DFØ har evaluert kvaliteten på utredninger av statlige tiltak. Den største svakheten blant høringssakene (med unntak av NOUer) knytter seg fremdeles til kravet om å utrede flere alternative tiltak: I stor grad er det bare ett tiltak som utredes. Nesten 7 av 10 saker svarer ikke i noen grad på instruksens krav om å utrede relevante tiltak. Flertallet av høringssakene dreier seg om regulatoriske virkemidler. 

Det er viktig å trekke frem at det også gjøres mye bra utredningsarbeid i staten. Blant annet er kvaliteten på NOUer og utredninger av større investeringsprosjekter gjennomgående god.

Departementer og virksomheter opplever i all hovedsak at de seks spørsmålene i utredningsinstruksen er nyttige for å lage gode beslutningsgrunnlag. Så selv om praksis varierer når det gjelder etterlevelse av instruksen, er det altså bred støtte i forvaltningen om instruksens minimumskrav for utredning av statlige tiltak.

Tidsfrister og politiske føringer er årsaker til mangelfulle utredninger

Korte frister og politiske føringer oppleves som de to viktigste årsakene til mangelfulle utredninger. Videre er ressurser til rådighet den tredje viktigste årsaken til mangelfulle utredninger. Dette gjelder for både departementene og underliggende virksomheter.

Når vi sammenligner med tidligere målinger, ser vi at de tre viktigste årsaksfaktorene er uendret for departementene, mens årsaksfaktorene for virksomhetene har endret seg en del. I 2019 var de tre viktigste årsakene henholdsvis ressurser til rådighet, kompetanse og behovet for samordning.

Vi ser altså at bildet har endret seg vesentlig for virksomheter når det gjelder årsaker til mangelfulle utredninger. Dette kan tyde på en utvikling der fagligheten er satt under et større press, der ansatte i virksomheter i likhet med departementsansatte nå i større grad er preget av den politiske agendaen. (Andre rapporter fra DFØ støtter opp om at fagligheten er under et større press, se blant annet DFØ-rapport 2024:3 Tydeligere, men fortsatt under press – en undersøkelse av utviklingen i direktoratenes faglige rolle | DFØ).

Det at korte frister oppleves som den aller viktigste årsaken, henger trolig sammen med at utredninger som er bestilt av politisk ledelse, ofte må gjøres innen stramme tidsrammer og med begrensede ressurser.

DFØs veileder til utredningsinstruksen ble sist revidert høsten 2024. Den er tydelig på at politiske føringer ikke skal medføre smale mandat og dermed utredninger av lav kvalitet. I oppdatert veileder står blant annet dette:

Det er viktig at departementene sørger for brede mandater for utredninger som skal gjøres av underliggende virksomheter. Mandatet må utformes slik at det legges til rette for å oppfylle instruksens krav, der det blant annet gis handlingsrom til å identifisere og utrede alle relevante tiltak.

Hvilke grep bør tas av ledere i staten?

Ledere i staten har en nøkkelrolle. Evalueringen vår tyder på at ledere i staten i større grad må sørge for bedre rammebetingelser i egen virksomhet, for å lykkes med økt kvalitet på utredninger.

Kort oppsummert har DFØ følgende råd til ledere i staten:

1. Sett av tilstrekkelig med tid og ressurser til å utrede og til å involvere. Ved større utredninger er det behov for tverrfaglige team.
2. Sørg for systematisk evaluering og kunnskapsinnhenting. Ved å være godt forberedt i forkant, er man bedre rustet ved korte frister og politiske føringer.
3. Sørg for god rolleforståelse og forvaltningskompetanse i egen virksomhet. Lojalitetsplikten innebærer ikke at utredningen kun skal utrede tiltak som er politisk ønskelig.
4. Legg ut et helhetlig beslutningsgrunnlag når forslag til tiltak legges ut på høring, slik at berørte og andre interessenter har et kunnskapsbasert grunnlag for å gi innspill til forslagene. Det innebærer at utredningen i sin helhet bør legges ut og ikke bare det ene forslaget som blir anbefalt.
5. Sørg for brede utredningsmandat og realistiske frister når utredninger delegeres til underliggende virksomheter.
6. Bruk handlingsrommet til å bruke ulike metoder, herunder bruk av eksperimentelle metoder. For eksempel kan det være risikoreduserende å iverksette tiltak stegvis fremfor i fullskala, når kunnskapsgrunnlaget er for tynt og beheftet med stor grad av usikkerhet.
7. Følg opp utredningen som del av nyttestyringen. Det er viktig å evaluere tiltaket underveis og i etterkant, for å vurdere om tiltaket bør videreføres, justeres eller avsluttes.

På Partnerforum 5. mars i år, var temaet ansvarsdelingen mellom departementene og underliggende virksomheter.  I panelsamtalen uttrykte en av deltakerne at det ofte ble gitt for smale rammer i utredningsfasen, mens gjennomføringsfasen ofte hadde for vide rammer. Vedkommende mente at det burde være omvendt og burde speilvendes: I utredningsarbeidet bør det gis stort rom for å utrede alternative tiltak, mens ved gjennomføring av politikk bør man strengt holde seg til hva regjeringen og Stortinget har vedtatt.

Dette synes jeg var godt sagt. Det bør være en god rettesnor for hvordan lojalitetsplikten bør balanseres opp mot plikten om faglighet og faglig uavhengighet.