3.1 Lav terskel for å bruke unntaksbestemmelsen

Bruk av enkeltstående tilskudd er utbredt. Flere av departementene har store porteføljer av enkeltstående tilskudd og en praksis som synes å være etablert over flere år. 

Der bruken av enkeltstående tilskudd er begrunnet i innspillene, er det ikke alltid tydelig hvorfor det er vurdert som et nødvendig unntak fra hovedregelen om å tildele tilskudd fra en tilskuddsordning. Det kommer i liten grad fram hvordan mottakerne er valgt ut, om det er vurdert å utlyse midler til formålet, eller om formålet kunne vært bedre ivaretatt med en anskaffelse.

Noen av de enkeltstående tilskuddene begrunnes med at dette er eneste aktuelle mottaker for å oppnå formålet. Flere av tilskuddene begrunnes imidlertid mer generelt med at mottakeren bidrar med en viktig oppgave på departementets område. Forutsigbarhet for mottakerne synes også å ligge til grunn for valget av enkeltstående tilskudd som innretning.

DFØ mener terskelen bør være høyere for å benytte enkeltstående tilskudd enn dagens omfang og begrunnelser gir inntrykk av. Vår oppfatning er at utbredt bruk av enkeltstående tilskudd kan bidra til manglende måloppnåelse og mindre effektiv ressursbruk. Gjennom tilskuddsordninger der midlene lyses ut, får flere mulighet til å søke tilskudd og alternative tilnærminger for oppnåelse av mål og samfunnseffekter kan vurderes opp mot hverandre, noe som også bidrar til større grad av likebehandling og transparens i forvaltningen.

DFØs veiledning fra april 2022 peker på at en sentral vurdering som bør ligge til grunn for å benytte enkeltstående tilskudd, er om det kan tenkes å være flere aktører som kan bidra til måloppnåelse eller å løse det aktuelle problemet. Hvis det kan tenkes å være flere aktuelle mottakere, vil en tilskuddsordning med utlysning og konkurranse om midlene, bidra til å sikre likebehandling og bedre måloppnåelse.   

Hvis det åpenbart er bare én aktuell mottaker, vil unntaksbestemmelsen kunne brukes for å legge til rette for effektiv tilskuddsforvaltning. Utlysning og konkurranse vil da ikke være kostnadseffektivt eller bidra til bedre måloppnåelse. Det vil da være begrunnelsen i budsjettproposisjonen som bidrar med transparens og etterprøvbarhet. Departementets arbeid med beslutningsgrunnlaget skal være dokumentert internt i virksomheten.

3.2 Variasjoner i praksis og begrepsbruk – manglende kjennskap til regelverket?

Flere departement gjør gode og prinsipielle vurderinger som viser forståelse for regelverket og resulterer i at enkeltstående tilskudd avvikles eller innlemmes i tilskuddsordninger. Samtidig er det om lag en tredjedel av departementene som i liten grad gjør prinsipielle vurderinger eller reflekterer over om en tilskuddsordning kan ivareta det aktuelle formålet på en bedre måte.

Innspillene tyder på variasjon i praksis og begrepsbruk. Blant annet synes enkelte å blande tilskuddsordning og enkeltstående tilskudd, for eksempel ved å beskrive innretningen av tilskudd som «navngitt ordning» og «ny tilskuddsordning vil øremerkes til…».

Enkelte departement kombinerer tilskuddsordning og enkeltstående tilskudd ved at noen mottakere navngis innenfor ordningen. Noen beskriver tildelinger fra en budsjettpost slik at det synes uklart om det er etablert en tilskuddsordning der midlene er lyst ut og vurdert i henhold til et regelverk. 

Vi mener denne variasjonen i praksis og begrepsbruk kan tolkes som uttrykk for manglende kjennskap til regelverket for tilskuddsforvaltning. Det kan stilles spørsmål ved om regelverket er tilstrekkelig implementert.      

3.3 Enkeltstående tilskudd eller anskaffelse?

Flere av de enkeltstående tilskuddene begrunnes i departementenes innspill med at mottakeren ivaretar viktige oppgaver på departementets område. Det vises i flere tilfeller til at det ligger avtaler til grunn for tilskuddet. Beskrivelsen av disse tilskuddene gir inntrykk av at tilskuddsforvalter opptrer som bestiller og tilskuddsmottakeren er leverandør av en tjeneste eller utfører et oppdrag. Vi er ikke kjent med om departementene har vurdert om disse tilfellene bør forvaltes som anskaffelser i stedet for tilskudd.

Det er viktig å være oppmerksom på skillet mellom tilskudd og anskaffelser, ettersom det er ulikt regelverk som gjelder for disse. Det er ikke alltid lett å vurdere om et tiltak er en anskaffelse eller et tilskudd. Det er realiteten i tiltaket som er avgjørende når dette skal vurderes. 

En anskaffelse innebærer en gjensidig avtale mellom partene der ytelse og gjenytelse inngår og rollene som bestiller og leverandør er tydelige. Anskaffelse som innretning vil antakelig kunne ivareta forutsigbarhet for mottaker i større grad enn tilskudd, siden det ligger en gjensidig avtale til grunn.  

3.4 Manglende oversikt og samordning

Noen tilskuddsmottakere mottar enkeltstående tilskudd fra flere departementer. I noen tilfeller kjenner departementene til hverandres tilskudd, men det fremgår ikke i alle tilfellene at tilskuddene er samordnet eller kjent av departementene. 
 
Leveransen fra departementene bekrefter behovet for en samlet oversikt over statlige tilskudd.  Enkelte departementer etterlyste slik oversikt for å kunne vurdere samordning med andre departementer i tråd med oppdraget fra Finansdepartementet i områdegjennomgangen.   

Oversikt over statlige tilskudd har også tidligere vært kartlagt som en utfordring, se DFØ-rapport 2018:6 Rapport om digitale fellesløsninger for tilskudd).

3.5 Forholdet til Stortinget

Enkelte departementer viser til at de enkeltstående tilskuddene har politisk oppmerksomhet og at det derfor vil være krevende å foreslå endring av innretning eller avvikling. Et departement viser til at Stortinget ikke har ønsket foreslåtte endringer fra enkeltstående tilskudd til tilskuddsordning, og et annet departement viser til at Stortinget selv navngir tilskuddsmottakere i budsjettbehandlingen.

Et departement beskriver at de har hatt praksis som innebærer at søknadsbehandling i en tilskuddsordning gjennomføres og deretter navngis mottakerne med beløp i budsjettproposisjonen. Dette er nå oppe til vurdering i det aktuelle departementet.   

Enkeltstående tilskudd innebærer at tildeling av tilskudd følger av Stortingets vedtak. Hvis det skjer endringer i forutsetningen for vedtaket, for eksempel som følge av tilskuddsforvalters oppfølging og kontroll av at vilkår er oppfylt, må departementet vurdere om saken skal forelegges Stortinget på nytt. Dette kan i noen tilfeller kreve egen proposisjon til Stortinget. Jf. reglementet for økonomistyring i staten § 6: Dersom forutsetningene for et stortingsvedtak endres, og endringene medfører vesentlig tvil i departementet om at vedtaket kan eller bør gjennomføres, skal departementet forelegge spørsmålet om å endre vedtaket eller forutsetningene for Stortinget.

Siden 1980-tallet har statlig budsjettarbeid dreid i retning av mer rammestyring og delegering. Forslag til enkeltstående tilskudd i statsbudsjettet innebærer at Stortinget i en del tilfeller bes fatte beslutninger på svært detaljert nivå. Det innebærer en praksis som avviker fra det det generelle prinsippet om rammestyring. Se veileder for statlig budsjettarbeid (regjeringen.no).