Hvilke krav gjelder for mål- og resultatstyring i staten?

Økonomiregelverket stiller krav til MRS

De grunnleggende styringsprinsippene som er nedfelt i økonomiregelverket § 4 legger rammene for både etatsstyringen og for virksomhetenes interne styring. Styringsprinsippene fastsetter hovedreglene for utøvelsen av statlig styring, og ligger til grunn for øvrige føringer og krav i økonomiregelverket. 

§ 4 Grunnleggende styringsprinsipper:
«Alle virksomheter skal:
a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet
b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd
c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. § 7.

Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.»

Økonomiregelverket bruker ikke begrepet mål- og resultatstyring (MRS). Innholdsmessig slår § 4 likevel fast at departementer og statlige virksomheter skal styre mot mål og følge opp om målene nås, det vil si legge MRS-metodikk til grunn. Dette gjelder både når virksomheter og departementer styrer sin egen virksomhet, og når departementet i rollen som etatsstyrer styrer en underliggende virksomhet. Økonomiregelverket bruker heller ikke begrepet risikostyring, men slår fast at styringen skal tilpasses egenart samt risiko og vesentlighet. Dette innebærer at risikostyring er en integrert del av MRS. Les mer om risikostyring i staten. 

I henhold til § 4 er mål- og resultatstyring ett av flere styringsprinsipper i staten. Nedenfor viser vi sammenhengen mellom MRS og andre styringsprinsipper i staten: 

1. MRS er hovedregelen

§ 4 henviser til flere grunnleggende styringsprinsipper i staten. Utøvelse av MRS er hovedregelen i etats- og virksomhetsstyringen og bygger på en rolle- og ansvarsdeling mellom departementet som etatsstyrer og den enkelte statlige virksomhet.

For etatsstyringen betyr dette i praksis:

• Departementet skal fastsette overordnede mål og styringsparametere for sine underliggende virksomheter, jf. § 4 andre ledd. Overordnede mål bør beskrive den tilstanden vi ønsker å se hos de underliggende virksomhetenes brukere og eventuelt for samfunnet. Selv om det er departementet som har myndighet til å fastsette overordnede mål for en underliggende virksomhet, anbefaler DFØ at departementet og den underliggende virksomheten har dialog om målene før de fastsettes.
• Departementet skal følge opp de overordnede målene og ellers rette oppmerksomheten mot områder der behovet er størst. Dette er i tråd med føringen om at styring, oppfølging og kontroll «skal tilpasses egenart, samt risiko og vesentlighet».
• Dersom egenart, risiko og vesentlighet tilsier det, kan departementet supplere overordnede mål og styringsparametere med mer detaljerte eller spesifikke mål for kvalitet eller innhold i leveranser, aktiviteter eller bruken av innsatsfaktorer. De overordnede målene fastsatt etter § 4 andre ledd, står likevel fast og skal gi et overordnet referansepunkt i styringen både for departementet og virksomheten. Målene på lavere nivå må understøtte de overordnede målene gjennom å tydeliggjøre hvordan virksomheten vil arbeide for å nå målene på overordnet nivå. Når situasjonen tilsier det, bør departementet løfte oppmerksomheten til et mer rendyrket overordnet nivå igjen.
• Dersom egenart, risiko og vesentlighet tilsier det, kan departementet også velge å bruke MRS parallelt med andre styringsformer. Et eksempel på dette er bruk av operativ aktivitets- og oppgavestyring som ikke er knyttet til fastsatte mål. Denne styringsformen avviker derfor metodisk fra mål- og resultatstyring, se punkt 4 nedenfor.

For virksomhetsstyringen betyr dette i praksis:

• En statlig virksomhet skal for sin egen virksomhetsstyring fastsette realistiske mål for hva de ønsker å oppnå. Dette gjelder også når den statlige virksomheten er et departement. Dette følger av § 4 første ledd bokstav a som stiller krav om å fastsette mål og resultatkrav som skal være innenfor rammen av disponible ressurser. 
• Virksomhetene skal vurdere om virkemidlene bidrar til å nå målene, og om ressursbruken er effektiv og innenfor de disponible rammene. Dette følger av § 4 første ledd bokstav b, som stiller krav om å sikre at virksomheten oppnår fastsatte mål og resultatkrav. 
• Virksomhetene skal innhente nødvendig informasjon og bruke denne informasjonen til læring, styring og kontroll, jf. at § 4 første ledd bokstav c stiller krav om å sikre at ledelsen og beslutningstakerne har tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlige beslutningsgrunnlag.
• I virksomhetsstyringen kan ledelsen gi mer detaljerte føringer for oppgaveløsning og virkemiddelvalg når det er behov for det, basert på egenart, risiko og vesentlighet, jf. § 4 tredje ledd. Ledelsen kan fastsette mål og styringsparametere for innsatsfaktorer, aktiviteter og leveranser på detaljert nivå. 
• Tilpasning til egenart, risiko og vesentlighet kan lede til en mer operativt innrettet mål- og resultatstyring, eventuelt også et økt innslag av andre former for styring slik som ren aktivitetsstyring eller oppgavestyring. Dette gjelder både for virksomhetsstyringen i et departement og i en virksomhet.

2. Mål- og resultatstyring skal kombineres med forsvarlig internkontroll

Økonomiregelverket § 4 første ledd fastsetter også et grunnleggende styringsprinsipp om forsvarlig internkontroll i statlig styring. Grunnreglene for god internkontroll blir utdypet i form av konkrete krav til hva god internkontroll innebærer, jf. spesielt §§ 14 og 15.  

Hovedbudskapet er:

• Både departementer og underliggende virksomheter skal ha forsvarlig internkontroll.
• Departementene skal i tillegg påse at underliggende virksomheter har forsvarlig internkontroll. Dette inngår i departementets overordnede ansvar i etatsstyringen. Departementet skal også påse at enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, har forsvarlig internkontroll.

Selv om grunnreglene for å utøve mål- og resultatstyringen etter § 4 andre ledd retter oppmerksomheten mot overordnede mål, må det også være nødvendig kontroll med at innsatsfaktorer, aktiviteter og leveranser har tilfredsstillende kvalitet og omfang, og at lover og regler overholdes. Det er altså ikke noen motsetning mellom MRS og internkontroll som grunnleggende styringsprinsipper. Tvert imot underbygger de to prinsippene hverandre.  

For virksomhetsstyringen betyr dette i praksis

Ledelsen i virksomheten må sørge for:

• målrettet og effektiv drift, jf. krav om at mål og resultatkrav skal følges opp og vurderes
• pålitelig rapportering, jf. krav om at styringsinformasjon blir innhentet og vurdert, og at det blir utformet gode beslutningsgrunnlag
• overholdelse av lover og regler, jf. krav om at lover og regler, god forvaltningsskikk, habilitet og etisk atferd skal følges opp og overholdes

I den interne styringen må det derfor finnes systemer, strukturer og rutiner som på en tilstrekkelig og hensiktsmessig måte følger opp effektiviteten og kvaliteten i virksomhetens ressursbruk og leveranser. Mål- og resultatstyring som metode kan også støtte virksomheten i arbeidet med å etablere og følge opp internkontroll. Eksempelvis kan virksomheten sette mål for en aktivitet eller prosess, samle inn informasjon som belyser om prosessmålene nås, og bruke denne informasjonen til læring, styring og kontroll. På denne måten kan virksomheten opparbeide seg en systematisk innsikt i hvordan den etablerte internkontrollen i den aktuelle prosessen fungerer i praksis. Les mer om Internkontroll i staten.

For etatsstyringen betyr dette i praksis

Departementet skal føre kontroll med at den underliggende virksomheten har innrettet sin interne styring slik at kravet til forsvarlig internkontroll oppfylles.

Kontrollansvaret kan blant annet utøves gjennom

• at departementet er tydelig på rolle- og ansvarsdelingen mellom departementet og virksomheten
• at departementet har et systemperspektiv, det vil si retter oppmerksomheten mot hvilke strukturer og prosesser virksomheten har for å følge opp at internkontrollen fungerer, heller enn å stille konkrete krav til tiltak og kontrollaktiviteter
• at departementet er tydelig på sin forventning om at virksomheten etablerer og følger opp sitt internkontrollsystem
• at departementet ber om en overordnet vurdering fra virksomheten om status på opplegget for styring og kontroll. En slik vurdering gis i årsrapporten og kan bygge på ledelsens egen oppfølging, evaluering eller uttalelse fra en eventuell internrevisjonsfunksjon 

3. MRS skal kombineres med budsjettstyring

Økonomiregelverket § 4 første ledd bokstav a stiller et eksplisitt krav om at MRS må kombineres med budsjettstyring.

Budsjettstyring handler om å styre ressursinnsatsen slik at økonomiske midler brukes i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, og at de økonomiske rammene ikke overskrides.

Budsjettstyring knyttes ofte sammen med mål- og resultatstyringen, og styringsprinsippene supplerer hverandre. Budsjettstyringen sørger for at bevilgningene ikke overskrides, og at midlene forvaltes korrekt. Mål- og resultatstyringen dokumenterer hva som er målet og virkningene av bevilgningen. Et slikt samspill krever at budsjettstyringen understøtter prioriteringer som følger av fastsatte mål. Det er også viktig at budsjettstyringen ikke hindrer virksomhetens frihet til å velge tiltak og aktiviteter for å nå målene. For eksempel vil budsjettstyring på et for detaljert nivå kunne hindre at virksomheten kan innrette sin organisasjon og oppgaveløsning slik den mener er effektivt. 

4. MRS kan kombineres med andre styringsprinsipper

Mål- og resultatstyring kan kombineres med andre styringsprinsipper, både i virksomhetsstyringen og i etatsstyringen. Her beskriver vi fire andre styringsprinsipper som, basert på vurderinger av egenart, risiko og vesentlighet, brukes i kombinasjon med mål- og resultatstyring.

Regelstyring er styring basert på krav fastsatt i lover og regler for å oppnå bestemte formål. Disse vil sette rammer for offentlig virksomhet, og mål- og resultatstyringen må skje innenfor disse rammene. Regelstyringen setter premisser og krav som regulerer for eksempel rettigheter, standarder og pålegg. Denne styringsformen brukes oftest: 

• når det er kjente, veldokumenterte sammenhenger mellom tiltak som reguleres i regelverket, og det samfunnsproblemet som skal løses, det vil si formålet med regelverket 
• for å sikre likebehandling

Regelstyringen kan følges opp gjennom mål- og resultatstyringen, eksempelvis ved at det etableres styringsparametere som måler om resultater av reguleringen oppfyller formålet, det vil si om regelstyringen gir leveranser som oppfyller de fastsatte kravene, og om dette gir de ønskede effektene.

Profesjonsstyring innebærer at fageksperter ut fra generelle målformuleringer utfører sitt arbeid i henhold til de faglige kravene og normene som gjelder innen fagfeltet. Profesjonsstyring gir spesialister, utdanningsinstitusjoner, fag- og interesseforeninger og deres kompetansenettverk økt innflytelse.

Profesjonsstyringen kan supplere mål- og resultatstyringen gjennom å bidra til å balansere bruken av mål, styringsparametere og resultatmålinger mot kompleksiteten som ligger bak faglige prioriteringer. Når styringen bygger på tillit til profesjonenes fagkunnskap, kan MRS holdes på et overordnet nivå og slik redusere behovet for detaljstyring.

Kvalitetsstyring er styringsaktiviteter som skal sørge for at produkter og tjenester som leveres, holder den fastsatte kvaliteten. Kvalitetsstyring vil inngå som en integrert del av mål- og resultatstyringen, for eksempel ved at målformuleringer eller styringsparametere beskriver kvalitetskrav som følges opp i styringen.

Når produksjonen av tjenestene er sammensatt og kompleks, vil imidlertid enkle, éndimensjonale styringsparametere (indikatorer) for å måle produktets/tjenestens kvalitet ofte være utilstrekkelige for å få nødvendig innsikt i måloppnåelse og effekter. For eksempel vil styringsparametere for volum eller ventetider knyttet til en helsetjeneste ikke si noe om hvorvidt tjenesten holder en faglig minstestandard og er lik over hele landet. I slike tilfeller kan kvalitetsstyring i form av standarder for prosesser og innsatsfaktorer utfylle kvalitetsoppfølgingen på produkt- og tjenestenivå. 

Aktivitets- og oppgavestyring innebærer å stille krav til hvilke aktiviteter eller oppgaver som skal gjennomføres, og er en del av den operasjonelle styringen i en virksomhet. Aktivitets- og oppgavestyring kan brukes som en del av mål- og resultatstyringen i tilfeller der det er ønskelig eller nødvendig for å konkretisere spesifikke oppgaver eller aktiviteter som skal gjennomføres. Når aktivitetsstyringen inngår som et delelement i mål- og resultatstyringen og har en klar kobling til overordnede mål, vil målene fremdeles gi motivasjon og retning i oppgaveutførelsen, i tråd med MRS. Men aktivitets- og oppgavestyring blir i praksis noen ganger brukt som et alternativ til mål- og resultatstyring. Dette skjer hvis aktivitetsstyringen er løsrevet fra MRS, for eksempel ved aktivitetslister som ikke er koblet til mål. Det er da viktig å ta med i beregningen at aktivitetsstyringen vil binde opp ressurser til spesifikke oppgaver på en måte som begrenser mulighetene for at den som blir styrt, selv kan bruke sin kunnskap til å prioritere og velge virkemidler som bidrar til måloppnåelse. 

Tips for praktiseringen av MRS i staten

Viktige forhold å merke seg om hva økonomiregelverket sier om mål- og resultatstyring som grunnleggende styringsprinsipp:

1. I etatsstyringen skal departementet som hovedregel ha en overordnet innretning på styringen gjennom å fastsette overordnede mål og styringsparametere, jf. § 4 andre ledd. Overordnede mål bør beskrive den tilstanden vi ønsker for brukerne og samfunnet.
2. Mål og eventuelle resultatkrav i den interne virksomhetsstyringen skal tilpasses de disponible ressursene og forutsetningene som den overordnede myndigheten har gitt. Økonomiske rammer og forutsetninger setter på den måten rammene for hva vi kan forvente å oppnå, og hvor ambisiøse målformuleringene kan være, jf. § 4 første ledd bokstav a. 
3. Kravet om å fastsette og følge opp resultatkrav gjelder i utgangspunktet i den interne styringen i et departement eller i en underliggende virksomhet, jf. § 4 første ledd bokstav b. Resultatkrav kan imidlertid også være fastsatt gjennom lov eller gjennom politiske vedtak.
4. Mål- og resultatstyring i staten skal tilpasses egenart, risiko og vesentlighet. Dette innebærer at styring mot overordnede mål kombineres med styring mot mål for leveranser, prosesser og innsatsfaktorer når forholdene tilsier det. Det gjelder både i etatsstyringen og i virksomhetsstyringen, jf. ØR § 4 tredje ledd. Tilpasning til egenart, risiko eller vesentlighet kan også innebære at mål- og resultatstyring kombineres med andre styringsprinsipper som ikke tar utgangspunkt i mål. Det vil ofte innebære aktivitets- og oppgavestyring som ikke er koblet til mål. Det gjelder både i etatsstyringen og i virksomhetsstyringen, jf. ØR § 4 tredje ledd.