Hva er regelverksforvaltning?

Elementer og prosesser i regelverksforvaltning kan beskrives på ulike måter, men omfatter i hovedsak:

• Formål og behovsanalyse
• Utredning av alternativer og konsekvenser
• Regelverksutforming/revisjon
• Implementering og overvåkning
• Tilsyn, kontroll og sanksjonering
• Etterlevelse og effekter
• Evaluering av samlede virkninger

Både i Norge og internasjonalt benyttes gjerne begrepet regulering som en samlebetegnelse for det vi her omtaler som regelverksforvaltning. I det følgende benyttes disse begrepene synonymt.

OECD, som har hatt regelverksforvaltning/regulering som sentralt politikkområde i mange år, har benyttet følgende figur for å beskrive sammenhengen mellom elementene i en såkalt Regulatory Policy Cycle:

Bruk av regelverk for å fremme offentlige formål inngår gjerne i en bredere portefølje av virkemidler på et gitt politikkområde, som typisk vil omfatte også pedagogiske og organisatoriske tiltak. En forenklet resultatkjede for reguleringsfeltet vil omfatte alle formålsrelevante virkemidler (regelverk, informasjon, tilsyn mv.) samt etterlevelsespraksis (brukereffekt) og generell tilstandsendring innen reguleringsområdet (samfunnseffekt).

I offentlig forvaltning kan det være hensiktsmessig å skille mellom intern og ekstern regulering. Førstnevnte retter seg i hovedsak mot statsforvaltningen selv (slik som instrukser, rundskriv og særskilte regelverk), mens sistnevnte retter seg mot all privat og offentlig virksomhet som er underlagt et gitt regelverk (som arbeidsmiljølovgivning eller personvernlovgivning).

I praksis vil skillet mellom intern og ekstern regulering ofte sammenfalle med reguleringens rettslige status. Ekstern regulering, som også vil omfatte privat og kommunal sektor, må ha et rettslig grunnlag. Samtidig er det også rettslig regulering som retter seg spesifikt mot offentlig forvaltning generelt (som forvaltningslov og offentlighetslov), eller mot kommunene spesielt. Regelverk direkte rettet mot kommunal virksomhet og som gjelder plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene står i en særstilling, bl.a. ved at hensynet til det kommunale selvstyret står sterkere og ved at de statlige tilsynsordningene er særskilt regulert i kommuneloven. Begrunnelsen er her i noen grad knyttet opp mot at kommunene inngår i den samlede offentlige tjenesteproduksjonen på sentrale områder, og lovgivningen er i en viss forstand en form for intern offentlig regulering som inngår som et ledd i styringsdialogen mellom stat og kommune.

For øvrig omfatter regulering av offentlig virksomhet i stor grad andre virkemidler enn de rent rettslige. Språkbruk, styringspremisser og sanksjoneringsmekanismer vil avvike fra rettslig baserte styringsformer, bl.a. ved at tilsyns- og kontrollmekanismer i mindre grad benyttes (jf. utredningsinstruks og økonomiregelverk).

Regelverksforvaltning og rettslig styring (ekstern regulering)

Avgrenset til rettslig regulering (styring) viser regelverksforvaltning til bruk av lovregler for å fremme bestemte formål i samfunnet, men gjerne begrenset til rettslig styring med ellers lovlig virksomhet. Selv om straffebestemmelser kan komme til anvendelse ved alvorlige regelbrudd, omfattes vanligvis ikke strafferett av reguleringsbegrepet. Offentligrettslig reguleringslovgivning kan da forstås som ethvert rettslig virkemiddel som det offentlige i kraft av sin ensidige kompetanse fastsetter for å påvirke adferd (Nordrum 2019).

Slik lovgivning finnes innenfor alle samfunnsområder, og kategoriseres gjerne på litt ulike måter. Vi kan grovt snakke om fem grupper reguleringslovgivning:

• Regulering av sikkerhet i vid forstand (sikkerhet mot skade på personer, materiell, miljø mv.)
• Regulering av markeder og økonomisk aktivitet (konkurranseregulering, finansregulering mv.)
• Regulering av offentlig tjenesteyting (helse, utdanning, velferdstjenester mv)
• Regulering av sentrale samfunnsfunksjoner (samferdsel, kommunikasjon, energi, arealplanlegging, skatteinnkreving mv.)
• Regulering av sentrale samfunnsverdier (likestilling, integritetsvern, mediemangfold, universell utforming mv.)

Håndhevelse av offentligrettslig reguleringslovgivning er i Norge i all hovedsak lagt til direktoratsnivå. Mange av disse har "tilsyn" i navnet, siden tilsyn med ulike målgrupper underlagt regelverkene ("pliktsubjekter") utgjør en vesentlig andel av forvaltningsoppgaven. Målgruppene kan være privatpersoner eller private og offentlige virksomheter. Tilsynsbegrepet forstås normalt som etterlevelseskontroll kombinert med reaksjonsbruk ved avvik/brudd. Slike reaksjoner varierer fra rene påpekninger om regelverksbrudd, til pålegg og sterkere sanksjoner (som bøter/gebyrer eller stansing av virksomhet). Departementenes rolle i reguleringsforvaltningen er i hovedsak knyttet til overordnet politikkutforming, lovgivningsprosesser og styring av underliggende virksomheter med reguleringsoppgaver.

Også på andre områder kan reguleringsbegrepet favne videre enn kun rettslig sanksjonert styring. Dette kan gjelde bruk av normerende virkemidler med tydelig tilknytning til forvaltningsrollen, slik som veiledning og faglige råd fra utøvende myndighet. Det kan videre gjelde normerende og kontrollerende funksjoner uten rettslig grunnlag, men som likevel kan knyttes til reguleringsformålet. Eksempler er ulike standarder, bransjenormer, sertifiserings- og revisjonsordninger mv. Slike reguleringer er i utgangspunktet frivillige, men kan likevel være avgjørende å følge for at en virksomhet kan drives overhodet. Det kan også være ulike koblinger til rettslig regulering ved at myndighetene angir en (frivillig) standard som akseptert norm for regeletterlevelse (jf. rettslig standard). Til sist kan reguleringsbegrepet knyttes til bruk av virksomhetsinterne regler av ulikt slag, og der det også kan være en mer eller mindre tydelig kobling til etterlevelse av statlige instrukser eller rettslige regler (slik som virksomhetens internkontroll eller risikostyring).

Reguleringspolitikk

Regelverksforvaltning og offentligrettslig regulering har de siste tiårene fått en vesentlig mer sentral plass i samfunnet. Dette har blant annet sammenheng med en økende grad av liberalisering og markedsbaserte løsninger innenfor sentrale sektorer (som telekommunikasjon, energi, kringkasting mv.). Denne utviklingen har bidratt til at regulering som sådan har blitt et eget politikkområde.

Reguleringspolitikk dreier seg om hvordan regelverk og reguleringsregimer inngår som sentrale offentlige styringsmekanismer. Reguleringspolitikk har bl.a. vært et prioritert område for OECD i mange år. Medlemsland har i ulik grad utformet en reguleringspolitisk agenda, med etablerte styringsdokumenter, regelverk og organer. OECD har her vært en viktig pådriver, og undersøker jevnlig reguleringspolitisk status i medlemsland ved hjelp av ulike indikatorsett. Også innenfor EU er det etablert styringsprosesser for å sikre formålseffektiv regulering. Sentrale elementer i reguleringspolitikken er utvikling av institusjonelle mekanismer for samlet styring av regelverksproduksjon og tilhørende forvaltningsoppfølging. Et overordnet formål med reguleringspolitikken har vært: Hvordan sikre ønskede virkninger av regulering – og samtidig unngå uønskede virkninger?

Mer konkret omfatter dette bl.a.:

• Virkemidler for å sikre utredningskvalitet og evidensbasert regelutforming (gjerne med bruk av nytte/kost-analyse), samt brukerinvolvering i beslutningsprosesser.
• Virkemidler for å sikre regelkvalitet knyttet til forståelighet og etterlevbarhet.
• Vurdering og evaluering av samfunnsmessige virkninger og konsekvenser for berørte grupper.
• Etablering av egne organer for policyutvikling og/eller kontroll med reguleringsprosesser.

Regulering som politikkområde har vært mer fragmentert i Norge enn i mange andre land. Departementene har selvstendig ansvar for regelverksforvaltning og generell virkemiddelutforming innen sine ansvarsområder, og mye er delegert til direktoratsnivå. Fire departementer (med underliggende organer) har likevel delansvar innenfor den bredere reguleringspolitiske rammen.

Finansdepartementet har et flerdelt ansvar, dels for den generelle økonomiske politikken, herunder virkninger av alle typer offentlig ressursbruk og inngrep. Videre har de et ansvar for styringssystemene i staten, med økonomireglementet som et sentralt virkemiddel, som stiller krav om kunnskapsbasert styring i alle ledd av virkemiddelkjedene. Metodiske krav til samfunnsøkonomiske analyser er også et ansvar tillagt Finansdepartementet. Videre er Utredningsinstruksen et sentralt virkemiddel for bedre kontroll med produksjon og gjennomføring av regelverk og skal bidra til å sikre at kunnskapsgrunnlaget for regelverksbeslutninger er basert på gode analyser av utfordringsbildet, alternative virkemidler og forventede virkninger av tiltak. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) er departementets fagorgan på disse områdene.

Nærings- og fiskeridepartementet har i mange år hatt programmer og enheter som arbeider med regelverksforenkling og vurderinger av offentlige reguleringers konsekvenser for næringslivet. Regelrådet ble etablert i 2015 som et uavhengig organ administrativt underlagt NFD, og har særlig ansvar for å sikre at regelverk rettet mot næringslivet er tilstrekkelig utredet i samsvar med utredningsinstruksens krav.

Justis- og beredskapsdepartementet har gjennom lovavdelingen et sentralt ansvar for kvalitetssikring og koordinering av alt lovarbeid i forvaltningen, og har i de senere årene også hatt en egen forskriftsenhet. Lovavdeling har også ansvar for forvaltningsloven og offentleglova, som er de viktigste regelverkene for å sikre forsvarlighet, kvalitet og åpenhet i forvaltningens myndighetsutøvelse.

Kommunal- og distriktsdepartementet har et ansvar for god regelverksforvaltning i den grad dette inngår som del av den generelle forvaltningspolitikken. Departementet har også ansvar for å følge opp samlet virkemiddelbruk overfor kommunesektoren, herunder også regelverksforvaltning. Det er utarbeidet egne retningslinjer for regulering av kommunene, med bl.a. referanse i utredningsinstruksen, og som reflekterer mer generelle prinsipper for statlig styring med kommunene (som rammestyring, fravær av detaljstyring, hensynet til lokalt selvstyre mv).

Kunnskap og forskning om regulering

Den økte betydningen av regulatoriske virkemidler har også ført til en omfattende kunnskapsproduksjon. Dels foreligger en stor mengde såkalt "grey literature", dvs. ulike typer analyser og utredninger publisert av OECD, EU, nasjonale myndigheter, konsulentmiljøer osv. Det er etter hvert også en stor mengde forskningsbasert litteratur på feltet, og noen dedikerte forskningsmiljøer og utdanningsprogrammer. Noe av denne forskningen er spesialisert inn mot bestemte reguleringsområder (sikkerhetsregulering, miljøregulering, finansregulering, konkurranseregulering osv.), mens mye er av mer generell karakter. Reguleringsfeltet har klare koblinger til risikofeltet, siden risiko ofte begrunner behovet for reguleringer og siden risikorelaterte begreper ofte inngår i reguleringsspråket. De siste tiårene har regulering etablert seg som et tverrfaglig forskningsfelt, med bidrag og deltakelse fra ulike disipliner (rettsvitenskap/rettssosiologi, økonomi, statsvitenskap, sosiologi, psykologi mv.).

Grovt sett kan forskningen deles i to grupper, avhengig av hva man søker å forklare. En del forskning søker å forklare selve reguleringsregimenes årsaker: hvorfor er de utformet som de er? Hvorfor er noe strengt regulert i et land og svakt regulert i et annet? Hvordan er skillet mellom fag og politikk organisert innenfor ulike regimer og hva forklarer slike forskjeller? Hvorfor har noen regimer sterke og 'avskrekkende' tilsyn, mens andre har mildere og mer dialogbaserte tilsyn? På den andre siden finner vi forskning som vil undersøke betingelser for hvordan ulike regimer best kan sikre at reguleringsformålene ivaretas. Hvordan sikre riktig balanse (proporsjonalitet) mellom problem og løsning (risiko og regulering)? Hvordan sikre faglig kompetent og uavhengig myndighetsutøvelse? Hvordan kan tilsynspraksis tilpasses ulike forutsetninger for etterlevelse? Mye av denne forskningen er systembasert, i den forstand at man ser på helheten i utformingen av regulatoriske virkemidler, prosesser og institusjoner. Begrepet reguleringsregime benyttes gjerne som betegnelse for denne helheten (se f.eks. Hood m.fl.).

Lenker og litteratur

Reguleringspolitikk

OECDs Regulatory Policy Committee i Norge

Forskningssentre og forskningsnettverk

Noen tidsskrifter

Utvalgt litteratur (med vekt på generell oversiktslitteratur)

• Baldwin, R., M. Cave, & M. Lodge (eds.) (2012) The Oxford handbook of regulation. Oxford: Oxford University Press.
• Baldwin, R., M. Cave. & M. Lodge, (2012) Understanding regulation. Theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press.
• Balleisen, E.J. & D. Moss, (2010) Governments and markets: toward a new theory of regulation. New York: Cambridge University Press.
• Hood, C., H. Rothstein & R. Baldwin (2001) The government of risk: understanding risk regulation regimes. Oxford: Oxford University Press.
• Koop, C. & Lodge, M. (2017) 'What is regulation? An interdisciplinary concept analysis'. Regulation and Governance 11: 95-108.
• Lindøe, P.H., J. Kringen & G.S. Braut (red.) (2012) Risiko og tilsyn. Risikostyring og rettslig regulering. Oslo: Universitetsforlaget.
• Lindøe, P.H., J. Kringen & G.S. Braut (red.) (2018) Regulering og standardisering: perspektiver og praksis. Oslo: Universitetsforlaget.
• Lodge, M. & K. Wegrich (2012) Managing Regulation. Regulatory Analysis, Politics and Policy. Palgrave Macmillan
• Morgan, B. & K. Yeung (2007) An introduction to law and regulation. New York: Cambridge University Press.
• Nordrum, J.C.F. (2019) Bedre regulering? Årsaks-virkningsanalyser i norsk reguleringsprosess. Oslo: Gyldendal.