggernes opplevde trygghet. I gjennomsnitt føler innbyggere i Vest, Trøndelag, Troms, Sør-Øst og Agder politidistrikter seg tryggest, mens innbyggere i Finnmark politidistrikt føler seg minst trygge. Trygghets-følelsen har endret seg ulikt det siste året, i de ulike politidistriktene. I Trøndelag politidistrikt oppgir hele 10 prosentpoeng flere at de føler seg meget trygge i 2020 sammenliknet med 2019. Finnmark er det eneste politidistriktet hvor resultatene antyder en svak tilbakegang det siste året. Øvrige politidistrikter har en svak økning, eller ingen endring.

Som i 2018 og 2019 vurderes politiet best med hensyn til å behandle folk med respekt, ta rettferdige og upartiske avgjørelser og forhindre lovbrudd der det trues med eller utøves vold. Innbyggerne har dårligst inntrykk av politiet når det gjelder å pågripe personer som har begått innbrudd, jf. figur 23. Vurderingene er gjennomgående noe mer positive enn de var i 2019.

3.4.3 Kommuner og innbyggere ønsker primært fysisk tilstedeværelse

Inntrykket fra årets kartlegging er at flere kommuner enn før er mer opptatt av å få et godt tjenestetilbud enn av å ha en fysisk politienhet i kommunen. Det er likevel fortsatt mange som understreker at en fysisk bygning med politiskilt i tillegg til en viss symboleffekt, sikrer økt fysisk tilstedeværelse av uniformert personell, biler mv., noe som i seg selv har en forebyggende effekt. Det pekes også på at de ønsker bosatte politiansatte i kommunen, blant annet fordi det sikrer god lokalkunnskap, og det er mer sannsynlig å få dette til når det er en fysisk tjenesteenhet i kommunen. Vårt inntrykk er også at mange opplever at politiet er blitt mindre synlig, særlig i kommuner der lensmannskontoret er lagt ned. De er opptatt av at politiet må være til stede der folk oppholder seg, som på kjøpesenteret, i ungdomsklubben, skolegården, barnehagene o.l. Det er viktig både for opplevd trygghet og for forebygging.

Inntrykket er også at det er en del frustrasjon både blant kommunalt ansatte og blant innbyggere når de henvises til å ta kontakt på telefon og ikke får svar eller bare blir henvist videre. Kommunalt ansatte løser i noen grad dette gjennom å få direktenummer til «sine» kontakter. Det kan ikke innbyggerne gjøre på samme måte.

Retrieverundersøkelsen for 2020 bekrefter inntrykket fra intervjuene. Ifølge deres analyse av medieomtalen av politireformen handler en stor del av medieoppslagene om i hvor stor grad politiet er til stede der befolkningen er. Politiet blir kritisert for mangel på tilstedeværelse og dårlige responstider og mange mener at politireformen har ført til en sentralisering der politiet blir styrket i noen byer, mens distriktene blir svekket. Andre oppslag hevder at politiets manglende tilstedeværelse er grunnen til at politiet får svekket tillit i befolkningen. Det vises blant annet til at mindre synlig politi ute blant ungdommer medfører økt skepsis og lavere tillit til politiet.

I spørreundersøkelsene til kommunedirektører, SLT-koordinatorer og politikontakter i 2019, spurte vi om hvilke erfaringer respondentene har med reformen så langt. Mens rådmenn/kommunedirektører, relativt sett, var mest fornøyd med sterkere fagmiljøer, var SLT-koordinatorene og politikontaktene mest fornøyd med bedre samhandling mellom politi og kommune. Politikontaktene var tydelig mer positive enn SLT-koordinatorene.

På spørsmål om politiets digitale tilstedeværelse, gis det uttrykk for at det er bra at politiet er til stede også på nett. Generelt ønsker innbyggerne å gjøre så mye som mulig på nett, og de har høye forventninger til chat-funksjonen ved praktiske/administrative henvendelser. Det gjelder også for polititjenester og dersom de ønsker informasjon om disse.

Samtidig gis det uttrykk for at digital tilstedeværelse ikke kan erstatte fysisk tilstedeværelse, verken blant barn og unge, eller blant eldre og eller andre grupper som av ulike årsaker ikke nås så lett over nettet. Både kommunalt ansatte og mange i politiet selv er opptatt av at det må bli lettere for innbyggerne å ta kontakt med politiet om forhold som ikke er av de mest alvorlige, men som er viktig for trygghet i hverdagen.

Når det gjelder mer alvorlig kriminalitet, og særlig integritetskrenkende kriminalitet, ønsker innbyggerne gjennomgående fysiske møter med politiet. Det viktigste for innbyggerne er å bli tatt på alvor og møtt med respekt, jf. figur 23 i kapittel 3.4.2, og dette knyttes primært til fysisk kontakt.

⁵⁰Manjeet Singh (2020): Tillit i endring mellom minoritetsungdom og politiet, Masteroppgave, PHS
⁵¹https://www.domstol.no/nyheter/hoy-tiltro-til-domstolene/