Forankre og integrere evalueringsprosessen

Statens vegvesen har en systematisk tilnærming til kartlegging av avvik i forbindelse med økonomisk rapportering. Ved gjennomgangen av økonomirapporteringen identifiseres det områder hvor det er behov for å gå i dybden og analysere årsaker til at avvikene forekommer.

Alle avdelinger i Statens vegvesen har tydelig fordelte styringsparametere. Dette gjør at det er enkelt å kontrollere måloppnåelse og avdekke avvik.

I avviksrapporteringen identifiserer styringsstaben sammen med avdelingene risikoområder hvor de mener årsaker og forbedringspotensialer må vurderes nærmere. Dette kan så gjøres ved bruk av evaluering. Statens vegvesens internkontroll har ansvar for å evaluere virksomheten.

Det bør fremgå hvem som har godkjent dokumentet og når. Det valgte dokumentet bør være fastsatt på høyeste ledernivå, av departementsråd eller virksomhetens leder.

Reglement for økonomistyring i staten, § 16, med krav om evalueringer i statlige virksomheter er en naturlig referanse. Det kan også vises til instrukser eller andre standarder og interne styrings­dokumenter med krav, føringer og begrunnelser.

Overordnet formål som er fastsatt av toppledelsen, gir forankring og retning på evaluerings-virksomheten. Gode formuleringer er viktig for koordinering, prioritering og kommunikasjon i virksomheten. Formuleringer bør utarbeides med tanke på hva som er viktigst i et styrings-perspektiv. Hvordan kan evalueringer være nyttig, og hva ønsker en å oppnå samlet sett i virksomheten på lang sikt ved mer strategisk og systematisk bruk av evaluering? Her er noen eksempler på formål med virksomhetens evalueringer.

I tillegg til å formulere prioriteringer og formål, kan det være nyttig å beskrive noen prinsipper for valg, gjennomføring og bruk av evalueringer. Det kan for eksempel være viktig å presisere hvilken definisjon virksomheten legger til grunn for evalueringer og deres samspill med andre interne vurderinger som erfaringsoppsummeringer, dybdeanalyser, avviksanalyser osv. Prinsipper kan også innebære bestemmelser om involvering og åpenhet.

I styringsdokumentet bør det beskrives hvem som har ansvar for de ulike fasene av evaluerings­arbeidet, som utarbeiding av plan, bestilling og oppfølging av enkeltevalueringer og videre bruk og rapportering av evalueringsresultater. Det er behov for ulik kompetanse i hver av fasene. Det kan også være nødvendig å beskrive ansvar og roller mellom departement og underliggende virksomheter.

Ansvaret for evaluering kan legges til en avdeling med eget mandat, til en seksjon som har andre analyse- og metodefunksjoner, eller til de enkelte fagseksjonene. Det kan opprettes faggrupper for å samle evalueringskompetanse, eller opprettes en egen stilling for metode- og evaluerings­veiledning i virksomheten.

I Norad har de valgt å legge hele evalueringsansvaret til en egen avdeling og dermed sikret en uavhengig og helhetlig tilnærming. Denne avdelingen gir også evalueringsfaglig bistand til de enkelte fagseksjoner, både i Utenriksdepartementet og i Norad.

I Norges forskningsråd, hvor det er de enkelte områdestyrene som har ansvar for den faglige evalueringsvirksomheten, blir dette koordinert gjennom bruk av strategier, planer og vedtak i hovedstyret. Behovet for koordinering avhenger av hvor desentralisert evalueringsarbeidet foregår. I tillegg har forskningsrådet hatt en praksis med evalueringsfaglige ressurser, det vil si en gruppe personer som har spesiell kompetanse på evaluering, og som kan bistå fagområdene og sikre koordinering i planleggingsfasen.

Hvordan evalueringsarbeidet finansieres, henger tett sammen med hvordan det er organisert. Det er viktig at opplegg for finansiering omtales konkret, slik at finansiering forankres.

I Statens vegvesen, hvor evaluering er integrert i strategisk plan for forskning og utvikling, er finansiering beskrevet i et eget punkt.

For å sikre at evalueringene brukes og i størst mulig grad svarer på behovet for styringsinformasjon, gis det en beskrivelse av prosedyrer for hvordan hver enkelt evaluering skal planlegges, gjennomføres, kvalitetssikres og følges opp. Styringsdokumentet bør presisere noe om kvalitetskrav som stilles til alle delene av evalueringsprosessen.

I Norad er det i instruksen utarbeidet detaljerte retningslinjer for hvordan evalueringer skal gjennom-føres, følges opp og videreformidles til beslutningstakere. Eksemplet kan brukes av andre virksomheter som inspirasjon for hvilke deler i prosessen som er viktige å belyse eller stille krav om i en retningslinje eller prosedyrebeskrivelse.

Virksomheter som styrer mindre komplekse områder, kan for eksempel skrive kort om prosedyrer for utforming av mandat og ansvaret og for prosessen med å kvalitetssikre, rapportere og publisere evalueringen. Noen virksomheter, som vist i eksemplene, har valgt å utarbeide egne flytdiagram for evalueringsprosessen.

I tillegg til intern formidling og involvering av berørte parter i evalueringsprosessen, er det behov for en bevisst holdning til kunnskapsdeling. Intern og ekstern kunnskapsdeling beskrives nærmere i siste del av veilederen.

Eksternt utførte evalueringsrapporter skal som hovedregel offentliggjøres og registreres på evalueringsportalen.no. Det er krav om at evalueringer på tilskuddsområdet skal oversendes Riksrevisjonen.

Økonomireglementets § 16 fastslår at frekvens og omfang av evalueringer skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet. Dette er nærmere beskrevet i Veileder til gjennomføring av evalueringer, Finansdepartementet (2005).

Det kan presiseres hvilke rutiner og prosedyrer som skal følges når virksomheten skal prioritere mellom ulike innspill til enkeltevalueringer, for eksempel at virksomheten skal basere seg på risikovurderinger, rullering mellom ulike fagområder, eller en kombinasjon av disse to tilnærmingene. Det kan også bestemmes at en bestemt type tiltak alltid skal evalueres. Videre kan det spesifiseres om det er faste kriterier som skal gjelde, som for eksempel at det skal foretas en kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg for investeringer over et visst beløp.

Innenfor mangfoldet av virkemidler, tiltak, prosesser, reformer osv. som en virksomhet har ansvar for, vil det være ulike behov for evalueringer. Ikke alt skal evalueres like ofte og like grundig. Det er heller ikke nødvendig eller økonomisk mulig og fornuftig å evaluere alt.

Aktuelle vurderingstemaer ved kartlegging av risiko og vesentlighet kan være:

• Dreier det seg om et stort beløp, både isolert sett og i forhold til virksomhetens samlede budsjett?
• Berører tiltaket mange enkeltpersoner?
• Er forholdet gjenstand for politisk oppmerksomhet?
• Er det første gang man prøver et slikt tiltak?
• Berører tiltaket et område med rask teknologisk utvikling?
• Er det generelt stor usikkerhet omkring virkningen av tiltaket?

Systematisk kartlegging av risikoer og tiltak for å følge opp områder med høy risiko og stor vesentlighet, skal være en integrert del av styringen internt i virksomheten og mellom virksomheten og ansvarlig departement (Økonomireglementet § 4).

Det kan være nyttig å angi nærmere hvilke typer evalueringer som anses som mest relevante å benytte, gitt mål, prinsipper og organisering av virksomheten. En slik oversikt gir ytterligere veiledning og utdyping av hvordan ledelsen ser for seg at evalueringer skal benyttes strategisk.

Eksempler på ulike typer evalueringer kan være:

• Foranalyser, for eksempel samfunnsøkonomisk analyse ved innvesteringer eller innspill til prosjektplan.
• Effekt- og effektivitetsevalueringer som beskriver måloppnåelse og gjør for eksempel vurderinger av nytte- og kostnadsvirkninger.
• Fagfelleevalueringer for faglig læring, forbedring og utvikling.
• Ad-hoc-tematiske evalueringer, i kjølvannet av uventede hendelser eller hvor det kan være behov for omprioritering.
• Egenevaluering med vekt på dokumentasjon og intern læring i virksomheten.

Statlige virksomheter skal gjennomføre evalueringer av egen virksomhet, tilskuddsordninger, stønadsordninger og garantiordninger, jf. Økonomiregelverket. Evalueringer kan for eksempel bidra med informasjon til politikkutforming, etatsstyring, internstyring, reformprosesser og sektor-eller programområder.

Det kan også gis konkrete føringer for prioriteringer av enkeltevalueringer. Ofte vil dette gjøres ved å spesifisere hvilke fagfelt som skal prioriteres, som i eksempelet fra Statens vegvesen, men det kan også gis mer generelle føringer.

Norges forskningsråd

Fagevalueringene kan kort oppsummeres som en måte å beskrive «helsetilstanden» i norsk forskning på. Formålet med denne type evalueringer er å foreta en kritisk gjennomgang av forskningen med hensyn til kvalitet relatert til internasjonalt nivå, styrker og svakheter, rammebetingelser for forskningen og rekrutteringssituasjonen. I tillegg innhentes råd om hva som skal til for å styrke forskningen og hvilke prioriteringer som peker seg ut. 

Evalueringenes funksjon er således å:

• bidra til fagutvikling og kvalitet i forskningen
• bidra til økt kunnskap i forskningsmiljøene om egne styrker og svakheter, som grunnlag for eget endringsarbeid
• utvide og styrke forskningsmiljøenes og Forskningsrådets kunnskapsgrunnlag og gi viktige innspill til forskningspolitiske avveininger 

Norad

Evalueringsvirksomheten skal dokumentere i hvilken grad departementets, utenriksstasjonenes og Norads arbeid for å realisere fastsatte mål i norsk utviklingspolitikk er effektivt, relevant og oppnår resultater som forutsatt.

Evalueringsvirksomheten skal bidra dels til å lære og samle erfaringer fra norsk deltakelse i internasjonalt utviklingssamarbeid, dels til å holde aktørene i norsk utviklingspolitikk forvalt­ningsmessig ansvarlig. Den enkelte evaluering kan vektlegge disse to formål forskjellig. 

Kunnskapsdepartementet

Formålet med evalueringer er å fremskaffe styrings- og kontrollinformasjon, for å sikre tilfredsstillende måloppnåelse og effektivitet i departementet og underliggende virksomheter.

Norad

Evalueringer skal utføres av eksterne fagmiljøer som er nøytrale og uavhengige av kontroll fra dem som har ansvar for planlegging og gjennomføring av vedkommende tiltak.

Norads evalueringsvirksomhet skal bygge på vil også forholde seg til OECD DACs retnings­linjer (OECD DAC Evaluation Quality Standards, 2006) hovedprinsipper for evaluering:

• Bistandsorganisasjoner skal ha en evalueringspolitikk med klart etablerte retningslinjer og metoder og med en klar definisjon av dets rolle og ansvar og dets plass i organisasjonens bistandsstruktur.
• Evalueringsprosessen skal være upartisk og uavhengig av prosesser for utforming av politikk og utføring og forvaltning av bistand.

Utenriksdepartementet – Norad

Instruks for Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) fastslår at en av direktoratets hovedoppgaver er å «initiere og gjennomføre uavhengige evalueringer av utviklingssamarbeidet».

Dette ansvaret skal ivaretas av Evalueringsavdelingen i Norad og omfatter all virksomhet som er knyttet til forvaltning av såkalte ODA (Overseas Development Aid) -rapporterbare utgifter på Utenriksdepartementets budsjett.

Statens Vegvesen

I Statens Vegvesen, hvor evaluering inngår i den samlede satsingen på forskning og utvikling (FoU), er det opprettet et eget FoU-sekretariat for koordinering og oppfølging, inkludert for­slag til fordeling av midler. En intern FoU-gruppe bistår sekretariatet og skal sikre effektiv informasjonsflyt til avdelingene og regionene. I den interne gruppa deltar en representant fra hver avdeling og hver region. Et eksternt FoU-råd, med relevant fagekspertise, bistår Statens vegvesen med utveksling av informasjon og erfaringsoverføring på nasjonalt og internasjonalt plan. Rådet bistår også med samordning av budsjetter og prosjekter for felles økt utbytte. Koordineringsansvaret er lagt til teknologidirektøren.

Kunnskapsdepartementet

Departementet skal som hovedregel bruke eksterne til å gjennomføre evalueringene. Mindre evalueringer kan gjennomføres internt, under ledelse av avdeling for økonomi og styring. Ansvarlig avdeling skal i samarbeid med avdeling for økonomi og styring og controllerenheten utarbeide evalueringsoppdrag og konkurransegrunnlag. Avdeling for økonomi og styring skal i samarbeid med ansvarlig avdeling følge opp ekstern evaluator, og påse at evalueringsrap­porten svarer på spørsmålene i bestillingen.

Avdeling for økonomi og styring skal samtidig med det halvårlige fremleggingen (15. april og 15. september) om måloppnåelse og resultater, gi en status for løpende og avsluttede evalueringer. Avdeling for økonomi og styring skal i samråd med ansvarlig avdeling presentere hovedresultatene av avsluttede evalueringer sammen med forslag til videre oppfølging.

Ansvarlig avdeling har sammen med avdeling for økonomi og styring ansvar for at den informasjonen evalueringen gir, brukes i utformingen av tiltak og aktiviteter og i styrings-prosessen. Ledermøtet skal orienteres om status for oppfølgingen av tidligere evalueringer samtidig med de halvårlige presentasjonene av evalueringsresultater.

Avdeling for økonomi og styring skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over avsluttede evalueringer av tilskuddsordninger, jf. Bestemmelsene pkt. 6.5.

Statens vegvesen

Statens vegvesen skal ha et sentralt forsknings- og utviklingsbudsjett fordelt på postene 1320.23 og 1320.30. Utover dette vil FoU-oppgaver knyttet til drift, vedlikehold og anleggs­virksomhet kunne finansieres over det enkelte prosjekt eller anlegg. De sentrale FoU-midlene dekker virksomheten både i Vegdirektoratet og i regionene. Budsjettet deles i prinsippet inn i to deler der den ene parten går til Etatsprosjekter (se kap. 6.4) mens den andre delen benyttes til rene utviklingsoppgaver. Størrelsesorden på fordelingen kan variere fra år til år avhengig av aktivitet og behov, men som utgangspunkt benyttes minst 50 % av budsjettet til Etatsprosjekter.

Norad

Kommentarinnhenting og forhåndsvarsel

Avdelingen innhenter kommentarer både til fakta, faglige vurderinger, konklusjoner og anbe­falinger fra berørte avdelinger i departementet, utenriksstasjoner, Norad og fra andre berørte parter. Kommentarer til fakta skal bidra til å rette opp eventuelle feil og misforståelser i for­hold til mandatet. Faglige vurderinger gjelder innholdet, inklusive vurderinger og tilrådinger i utkastet.

Fremsendelse av notat med forslag til oppfølging

På bakgrunn av endelig rapport og innhentede substansielle kommentarer utarbeider Evalueringsavdelingen et notat med forslag til punkter som bør følges opp i norsk utviklings­politikk. Notatet sendes via Norads direktør til Utenriksdepartementet v/utenriksråden. Notatet oppsummerer erfaringene med gjennomføringen av evalueringen, rapportens innhold og anbefalinger, samt berørte parters synspunkter på rapporten. [..] Norads direktør kan ved framsendelsen tilføye egne kommentarer. Evalueringsavdelingens notat vil inngå som en del av dokumentasjonen i den videre interne saksgang i departementet knyttet til evalueringen.

Departementets oppfølging

Departementet v/utenriksråden beslutter, på grunnlag av notat fra den avdeling, etat eller utenriksstasjon som er ansvarlig for det tiltak eller den virksomhet som er evaluert, hvilke saker som skal følges opp, innen hvilke tidsrammer, og av hvem. Denne oppfølgingsplanen meddeles innen seks uker berørte parter, Evalueringsavdelingen og Norads direktør. Beslutningen gjøres offentlig under hensyn til offentlighetsloven.

Intern oppfølging og tilbakerapportering

Den saksansvarlige enhet skal senest innen ett år rapportere til utenriksråden eller for Norads vedkommende, til Norads direktør, med kopi til evalueringsavdelingen, om hvilke tiltak som er iverksatt for å følge opp beslutninger i forbindelse med evalueringen.

Virksomheter med egne flytdiagram og prosessbeskrivelse for evalueringer

Norad: Norad bruker et eget fast flytdiagram for hele evalueringsprosessen med en egen rutinebeskrivelse for kvalitetssikring og rapportering av evalueringer.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ): DFØ har laget en rutine og et eget flytdiagram for prosjektevalueringer. Både rutinen og diagrammet inngår i prosjektrammeverket som er forankret hos direktøren.

Innovasjon Norge: Innovasjon Norge har laget en prosessbeskrivelse for virksomheten som beskriver hva og hvordan planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av evalueringer skal foregå. Prosessen er en delprosess i virksomhetens styringshjul.

Norad

Offentliggjøring av evalueringsrapporter

I tiden før evalueringsrapporten blir offentlig tilgjengelig i trykket form, behandles spørsmål om innsyn i samsvar med gjeldende rutiner for praktisering av offentlighetsloven.

I forbindelse med trykking og offentliggjøring av rapporten vil Evalueringsavdelingen utarbeide og sende ut pressemelding i samråd med informasjonsansvarlige. Rapportene legges ut på internett.

Læring og resultatoppfølging (kvalitetssikring)

En sentral målsetting med evalueringsvirksomheten er at systematisk innhentede erfaringer blir brukt i fremtidig politikkutforming og legges til grunn for den operative virksomheten. Den saksansvarlige enhet skal påse at beslutninger om oppfølging av en evaluering blir fulgt opp.

Årsrapport for evalueringsvirksomheten

Evalueringsavdelingen utarbeider en årsrapport som sammenfatter resultatene av årets evalueringer med utgangspunkt i målene for evalueringsvirksomheten, jfr. pkt. 1.1. Denne rapporten sendes via Norads direktør til Utviklingsministeren.

Kunnskapsdepartementet

Avdeling for økonomi og styring skal ved utgangen av hvert år sende Riksrevisjonen en oversikt over avsluttede evalueringer av tilskuddsordninger, jf. Bestemmelsene pkt. 6.5.

Kunnskapsdepartementet

Avdelingene skal innen 1. november hvert år fremme forslag til Avdeling for økonomi og styring om hvilke temaer, ordninger eller områder som kan være aktuelle for evaluering kommende år, utover de evalueringene avdelingene selv setter i verk. Utvalget av tema skal grunngis med vurdering av risiko og vesentlighet etter det felles system for risikovurderinger som er fastsatt i departementet. Avdelingene skal også gi en kort orientering om evalueringene avdelingene selv har igangsatt.

Avdeling for økonomi og styring skal i samråd med Controllerenheten, på grunnlag av innspill fra avdelingene og egne vurderinger, gi tilråding til ledermøtet om valg av emner for evaluering. Forslagene skal inneholde:

1. Begrunnelse for evalueringen, herunder risiko- og vesentlighetsvurderinger.
2. Mål for evalueringen og presentasjon av problemstillinger som ønskes belyst.
3. Forslag til hvem som skal gjennomføre evalueringen.
4. Presentasjon av hvordan man vil følge opp evalueringsprosessen (referansegruppe, styringsgruppe, møtehyppighet etc.).
5. Tidsplan for evalueringen. Avdelingene bør tilstrebe å innrette evalueringer slik at resultatene foreligger hensiktsmessig i forhold til budsjettprosessen.
6. Anslåtte kostnader og forslag til finansiering

Avdeling for økonomi og styring utarbeider i samråd med fagavdelingene og Controllerenheten et beslutningsnotat til ledermøtet innen 31. desember som gir en samlet vurdering forslagene og gir en tilrådning om hvilke evalueringer som skal igangsette

Norad

Evalueringsavdelingen kan selv ta initiativ til og fatte beslutning om gjennomføring av evalueringer. I samråd med relevante avdelinger i departementet, utenriksstasjoner og Norad utarbeider Evalueringsavdelingen årlig en rullerende plan som via Norads direktør oversendes Utenriksdepartementet. Både departementet og Norads direktør kan beslutte at det skal gjennomføres evalueringer i tillegg til de som framgår av planen.

Statens Vegvesen

Alle gjennomførte Etatsprosjekter skal avsluttes med en egenevaluering. Egenevalueringen har først og fremst som mål å evaluere om man har nådd prosjektets definerte målsetting. Dernest evalueres prosjektets gjennomføring både praktisk og økonomisk. Evalueringen innarbeides som en del av prosjektplanen og prosjektet anses ikke sluttført før evalueringen foreligger.

Utvalgte etatsprosjekter settes ut for ekstern evaluering der evalueringen gjennomføres av et forskningsinstitutt eller et miljø som har høy kompetanse innen evaluering av forsknings­prosjekter. En ekstern evaluering har først og fremst som mål å undersøke om prosjektets målsetting i henhold til prosjektplanen er nådd, men like viktig er å kartlegge om resultater og funn i prosjektet har kommet til anvendelse (er implementert). Evalueringen ser også på prosjektets gjennomføring med hensyn til kontrakter, regelverk og etikk. En ekstern evaluering gjennomføres to til fire år etter at prosjektet er avsluttet.

Statens Vegvesen

Strategiske forskning og utviklingsområder

• Mobilitet av mennesker og transport av gods
  • Næringslivets transporter
  • Intelligente transportsystemer og tjenester – ITS
  • Miljøvennlig bytransport

• Sikkerhet og beredskap
  • Trafikksikkerhet
  • Risiko og sårbarhet
  • Miljø, energi og ressurser
  • Virkningsberegninger

• Konkurransedyktig planlegging og produksjon
  • Vegtunneler
  • Vegteknologi
  • Samfunnsmessige effekter av drift og vedlikehold

Norad

Strategiske føringer i perioden 2006 – 2010

Prioriteringer:

1. Kvalitetssikre hele utviklingssamarbeidet.
2. Styrket fokus på resultater i norsk bistand.
3. Tilpasse evalueringsvirksomheten til nye samarbeidsformer.
4. Bedre formidling av evalueringsresultater og mer læring.
5. Styrke evaluering som grunnlag for politikkutvikling.
6. Styrket kvalitet på evalueringsvirksomheten

Kunnskapsdepartementet

Retningslinjene omfatter evaluering vedrørende styringen av underliggende virksomheter (jf. Bestemmelsene om økonomistyring i staten, pkt. 1.5.3), den interne styringen (Bestemmelsene pkt. 2.6), tilskuddsordninger (Bestemmelsene pkt. 6.5) og forvaltningen av departementets eierinteresser (Reglement for økonomistyring i staten § 10).

Norad

Ifølge Reglementet for økonomistyring i staten skal alle virksomheter sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om tilskuddsordninger er effektive i forhold til ressursbruk, organisering og fastsatte mål. Begrepet evaluering og det beslektede begrepet gjennomgang er i samsvar med internasjonale standarder for evaluering av utviklingstiltak, jfr. DACs retningslinjer.