Anbefalinger og veiledning om EØS-arbeid i etatsstyringen

EØS-arbeid brukes her som et samlebegrep for departementene og etatenes arbeid i forskjellige faser i forvaltningens EØS-arbeid, herunder deltakelse i utformingen av regelverk i EU, gjennomføring i norsk rett, fortolkning og praktisering av gjennomført EØS-regelverk, og andre EØS-relaterte oppgaver.

For å etablere en god styringsrelasjon, er det viktig å ha en tydelig rolle- og ansvarsdeling mellom departement og virksomhet. Dette gjelder også delegering av fullmakter og myndighet i EØS-arbeidet. Ansvars- og myndighetsfordelingen mellom departement og virksomhet i EØS-arbeidet bør være tydeliggjort i hovedinstruksen.

Det må være tydelig hvilke roller departementet og virksomheten har, og hvilket ansvar som følger med. Dette er med på å bygge den tilliten som er nødvendig for at styringen skal fungere. Uklar rolle- og ansvarsdeling mellom departement og virksomhet kan føre til uklare mål, styringssignaler og prioriteringer, og mangelfull kommunikasjon.

Rolleforståelse avhenger samtidig av hva den enkelte aktøren tenker om styring, og av styringskulturen i departementet og virksomheten. Styringskulturer kan også være ulike på tvers av underliggende virksomheter. En bevisst holdning til kultur og kulturforskjeller kan derfor bidra til å bedre styringsrelasjonen.

Det er vanskelig å definere en klar grense mellom departementets og virksomhetens ansvar, og det kan i praksis være utfordrende å finne den riktige balansen i etatsstyringen. Det finnes ikke en entydig fasit på dette; rollefordelingen må tilpasses hvert enkelt område ut ifra egenart, risiko og vesentlighet.

Departementet har et overordnet ansvar for at det gjennomføres kontroll med underliggende virksomhet, og at virksomheten har tilstrekkelig og forsvarlig internkontroll. Departementet har altså et påse-ansvar, og bør som regel utøve sin kontroll på et overordnet nivå. For omfattende kontrolltiltak kan skape en utydelig rollefordeling og svekke tilliten mellom departement og virksomhet, særlig dersom virksomheten ikke forstår bakgrunnen for kontrolltiltakene.

Underliggende virksomhet har et selvstendig ansvar for å etablere hensiktsmessige systemer og strukturer for oppfølging og kontroll av EØS-arbeidet. Normalt vil det ikke være behov for at departement stiller konkrete krav til risikoreduserende tiltak, kontrollaktiviteter, eller kontrollerer enkeltsaker. Det er ofte nok at underliggende virksomhet bekrefter at det er etablert hensiktsmessige systemer og strukturer for oppfølging av EØS-arbeidet, uten at departementet trenger å kjenne til detaljene i dette. God dialog, tilstrekkelig EØS-kompetanse og interne rutiner og systemer i departementet er forutsetninger for at underliggende virksomheter kan følges opp på forsvarlig vis.

I styringen av virksomheter der regelverkspraksis og myndighetsutøvelse har vesentlig betydning for eksterne brukere, er det viktig å ha oppmerksomheten rettet mot virksomhetens internkontroll og systemer for overvåking av regelverkspraksis. Virksomhetene kan gjennom ulike tiltak sørge for at lover og regler blir overholdt. Eksempler på områder som kan inngå i virksomhetens internkontroll, og være tema i styringsdialogen, er blant annet:

• kompetanse og kapasitet 
• prosessbeskrivelser, rutiner og sjekklister
• organisering, fullmakter og fordeling av roller og ansvar 
• kultur og holdninger

Lover og regler kan endres, og det er derfor viktig at departementet og/eller virksomheten har rutiner for å fange opp nye krav og endringer i regelverket, avhengig av arbeidsdelingen på det aktuelle saksområdet.

Departementet kan i visse tilfeller ha behov for mer detaljert kontroll og oppfølging av underliggende virksomhets EØS-arbeid. Det kan bl.a. gjelde dersom:

• departementet identifiserer risikoer i EØS-arbeidet i underliggende virksomhet
• virksomheten ikke har samme oppfatning av risikobildet, eller har ulik risikotoleranse, på området for EØS-arbeidet
• forhold i virksomhetens EØS-arbeid krever spesiell oppfølging i en avgrenset periode

Departementet kan da stille konkrete krav til virksomhetens risikostyring og internkontroll, og/eller kreve faste gjennomganger/møter og rapportering.

Feil fortolkning og praktisering av EØS-regelverket kan ha vesentlige konsekvenser for enkeltpersoner eller virksomheter og for virksomhetens måloppnåelse. Departementet kan derfor ha behov for å be virksomheten om informasjon om interne rutiner og systemer for å sikre ensartet praktisering av regelverk og behandling av sakstyper der det kan være tvil om tolkningen, eller om saker av prinsipiell betydning.

Behov for mer detaljert kontroll og oppfølging av virksomhetens arbeid på enkeltområder trenger ikke å være et uttrykk for manglende tillit. For at en virksomhet skal oppleve økt kontroll som meningsfylt – og ikke som et uttrykk for svekket tillit – er det imidlertid viktig at virksomheten forstår hvorfor kontrollaktivitetene er nødvendige fra departementets side. God dialog mellom departement og underliggende virksomhet er en forutsetning for å forankre forståelsen av kontrollbehovet. Det kan igjen bedre virksomhetens grunnlag for å gi departementet den informasjonen det trenger.

I en del tilfeller vil slik detaljert oppfølging være et midlertidig behov, som bør vurderes på nytt når risikoen anses å være tilstrekkelig håndtert.

Om det bør utarbeides rutiner for EØS-arbeidet, og hvordan slike rutiner eventuelt bør utformes, må tilpasses behovet på det enkelte forvaltningsområdet og i den enkelte styringsrelasjonen.

Det er flere faktorer som påvirker behovet for egne rutiner i EØS-arbeidet. Blant annet identifiserte og prioriterte risikoer, omfang og kompleksitet, antall aktører, innretning av styringsdialogen og annen samhandling på området. Jevn og tett dialog, lav risiko og forvaltning av tekniske regelverk, kan redusere behovet for egne rutiner.

Virksomhetenes EØS-arbeid er gjerne forskjellig, som igjen gir ulike oppfølgingsbehov. Det er derfor ikke sikkert at det er hensiktsmessig med felles rutiner innenfor samme departementsområde.

Et formalisert og velfungerende internkontrollsystem reduserer sannsynligheten for at feil inntreffer, og hjelper virksomheten med å oppfylle mål og krav. Internkontroll er en prosess som skal gi en rimelig sikkerhet for:

• målrettet og effektiv drift
• pålitelig rapportering
• etterlevelse av lover og regler (herunder også EØS-regelverket)

Virksomhetens ledelse har ansvar for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, fungerer på en tilfredsstillende måte, og kan dokumenteres.

Et velfungerende system for internkontroll sikrer at departementet blir involvert etter behov. Det kan bidra til å etablere en god dialog og å styrke tilliten mellom departement og virksomhet.

Her finner du mer generell veiledning om internkontroll i en virksomhet:

Risikostyring kan bidra til å sikre tilstrekkelig oppmerksomhet til virksomhetens EØS-arbeid på viktige og krevende områder. Hvilken plass EØS-arbeidet bør ha i risikostyringen, vil avhenge av arbeidets omfang og kompleksitet, samt risikoen for og konsekvensen av svikt og mangler. Dersom risiko, egenart og vesentlighet tilsier det, bør både departement og underliggende virksomhet gjøre selvstendige risikovurderinger i EØS-arbeidet.

Mange departementer innhenter jevnlig overordnede risikovurderinger fra underliggende virksomheter. Slike vurderinger utgjør ofte en slags kobling mellom de mer detaljerte risikovurderingene internt i virksomheten og dialogen om risiko i styringsdialogen. Risiko knyttet til EØS-arbeid kan være relevant også i slike overordnede risikovurderinger, og i enkelte tilfeller gi tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for departement til å vurdere risiko i EØS-arbeidet.

DFØ har gjennom intervjuer funnet eksempler på risikoer som er identifisert i forbindelse med EØS-arbeidet:

• manglende kapasitet og kompetanse til EØS-arbeidet
• mangelfull medvirkning i regelverksprosesser i EU
• for sent ute med å ha en tydelig omforent norsk posisjon
• mangelfull involvering av interessenter og relevante aktører i utredningsfasen
• begrenset utnyttelse av norsk handlingsrom knyttet til tolkning av EØS-regelverk
• for sen gjennomføring av EU-regelverk i Norge
• feilpraktisering og mangelfull oppfølging av rettspraksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen

Departement og virksomhet bør ha dialog om resultatet av risikovurderingene. Kjernen i dialogen bør være å skape en felles forståelse for risikobildet og risikotoleranser i EØS-arbeidet. Dette kan bl.a. skje gjennom dialog om hva som er viktigst å prioritere, og på hvilke områder det kan aksepteres risiko på.

Departementet bør søke informasjon om hvordan virksomheten overordnet jobber med risikostyring i virksomhetsstyringen, og hvordan ev. risiko i EØS-arbeidet hensyntas i disse prosessene. Det gir departementet trygghet for at virksomheten løpende jobber systematisk med å identifisere, vurdere og følge opp risiko i virksomheten og kan redusere det løpende behovet for at departementet følger opp enkeltrisikoer.

I dialog om enkeltrisikoer, bør det være fokus kun på risikoer som er vesentlige for departementet å vite om. Risikorapportering i form av en lang eller uttømmende liste over alle risikomomenter virksomheten ser på EØS-området, er normalt ikke god styringsinformasjon for departementet.

Departementet kan følge opp risiko på flere måter i styringsdialogen, bl.a. gjennom hovedinstruksen, tildelingsbrevet eller i etatsstyringsmøter.

Hovedinstruksen bør brukes til å gi føringer for virksomhetens internkontroll og styring, inkludert rutiner for varsling. Her kan departementet legge til grunn at virksomheten på selvstendig grunnlag skal løfte vesentlige risikoer eller avvik til departementet, og varsle departementet dersom vesentlige risikoer inntreffer. Slik kan departementet bli trygge på at underliggende virksomheter har etablert et velfungerende system for risikohåndtering og internkontroll, og at departementet blir involvert ved behov. Dette bidrar til å etablere en god dialog og å styrke tilliten mellom departement og virksomhet.

Det kan også stilles spesifikke krav til virksomhetens internkontroll og styring i hovedinstruksen. Departementet kan for eksempel be underliggende virksomhet om å etablere rutiner som sikrer ensartet regelverkspraksis, eller at virksomheten følger med på rettsutviklingen i EFTA-domstolen og EU-domstolen.

Tildelingsbrevet bør brukes for oppfølging av identifiserte risikoer som krever særskilt oppmerksomhet en periode. Det er her også mulig å stille særskilte rapporteringskrav i EØS-arbeidet, som virksomheten skal kvittere ut i årsrapporten.

Noen departementer og underliggende virksomheter har også egne, faste møter og rapporteringskrav knyttet til risiko og avviksrapportering.

Det er viktig å se sammenhenger mellom mål, risiko og tiltak, og ta stilling til akseptabelt risikonivå. Risikostyring handler om å identifisere, vurdere og håndtere risiko:

• Å identifisere risiko handler om å identifisere forhold eller hendelser med høy sannsynlighet for svikt eller lav måloppnåelse, og der dette har store negative konsekvenser. Å identifisere risikoer forutsetter god kjennskap til mål og krav på gjeldende område, slik det fremkommer av Stortingsproposisjonen, tildelingsbrev, instruks og lover og regler.
• Å vurdere risiko handler om å analysere og prioritere hvilke risikoer det er viktigst å håndtere basert på sannsynlighet og konsekvens.
• Å håndtere risiko innebærer å identifisere og iverksette avbøtende tiltak for å håndtere og følge opp prioriterte risikoer, slik at de tas ned til et akseptabelt nivå. Kostnader og virkninger av tiltakene bør vurderes opp mot hverandre.

Her finner du mer generell veiledning om risikostyring:

EØS-arbeidet bør sees i sammenheng med virksomhetens oppgaveløsning i stort, og gis tilstrekkelig oppmerksomhet i styringen. Dette gjelder spesielt virksomheter som i stor grad er regelstyrt, og der regelverkspraksis og myndighetsutøvelse har vesentlig betydning for eksterne brukere og/eller der regelverksutøvelsen krever bruk av skjønn.

For virksomheter som har fått delegert ansvar for hele eller deler av EØS-arbeidet, kan EØS-arbeidet være et relevant tema i styringsdialogen. Det betyr ikke at EØS-arbeidet må være et fast tema i etatsstyringsmøtene eller i de årlige styringsdokumentene. EØS-tematikk skal, på linje med andre temaer, tas inn i etatsstyringen ut ifra en vurdering av behov.

Behovet for å vektlegge EØS-arbeidet i etatsstyringen vil for eksempel avhenge av EØS-regelverkets betydning for forvaltningsområdet, omfang og kompleksitet på EØS-arbeidet, samt risikoen for svikt og mangler. Kompetanse, organisering, ansvars- og myndighetsforhold og systemer for å sikre ensartet og riktig rettspraksis (internkontroll) er eksempler på tema som kan være relevant å ta opp i styringsdialogen.

Departement og underliggende virksomhet bør ha dialog og en omforent forståelse om hvordan EØS-arbeidet skal inngå i etatsstyringen. Det gir et godt grunnlag for informasjonsflyten mellom departement og virksomhet, og bidrar til at virksomheten forstår departementets kontrollbehov.

For virksomheter med delegert ansvar for hele eller deler av EØS-arbeidet, kan dette være relevant i etatsstyringsmøtene. Det betyr imidlertid ikke at EØS-arbeidet må være et fast tema i etatsstyringsmøtene. EØS-tematikk skal på linje med andre temaer, tas inn i etatsstyringsmøtene ut ifra en vurdering av behov.

Behovet for å vektlegge EØS-arbeidet i styringsmøter vil i mange tilfeller speile behovet for å vektlegge EØS-arbeidet i etatsstyringen/styringsdialogen.  Møtene kan være en formell arena for å diskutere, belyse og avklare EØS-arbeidets betydning for norske interesser, forvaltningsmessige konsekvenser for politikkområdet og risiko for at Norge ikke oppfyller rettslige forpliktelser. En slik overordnet og strategisk dialog kan gi et godt grunnlag for en omforent forståelse av behovet for prioriteringer i EØS-arbeidet. 

Behovet for å vektlegge EØS-arbeidet i etatsstyringsmøtene kan variere fra å ikke være et tema til å være et fast tema. På enkelte områder, eller i enkelte perioder, kan det også være behov for egne etatsstyringsmøter der EØS-arbeidet er eneste tema.

DFØ har utarbeidet generelle råd for etatsstyringsmøtene – disse vil også være relevante når EØS-arbeidet adresseres i møtene:

• Gjør møtet til en arena for dialog heller enn ren rapportering.
• Unngå å bli fanget av detaljene!
• God forberedelse er avgjørende for at møtet skal bli noe mer enn en rituell møteplass.
• Det kan være behov for andre møteplasser for å diskutere de mer langsiktige og strategiske spørsmålene.
• Tenk gjennom hva dere vil bruke etatsstyringsmøtet til – og gjør det!

Departement og underliggende virksomhet bør ha dialog og omforent forståelse om hvordan EØS-arbeidet skal inngå i etatsstyringen. Både de som jobber med styring og de som jobber mer faglig med EØS-arbeid fra departement og underliggende virksomhet bør involveres i dialogen om innholdet i styringsdokumenter og møter. I tillegg til god samordning mellom departement og underliggende virksomhet, er det viktig med god samordning internt – både på tvers av organisatoriske enheter og styringsnivåer.

Riktig involvering på tvers av fagmiljøer og nivåer bidrar til å sikre riktig kompetanse for å ivareta styringen. I tillegg kan mange ulike aktører være involverte i den løpende dialogen mellom departement og virksomhet. Da er det viktig at aktørene har et bevisst forhold til rolle- og ansvarsdelingen på området, slik at eventuelle styringssignaler løftes over i den formelle styringsdialogen.

Også dialogen og prosessen med å utarbeide styringsdokumenter kan ha en verdi i seg selv. Hensikten er å avdekke uklarheter, uenigheter, misforståelser og områder som ikke er håndtert godt nok både fra et styringsfaglig og EØS-faglig perspektiv.

Dialog om faglige spørsmål kan være like viktig som styringsperspektivet i EØS-arbeidet. I mange tilfeller vil det derfor være hensiktsmessig at deler av dialogen mellom departement og underliggende virksomhet skjer utenom styringsdialogen.

Mye av EØS-arbeid i underliggende virksomheter dekkes gjennom løpende dialog etter behov, kontaktmøter og deltakelse i felles fagkomiteer, ekspertgrupper, egne arbeidsgrupper, nettverk eller lignende. Fagdialogen kan avlaste og utfylle styringsdialogen om EØS-arbeidet gjennom å:

• forberede beslutningsgrunnlag til styringsdialogen
• diskutere praktiske konsekvenser eller utilsiktede virkninger, for eksempel knyttet til regelverksendringer og vedtatt politikk
• gi faglig avklaringer eller avklare forventninger, f.eks. knyttet til omfang på oppdrag
• forklare og diskutere behov for og betydningen av styringsinformasjon og statistikk
• avdekke behov for styringssignal

Dersom fagdialogen avdekker behov for styring, skal det løftes inn i styringsdialogen. Det kan skje ved å løfte saken inn i etatsstyringsmøter (og påfølgende referater) eller i supplerende tildelingsbrev gjennom året.

Styringssignaler kjennetegnes ved at de innebærer:

• budsjettmessige eller andre ressursmessige konsekvenser for underliggende virksomhet
• justering av mål/styringsparameter
• endrede prioriteringer ut fra de som er satt i tildelingsbrev
• tiltak for å imøtekomme departementets forventinger
• nye eller justerte oppdrag, instrukser eller lignende

I enkelte tilfelle haster det å gi styringssignaler, når slike gis må de formaliseres og dokumenteres så raskt som mulig i ettertid.

Det kan være glidende overganger mellom fagdialog og styringsdialog. I tilfeller der det er utstrakt faglig kontakt mellom departement og underliggende virksomhet om EØS-arbeid, kan det være utfordrende å finne gode rammer for hva som skal håndteres formelt. Mangel på rammer og rutiner for dette kan gjøre at viktige spørsmål ikke fanges opp i styringen, eller ikke følges opp på riktig nivå i verken underliggende virksomhet eller departement. Det kan også medføre at den faglige dialogen ikke blir tilstrekkelig dokumentert. Det er derfor viktig å skape forståelse i fagmiljøene for når og hvordan faglige diskusjoner og avklaringer bør tas inn i styringsdialogen.

Departementene utøver etatsstyring som ledd i arbeidet med å iverksette politiske vedtak. Det innebærer formidling av politiske og faglige vedtak og føringer, informasjonsutveksling, drøfting, orientering, avveining og det å ha kontroll. Etatsstyringen skal bidra til at målene for virksomheten nås, og at disse bidrar til måloppnåelse i sektoren.

Styringsdialogen er den formelle delen av dialogen mellom departement og underliggende virksomhet. Styringsdialogen består bl.a. av styringsdokumenter og etatsstyringsmøter. De viktigste styringsdokumentene er hovedinstruks, tildelingsbrev og årsrapport. Departementet skal i samråd med virksomheten tilpasse styringsdialogens form og innhold, herunder definere behov for møter, styringsdokumenter og rapporteringskrav med mer. Styringsdialogen skal dokumenteres. 

Etatsstyringsmøter er faste styringsmøter mellom departementet og den underliggende virksomheten. Møtene har som regel noen faste agendapunkter og følges opp ved referat, brev eller andre, mer spissede og fagrettede møter. Andre styringsmøter kan være møter knyttet til ulike temaer, som for eksempel EØS-arbeidet. 

Fagdialoger kontakt av faglig karakter mellom departement og underliggende virksomhet. Det inkluderer alt fra strukturert fagdialog til ad hoc-dialog på saksbehandlernivå, uavhengig av valgt kanal for kommunikasjon. Eksempler på fagdialog:

• strukturert fagdialog på tjenesteområder
• uformelle samhandlingsarenaer knyttet til oppfølging av prosjekter
• kommunikasjonsfaglig dialog
• fagmøter og fagseminarer på aktuelle områder, f.eks. regelverksfortolkning og IT/digitalisering

Her finner du mer generell veiledning om etatsstyring:

Dersom underliggende virksomheter har fått delegert ansvar/myndighet for hele eller deler av EØS-arbeidet, bør dette tydeliggjøres i hovedinstruksen sammen med virksomhetens faste oppgaver.  

Dersom forvaltningsansvaret er delegert, ligger det ofte en forventning fra departementet om at underliggende virksomhet skal ta kontakt dersom det er behov for å løfte prinsipielle spørsmål, forankring eller faglig dialog. Slike krav bør også fremkomme i hovedinstruksen. 

DFØ har samlet eksempler på formuleringer om EØS-arbeidet fra ulike virksomheters hovedinstruks. Disse kan fungere som inspirasjon i vurderingene om hvilke deler av EØS-arbeidet som bør tydeliggjøres i virksomhetens hovedinstruks. Eksemplene nedenfor følger EØS-arbeidets ulike faser.   

Utredningsfasen

• Sørge for at det er sammenheng mellom politiske mål og posisjoner som fremmes i internasjonale fora.
• Bidra til at norske interesser blir ivaretatt ved regelverks- og politikkutvikling i EU.
• Prioritere deltakelse på møter der norske interesser skal ivaretas, eksempelvis i relevante EU-programmer, ekspertgrupper under Europakommisjonen og EU-byråer.
• Sørge for at erfaringer og kunnskap innhentet gjennom internasjonal deltakelse formidles til departementet.

Innlemmelsesfasen

• Involvere departementet i vurderinger av om det er behov for tilpasninger i EU-regelverket før det innlemmes i EØS-avtalen eller der det oppstår spørsmål om hele eller deler av regelverket ikke er EØS-relevant.

Gjennomføringsfasen

• Ivareta et mulig handlingsrom som EØS-regelverket gir i utforming av forslag til nasjonalt regelverk.
• Involvere departement dersom fortolkninger reiser prinsipielle spørsmål.
• Sørge for effektiv nasjonal gjennomføring av EØS-rettsakter innenfor virksomhetens delegerte ansvarsområde.

Oppfølgingsfasen

• Underliggende virksomhet skal påse at virksomhetens generelle regelforståelse er ensartet. Virksomheten skal gi generelle fortolkninger av gjeldende lover og forskrifter.
• Underliggende virksomhet skal ha høy oppmerksomhet på etterlevelse av EØS-rettslige forpliktelser på etatens ansvarsområder.
• For å sikre kvaliteten i rettsanvendelsen og sikre rettssikkerhet, forventes det at virksomheten systematisk vurderer risiko.
• Departementet forventer at etaten har gode systemer for å vurdere kvaliteten i etatens rettsanvendelse og at disse systemene fortløpende videreutvikles.
• Følge med på rettsutviklingen i EFTA- og EU-domstolen og andre internasjonale domstoler som kan påvirke etatens praktisering av regelverk, veiledning mv.

EØS-arbeidet kan utgjøre en vesentlig del av virksomhetens oppgaver eller ha store konsekvenser for måloppnåelse på forvaltningsområdet. Det kan også være indentifisert risiko som krever særskilt oppfølging i perioder. I slike tilfeller kan det være behov for å ha egne mål, styringsparametere, oppdrag eller rapporteringskrav om EØS-arbeidet i tildelingsbrevet.

Hovedinstruksen og tildelingsbrevet beskriver til sammen departementets forventninger til underliggende virksomhet, og setter rammer for virksomheten. Det kan være hensiktsmessig å vurdere om det er punkter i hovedinstruksen som bør vektlegges i tildelingsbrevet basert på risiko og vesentlighet det aktuelle året.  Skulle det komme nye regelverksområder som omfattes av EØS-regelverk, kan dette også være et punkt som bør vektlegges i tildelingsbrevet.

Å utvikle gode tildelingsbrev krever god dialog mellom departement og virksomhet. Det er bl.a. viktig for å legge til rette for at virksomheten kan utvikle system, rutiner og styringsprosesser som møter de behovene som departementet har. Både departement og underliggende virksomhet bør ha en klar og omforent oppfatning både av hva som ønskes oppnådd og hva som er realistisk å oppnå.

Under har DFØ samlet eksempler på hva som kan være relevant å løfte inn i tildelingsbrevet om EØS-arbeidet.

Mål og styringsparametere

Godt formulerte mål er en viktig del av tildelingsbrevet, og skal vise hva virksomheten skal rette ressursinnsatsen mot. Styringsparameterne skal være relatert til mål, og skal være til hjelp for å vurdere måloppnåelse.

DFØ har ikke funnet tydelige målformuleringer for EØS-arbeidet i sin gjennomgang av et utvalg tildelingsbrev. Det kan være mange årsaker til dette, som f.eks. at EØS-arbeidet henger tett sammen med øvrige mål på forvaltningsområdet, at regelverk ofte ses på som virkemiddel/innsatsfaktor eller leveranser, eller at måloppnåelsen på regelverksområdet er styrt gjennom lov eller hovedinstruks. DFØ har likevel sett at noen tildelingsbrev inneholder styringsparametere som omhandler EØS-arbeidet. Dette kan gi viktig styringsinformasjon om EØS-arbeidet som virkemiddel for virksomhetens samlede måloppnåelse.

Behovet for egne mål og styringsparametere om EØS-arbeidet må altså vurderes i det enkelte tilfellet, og det kan være gode grunner for å både ha og ikke ha slike.

Oppdrag og rapporteringskrav

Tildelingsbrevet bør normalt gi virksomheten handlingsrom til å fastsette den beste bruken av ressurser, kompetanse og virkemidler for å nå målene. Et departement kan likevel ha behov for å gi virksomheten konkrete oppdrag eller kreve særskilt rapportering. Dette gjelder også i EØS-arbeidet – f.eks. dersom det er konkrete og kortvarige oppgaver som skal følges opp eller prioriteres, eller dersom det er særskilt risiko på området.

Årsrapporten skal samsvare med forventninger og føringer som er gitt i hovedinstruks og tildelingsbrev, og gi departementet nødvendig informasjon for å dekke sitt kontroll- og styringsbehov. Årsrapporten skal bl.a. gjøre det mulig for departementet å vurdere virksomhetens resultater og måloppnåelse i forhold til innsats og ressursbruk.

Nedenfor har DFØ samlet eksempler på styringsinformasjon om EØS-arbeidet som kan være relevant i årsrapporten:

• Redegjørelse for utviklingsområder innen EU som departementet bør være klar over – og hvilken betydning disse kan få for forvaltningsområdet.
• Vurdering av hva påvirkningsarbeidet i utredningsfasen (som f.eks. deltakelse i relevante EU-fora) har ført til, og i hvilken grad virksomheten har bidratt til ivaretakelse av norske interesser.
• Status for forvaltning av relevant regelverk og resultat av tilsyn eller annen virkemiddelbruk.
• Hvilke styrings- og kontrollsystemer virksomheten har for å sikre ensartet regelverkspraksis og avdekke og håndtere risiko. Vurderinger av om systemene er dekkende, eller om det er behov for å endre disse.

Der EØS-arbeidet berører flere departement, skal departementet med det overordnede administrative ansvaret samordne styringssignalene. Jo flere departement og virksomheter som er involvert på et ansvarsområde, jo større er kompleksiteten og behovet for samordning og koordinering.

En del virksomheter gjennomfører og/eller praktiserer regelverk på vegne av flere departement. For eksempel er ansvaret for forvaltningsområdet for mat delt mellom Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Andre departement har virksomheter som gjennomfører og/eller praktiserer gjennomførte EØS-regelverk innenfor andre departementers ansvarsområder. For eksempel utfører Tolletaten kontrollaktiviteter basert på EØS-regelverk som forvaltes av andre myndigheter, blant annet innen mattrygghet, produktsikkerhet og legemidler.

For noen virksomheter vil koordinering mellom flere departement og virksomheter være nødvendig. Dette kan for eksempel være på områder med sektorovergripende politikk eller regelverksforvaltning, slik som EØS-regelverket på mange områder er. I tillegg må en del virksomheter forholde seg til sektorovergripende EØS-regelverk, men som gjelder generelt. Eksempler på denne typen regelverk er regler om offentlige anskaffelser, statsstøtte og reglene om behandling av personopplysninger.

I tillegg til samordning av styringsdialogen, vil det være behov for å koordinere den faglige dialogen. Mangel på rammer og rutiner for dette kan gjøre at viktige spørsmål ikke fanges opp i styringen, eller ikke følges opp på riktig nivå i verken underliggende virksomhet eller departement.

Spesialutvalgene kan spille en viktig rolle i å bidra til samordning mellom departementene i EØS-saker som berører flere departement. Det enkelte spesialutvalg ledes av departementet med forvaltningsmessig hovedansvar, med deltakelse fra andre departement. Behandling av saker i spesialutvalgene er ikke obligatorisk, men det vil ofte være hensiktsmessig å bruke spesialutvalgene til å diskutere foreløpig norsk posisjon både før og etter at Europakommisjonen har lagt frem et forslag til nytt EU-regelverk. Spesialutvalget kan være et viktig forum for å dele informasjon og drøfte saker som er i en tidlig fase i EU, slik at man blant annet kan samordne medvirkning mellom departementene.  I praksis fungerer de ulike spesialutvalgene forskjellig, avhengig av sakstypene som preger deres område, og hvordan ansvarlig departement organiserer arbeidet. Ved behov vil også underliggende virksomheter kunne inviteres til å delta i spesialutvalgene for å sikre en best mulig informasjonsdeling og diskusjon.

Administrative og horisontale EØS-spørsmål skal samordnes i Koordineringsutvalget for EØS-saker. Koordineringsutvalget møtes normalt seks til syv ganger i året, før møtene i EØS-komiteen. Koordineringsutvalget har faste medlemmer fra alle departement. Andre kan møte dersom dagsorden tilsier det. Dette inkluderer representanter fra underliggende eller tilknyttede virksomheter, der dette er relevant. Utvalget har ingen formell rolle i beslutningsprosessen, men det legges til rette for en god dialog mellom medlemmene om generelle og horisontale EØS-saker.

I tillegg til koordineringen i spesialutvalg og Koordineringsutvalget, drøfter og samordner departementene sentrale juridiske problemstillinger innenfor rammen av EØS-rettslig utvalg. Utvalget behandler hovedsakelig saker for ESA, EFTA-domstolen og EU-domstolen og EØS-relevante saker for norske domstoler, men kan også forelegges andre juridiske spørsmål. UD har ledelse og sekretariatsansvar for utvalget. Faste medlemmer er Justis- og beredskapsdepartementet, Finansdepartementet og Regjeringsadvokaten.

Generelle og mer tverrgående problemstillinger knyttet til gjennomføring av EØS-rett kan også diskuteres i EØS-juridiske forum, som ledes av Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Både konkrete rettsakter, regelarbeider, rettsavgjørelser og lignende bør kunne drøftes i dette forumet så lenge problemstillingene er av generell eller overordnet karakter. Forumet er åpent for deltakelse fra både departementene og virksomheter.

De tre styringsdokumentene skal dekke ulike behov i etatsstyringen. Hovedinstruks og tildelingsbrev beskriver til sammen departementets forventninger til underliggende virksomhet, og setter rammer for virksomheten. Hovedinstruksen beskriver det som ligger fast over flere år, og skal gi underliggende virksomhet forutsigbarhet og grunnlag for flerårig perspektiv i sin styring. Tildelingsbrevet ivaretar det årlige perspektivet. Årsrapporten er virksomhetens årlige rapportering på resultater og måloppnåelse til departementet, basert på føringer i hovedinstruks og tildelingsbrev. 

Hovedinstruksen bør blant annet inneholde virksomhetens formål, myndighets- og ansvarsdeling mellom departement og underliggende virksomhet, krav og forventninger til virksomhetens internkontroll og styring og de faste rammene i styringsdialogen.

Tildelingsbrevet ivaretar de årlige føringene fra departementet og skal blant annet inneholde mål, styringsparametere og rapporteringskrav. Tildelingsbrevet skal formidle og operasjonalisere politiske vedtak og føringer, faglige prioriteringer for året og ivareta eventuelle operative styringsbehov.

Årsrapporten er et årlig dokument fra underliggende virksomhet til departementet. Innholdet i årsrapporten skal samsvare med forventningene og føringene i hovedinstruks og tildelingsbrev. Årsrapporten skal gi departementet nødvendig informasjon for å dekke sitt kontroll- og styringsbehov, og skal blant annet gjøre det mulig for departementet å vurdere virksomhetens resultater og måloppnåelse i forhold til innsats og ressursbruk.

DFØ anbefaler å bruke hovedinstruksen som referansedokument når tildelingsbrevet skal utformes, og ved rapportering fra virksomheten. Formålet med dette er å sikre at de årlige styringsdokumentene er i samsvar med kravene i hovedinstruksen.

Her finner du mer generell veiledning om styringsdokumentene: