Utrede om tilskudd er riktig tiltak

De to første stegene i tilskuddsreisen (utrede og utforme) legger rammene for den videre forvaltningen av tilskuddsordningen.

Er tilskudd riktig tiltak? Bruk utredningsinstruksen!

Før departementet fremmer forslag om en ny tilskuddsordning for Stortinget, må departementet sørge for at ordningen er tilstrekkelig utredet slik at det foreligger et godt beslutningsgrunnlag. 

Kravene i utredningsinstruksen gjelder både når det skal opprettes nye tilskuddsordninger og ved vesentlige endringer i eksisterende ordninger.

I utredningen skal dere vurdere om tilskudd er riktig tiltak, vurdert opp mot andre alternative tiltak. I tillegg vil det være aktuelt å vurdere utforming av hovedelementene i en eventuell tilskuddsordning for å kunne vurdere virkninger, varighet, hvem som blir berørt, ressursbehov osv. Gode beslutningsgrunnlag er viktig for å sikre at det tiltaket som gir mest effektiv ressursbruk blir valgt, og at tiltaket er gjennomførbart i praksis.

Kravene til utredning gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, for eksempel at tilskuddsordningen foreslås til Stortinget eller at Stortinget gjør vedtak om tilskudd. Det følger av instruksens punkt 2-1 at det er viktig å avklare virkninger av mulige alternativer før man gjennomfører politisk vedtatte tiltak. Departementet bør derfor sørge for at en tilskuddsordning er tilstrekkelig utredet før den iverksettes.  

Her kan du lese mer om utredningsinstruksen og finne veiledere:

Veileder til utredningsinstruksen

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser er relevant også for forenklede analyser og minimumsanalyser:

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

De seks spørsmålene – på tilskuddsområdet

En utredning skal besvare de seks spørsmålene i utredningsinstruksen. De seks spørsmålene utgjør minimumskravene til en utredning. Her følger noen relevante problemstillinger på tilskuddsområdet knyttet til de seks spørsmålene: 

1. Hva er problemet og hva vil vi oppnå?

Før en tilskuddsordning etableres, skal dere vurdere hva problemet er og hva vi vil oppnå. Det vil igjen få følger for vurderingen av om en tilskuddsordning er et aktuelt tiltak.

Så langt det er mulig, bør dere formulere mål for hva en vil oppnå både for samfunnet som helhet og for målgruppen(e) som man ønsker å endre situasjonen for. Det vil si mål som uttrykker:

• Hva er ønsket tilstand for samfunnet?
• Hva er ønsket tilstand for målgruppen(e)?

Klare og etterprøvbare mål er viktige både for å utlede relevante tiltak, og å evaluere tiltaket i etterkant.

Hvis tilskuddsordning blir vurdert som det beste tiltaket, må utformingen av tilskuddsordningen gjenspeile svaret på det første spørsmålet i utredningen: problemforståelsen og hva dere ønsker å oppnå. Dette vil være særlig viktig å tenke på ved utforming av hovedelementet mål og målgruppe i tilskuddsordningen, men også de andre hovedelementene: kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, oppfølging og kontroll, - og evaluering. 

I noen situasjoner er mål allerede politisk fastsatt, og det kan være politisk bestemt at det skal opprettes en tilskuddsordning. Veilederen i utredningsinstruksen anbefaler at politiske føringer som hovedregel håndteres som ett av flere tiltak som utredes. Les mer om dette i veileder til utredningsinstruksen kap. 2.1.2 Hvordan besvare de seks spørsmålene?

2. Hvilke tiltak er relevante?

Er det tilskudd eller er det andre virkemidler som bedre egnet for å løse problemet eller oppnå det aktuelle målet? I noen tilfeller kan det for eksempel være bedre å gjøre en anskaffelse, heller enn å bruke tilskudd som virkemiddel.

Det kan også være aktuelt å kombinere ulike virkemidler for å oppnå ønsket endring, for eksempel juridiske, organisatoriske eller pedagogiske virkemidler. For eksempel kan tilskudd (økonomisk virkemiddel) fungere som insentiv for å få til en raskere innfasing av nye bestemmelser og lovkrav (juridisk virkemiddel), slik at de sammen bidrar til ønsket samfunnseffekt.

Hvis dere vurderer en tilskuddsordning som et relevant tiltak for å nå de ønskede målene, må dere også vurdere hvordan ordningen kan utformes og organiseres.  Se veiledning om dette:

Utforme tilskuddsordningen

I vurderingen av om tilskudd er relevant, må dere også vurdere om tilskudd i det aktuelle tilfelle kan være omfattet av reglene om offentlig støtte som følger av EØS-avtalen, jamfør bestemmelsene 6.1.

Dere bør også vurdere om regelverket for en mulig tilskuddsordning krever forskrifts form. Se mer:

I noen tilfeller kan det være aktuelt å vurdere enkeltstående tilskudd: øremerket tilskudd til navngitt mottaker i statsbudsjettet. Enkeltstående tilskudd er en unntaksbestemmelse og skal brukes unntaksvis og med varsomhet. DFØ anbefaler at dette gjøres hvis det åpenbart kun er én aktuell mottaker og dermed ikke er hensiktsmessig å lyse ut midlene. Hvis enkeltstående tilskudd anbefales, bør utredningen anbefale hvordan det enkeltstående tilskuddet skal begrunnes og omtales i budsjettproposisjonen, og hvordan det skal forvaltes. Se mer om å vurdere bruk av enkeltstående tilskudd:

Enkeltstående tilskudd – et unntak i tilskuddsforvaltningen

3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

En tilskuddsordning kan reise ulike prinsipielle spørsmål som bør drøftes i utredningen. Slike spørsmål kan for eksempel gjelde

• personvern og integritet
• rettssikkerhet
• samvittighets- og livssynsspørsmål
• likestillings- og diskrimineringsspørsmål
• tiltak som særskilt berører urfolk eller minoriteter

Beskrivelser og vurderinger av viktige samfunnsverdier og prinsipielle hensyn må baseres på fellesverdier i samfunnet, fortrinnsvis nedfelt i dokumenter med tilslutning fra Stortinget.

4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Utredningen skal omfatte virkninger for

• enkeltpersoner
• næringsvirksomhet: privat og offentlig
• forvaltning: på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå
• andre berørte

En tilskuddsordning vil gi fordeler for noen grupper framfor andre ved at målgruppen og aktuelle søkere blir avgrenset. Derfor må dere vurdere virkningene for ulike aktuelle grupper som blir berørt av tilskuddsordningen og varigheten av virkningene.

Positive virkninger (nyttevirkninger) opplever de berørte som en fordel. For eksempel bedre tilbud for barnefamilier, færre arbeidsskader, redusert forurensning, tidsbesparelser, bedre tilgjengelig informasjon for brukere, redusert kriminalitet eller enklere rapportering for næringslivet.

Negative virkninger (kostnadsvirkninger) opplever de berørte som en ulempe. For eksempel redusert barnehagetilbud, økt risiko for ulykker, tap av naturområder eller økt tidsbruk ved innrapportering til offentlige myndigheter.

Administrative kostnader i forvaltningen av en tilskuddsordning kan også vurderes som en negativ virkning.   

5. Hvilke tiltak anbefales og hvorfor?

I utredningen skal dere anbefale og begrunne hvorfor tilskudd eventuelt anbefales som virkemiddel, i forhold til andre typer virkemidler eller tiltak som er vurdert.

Hvis dere anbefaler en tilskuddsordning, bør dere peke på:

• alternative innretninger og organisering av forvaltning av tilskuddsordningen
• begrunnelsen for hvorfor et alternativ anbefales framfor andre

6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Her er det aktuelt å vurdere behovet for ressurser og kompetanse i forvaltningen av tilskuddsordningen. Kvantitative tildelingskriterier kan kreve mindre ressurser i forvaltningen enn kvalitative kriterier som krever skjønnsvurdering og kanskje mer kompetanse om fagområdet.  

Det kan være kritiske forutsetninger som er avgjørende for å nå de ønskede målene, for eksempel nødvendige tillatelser fra en offentlig tredjepart. Noen ganger kan det også være nødvendig å gjennomføre andre tiltak i kombinasjon med tilskuddsordningen for å få ønskede resultater. Det er viktig at dere identifiserer slike forutsetninger og nødvendige tiltak så tidlig som mulig.

Krav til høring og involvering

Utredningsinstruksen stiller krav til høring. Involver berørte departementer så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Andre som blir berørt av tiltaket, skal også involveres så tidlig som det er mulig og hensiktsmessig. 

Som hovedregel vil regelverket fastsettes som forskrift, da vil også forvaltningsloven § 37 andre til fjerde ledd, gjelde.  Brudd på kravet til høring i forvaltningsloven kan føre til at regelverket eller forskriften for tilskuddsordningen er ugyldig og ikke kan påberopes overfor de regulerte.  

Vesentlige endringer i eksisterende tilskuddsforskrifter skal også høres.

Les om forvaltningslovens krav til utredning og høring i veiledningsnotatet Om forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav til utforming og forvaltning av tilskuddsordninger (heretter "veiledningsnotatet"):

Departementsforeleggelse

For tilskuddsordninger vil det som oftest være aktuelt at ansvarlig departement legger fram forslag med vesentlige virkninger for andre berørte departementer, jamfør utredningsinstruksen punkt 3-2. Dette blir kalt departementsforeleggelse.

Departementsforeleggelse skal skje før saken sendes på høring. Frist for uttalelse/svar er minst tre uker hvis ikke annet er avtalt mellom departementene. Les mer om prosesskravene i veileder til utredningsinstruksen: 

Kap. 3. Tidlig involvering, foreleggelse og høring

Høring

Høringsfristen skal normalt være tre måneder og ikke mindre enn seks uker. Å involvere berørte parter og få synspunkter fra berørte myndigheter er viktig for å sikre god kvalitet på utredningen og ivareta demokratiske rettigheter når offentlig politikk utformes. På tilskuddsområdet vil det typisk være forslag til regelverk eller forskrift for en tilskuddsordning som høres, sammen med et høringsnotat med relevante vurderinger fra utredningen. I tråd med god praksis skal hele beslutningsgrunnlaget (utredningen) legges ut på høring.

Høring eller departementsforeleggelse av regelverk for tilskuddsordninger skal også bidra til at eventuell overlapping med eksisterende ordninger blir identifisert og vurdert før beslutninger tas. Har andre departementer tilskuddsordninger på samme eller tilgrensende områder, er det viktig at dere tydeliggjør formål og innretning av egen ordning. Høringen vil også kunne bidra til å belyse eventuelle samordningsbehov og målkonflikter med andre tilskuddsordninger.

Det kan oppstå motsetninger mellom å utrede og involvere på den ene siden og et ønske om at tiltak ikke skal bli kjent før budsjettforslaget legges fram for Stortinget på den andre siden. En tilskuddsordning skal være utredet før den presenteres for Stortinget. Ved involvering kan dere orientere om prosessen og at de endelige politiske beslutningene ikke er tatt. I noen tilfeller kan også videre utredning og involvering skje etter budsjettvedtaket. 

Vurder om tiltaket skal være tilskudd eller anskaffelse

Se veiledning om hvordan et tiltak kan vurderes som tilskudd eller anskaffelse. Veiledningen kan også brukes til å vurdere allerede etablerte tilskudd.

Tilskudd eller anskaffelse? 

Vurder om reglene for offentlig støtte gjelder for tilskudd

Departementet skal vurdere om regelverket om offentlig støtte vil gjelde ved opprettelse av en tilskuddsordning, eller ved endringer av en eksisterende ordning. Støttereglene kan også gjelde for enkelte tildelinger fra en tilskuddsordning og for enkeltstående tilskudd. 

Det er viktig at statsstøttereglene vurderes før departementet fastsetter regelverk eller forskrift for tilskuddsordningen, eller foreslår et enkeltstående tilskudd. Det er nødvendig fordi EØS-avtalens regler om offentlig støtte begrenser hvordan og til hva tilskudd som utgjør offentlig støtte, kan brukes.

Fem vilkår må være oppfylt

Tildeling av økonomiske fordeler fra det offentlige til økonomisk virksomhet er i utgangspunktet forbudt dersom den vrir konkurranse og begrenser samhandelen i EØS-området.

De følgende fem vilkårene må være oppfylt for at tilskuddsordningen, det enkeltstående tilskudd eller tildelinger fra tilskuddsordninger som ikke er meldt inn til eller godkjent av ESA, omfattes av reglene om offentlig støtte i EØS-avtalen art. 61. Vilkårene er kumulative, dvs. at alle fem må være oppfylt: 

1. Tilskuddet gis av offentlige midler
   Tilskudd som omfattes av økonomireglementet og som belaster offentlige budsjetter, vil i utgangspunktet oppfylle denne betingelsen.
2. Tilskuddet gir mottakeren en økonomisk fordel
   Vurderingen er effektbasert, dvs. det må vurderes hvor fordelen inntrer. Tilskudd vil vanligvis gi mottaker en økonomisk fordel, fordi mottakeren slipper å bruke egne midler og å belaste eget budsjett. Samtidig kan et tilskudd også ha indirekte effekter. Tilskudd til privatpersoner med påbud om å kjøpe bestemte typer produkter, kan f.eks. utgjøre indirekte støtte til produsentene eller importørene av slike produkter.
   Mener tilskuddsforvalteren at tilskuddet ikke innebærer en fordel for mottakeren, fordi det skal leveres en vare eller tjeneste mot et vederlag, bør tilskuddsforvalteren vurdere om regelverket for offentlige anskaffelser gjelder.
3. Tilskuddet er selektivt
   Fordelen bare gis til enkelte mottakere, typer av mottakere eller sektorer. Offentlige tilskudd vil i utgangspunktet oppfylle dette vilkåret.
4. Tilskuddsmottaker er et foretak i statsstøtterettslig forstand, dvs. en enhet som driver økonomisk aktivitet
   Statsstøttereglene i EØS-avtalen gjelder dersom tilskuddsmottaker "tilbyr varer eller tjenester i et marked". Vurderingen er aktivitetsbasert og tar ikke hensyn til mottakers organisasjonsform, eller om formålet med aktiviteten er å oppnå profitt. Det er altså ikke avgjørende om tilbyder tilbyr tjenestene sine gratis – det er kanskje nettopp fordi den mottar statsstøtte at den ikke trenger å ta betalt. Det er videre irrelevant om tilskuddsmottaker konkurrerer med andre aktører - det som er avgjørende er om det faktisk finnes et marked for aktivitetene. Noen typetilfeller kan hjelpe i vurderingen:
   1. Tilskudd til kommuner eller andre offentlige aktører kan falle inn under statsstøttereglene dersom mottaker driver med økonomisk aktivitet. At en kommune leier ut næringsbygg og kontorlokaler, vil typisk være en markedsaktivitet. At kommunen bygger ut antallet sykehjemsplasser for sine egne beboere, vil typisk ikke være økonomisk aktivitet, mens det å drifte et sykehjem for nabokommunen kan være det.
   2. Tilskudd til privatpersoner faller i utgangspunktet utenfor statsstøtteforbudet, siden privatpersoner vanligvis ikke defineres som foretak. Tilskuddet som tildeles privatpersoner for å kjøpe bestemte produkter kan imidlertid utgjøre indirekte tilskudd til produsentene eller importørene av disse produktene (jf. vilkår 1: Hvor inntrer den økonomiske fordelen av støtten?).
   3. Tilskudd til frivillig sektor omfattes i utgangspunktet ikke av støttereglene hvis de går til aktiviteter som ikke tilbys i et marked. Det bør likevel vurderes om enkelte typer tjenester utgjør økonomisk aktivitet, f.eks. tilbud av førstehjelpskurs, salg av brukte varer eller klær mm.
   4. En relevant problemstilling når det gis tilskudd til aktører som utøver både økonomisk og ikke-økonomisk aktivitet er såkalt «kryssubsidiering» mellom de forskjellige typer aktiviteter, f.eks. i en idrettsklubb som tilbyr både breddeidrett og toppidrett (f.eks. fotballteam i eliteserien). I slike tilfeller må man sørge for at tilskudd til den ikke-økonomiske delen av virksomheten ikke tilflyter den økonomiske delen av virksomheten, f.eks. ved at mottaker oppretter et regnskapsmessig skille mellom aktivitetene.
   5. Også kommersielle aktører kan noen ganger utøve ikke-økonomiske aktiviteter, dersom det ikke finnes noe marked for de aktivitetene som skal støttes.
5. Tilskuddet er egnet til å vri konkurranse og begrense samhandel i EØS-området
   Det skal som hovedregel lite til før et tilskudd anses å kunne påvirke konkurransen og vri samhandelen. Gis det tilskudd, kan dere som regel legge til grunn at tilskuddet vil ha en effekt på konkurransen, og at kriteriet er oppfylt. Når det gjelder samhandelskriteriet, er det mindre sannsynlig at støttereglene gjelder for tilskuddene dersom:
   1. Tilskuddsmottaker driver lokal aktivitet innenfor et meget begrenset geografisk område (kanskje unntatt der området grenser mot et annet EØS-land).
   2. Det er svært lite sannsynlig at tilskuddsmottaker vil tiltrekke seg kunder fra andre EØS-land. Tilskuddsmottakerens aktivitet har dermed en viss betydning.
   3. Det forventes at tildelte tilskudd kun har marginal innvirkning på grenseoverskridende investeringer eller etableringer. Dette innebærer at strukturen i markedet kan ha betydning for om støttereglene gjelder.

Dersom en av de fem betingelsene over ikke er oppfylt, faller tilskuddet helt utenfor reglene om offentlig støtte, og de vil ikke få anvendelse.

Er alle betingelsene oppfylt, er tilskuddsordningen eller det enkeltstående tilskuddet omfattet av støtteforbudet.

Tilskudd som faller inn under statsstøtteforbudet kan ikke tildeles (iverksettelsesforbudet). For å regnes som en tildeling, kreves det ikke at midlene er utbetalt, det vil være tilstrekkelig at mottaker får et rettslig bindende krav på å motta tilskudd, dvs. at tilskuddsordningen trer i kraft, eller at det gis et bindende tilsagn i enkeltsaker.

Dersom ulovlig støtte utbetales, risikerer tilskuddsgiver å måtte kreve beløpet pluss renter tilbakebetalt, noe som kan ha alvorlige økonomiske konsekvenser for mottakeren.

Unntak fra støtteforbudet

Det finnes noen unntak fra støtteforbudet som gjør at det offentlige likevel kan gi tilskudd. Disse unntakshjemlene regulerer nærmere hva tilskudd kan brukes til, hvor mye som kan gis, osv.  Blant annet tillates tilskudd til regional utvikling, miljøtiltak, eller for å stimulere til økt forskning og innovasjon, så lenge vilkårene i ett av unntaksregelverkene er oppfylt.

Hvis tilskudd tildeles i samsvar med en unntakshjemmel, bør det stå i tilskuddsforskriften, i budsjettvedtaket ved enkeltstående tilskudd eller i tilskuddsbrevet til mottakerne av tilskudd.  

Det er vanligvis nødvendig å ha en prosess mot EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før tildeling av tilskudd som faller inn under støttedefinisjonen. Tilskuddordninger eller enkeltstående tilskudd må enten meldes til eller notifiseres til og godkjennes av ESA før de kan tre i kraft. Dette kan få konsekvenser for utformingen av tilskuddsordninger og innretningen av enkeltstående tilskudd, fordi reglene legger vanligvis føringer for hva det kan gis tilskudd til og tilskuddsbeløpets størrelse. 

Veiledning om offentlig støtte

På Nærings- og fiskeridepartementets temasider om offentlig støtte, står det mer om hva som skal til for at et tiltak er offentlig støtte, og om unntaksreglene som kan gi grunnlag for å gi støtte som er forenlig med EØS-avtalen. Her finner du blant annet Veileder om offentlig støtte:

Ved spørsmål kan Nærings- og fiskeridepartementets seksjon for offentlig støtte kontaktes: postmottak@nfd.dep.no. Departementet kan gi generell veiledning om støttereglene, men har ikke kapasitet til å gi omfattende veiledning i enkeltsaker eller konkret bistand ved utforming av tilskuddsordninger.

Hvis tilskuddet er støtte i EØS-avtalens forstand, må dere:

• vurdere om det finnes en unntakshjemmel som gjør at støtten er forenlig med EØS-avtalen
  • Hvis ingen unntak kan brukes, må tilskuddet enten endres eller forkastes.
  • Du finner nærmere informasjon på nettsidene til Nærings- og fiskeridepartementet.
• sikre at vilkårene for å tildele lovlig støtte etter et av unntakene blir fastsatt i forskrift og tilskuddsbrev
  • Støttegiver skal fastsette eventuelle vilkår i tilskuddsforskriften og tilskuddsbrev.
  • For nærmere veiledning om kravene til og utformingen av forskrifter om tilskudd, se veiledningsnotatet kap. 4. Utforming av tilskuddsforskrifter.

• melde eller notifisere til ESA
  • Avhengig av unntakshjemmel kan det være nødvendig å melde støtten til ESA eller notifisere tiltaket og få det godkjent før tilskuddet trer i kraft.
  • Dersom det er nødvendig å melde eller notifisere tiltaket, gjøres dette gjennom Nærings- og fiskeridepartementets seksjon for offentlig støtte.