Statlige tiltak utredes for dårlig – hvorfor er det så vanskelig?

Elisabeth Aarseth

Seksjonssjef

Seksjon for utredning og analyse

DFØs nylige rapport om kvaliteten på utredninger av statlige tiltak viser at det er betydelige utfordringer ved utredninger av statlige tiltak. Det er et klart forbedringspotensial med å etterleve utredningsinstruksen. Den største svakheten knytter seg til kravet om å utrede flere alternative tiltak: I stor grad er det bare ett tiltak som utredes.
Publisert

Dette er nedslående nyheter ettersom svake beslutningsgrunnlag kan føre til at vi sløser med samfunnets ressurser. Resultatene fra vår undersøkelse av utredningskvaliteten viser dermed at den reviderte utredningsinstruksen fra 2016 ikke har hatt den ønskede effekten på utredningskvaliteten i staten.

Til tross for dårlige resultater, har jeg god tro på at forvaltningen skal kunne klare å snu dette bildet. Vi i Norge er heldige som har et dyktig og kompetent embetsverk, og det er ingen tvil om at det er gjøres mye godt faglig arbeid både i departementene og i underliggende etater.

Hvor trykker skoen?

Politiske føringer og stramme tidsrammer er det departementene oppgir som de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger. Ingen av delene er gyldige årsaker til ikke å etterleve utredningsinstruksen. Det er kun i noen særskilte tilfeller at tiden til rådighet kan benyttes som unnskyldning for ikke å følge instruksen. Tiltak for å bekjempe koronaviruset er et dagsaktuelt eksempel på når det kan forsvares å gjøre en mindre grundig utredning.

Vi i DFØ har likevel stor forståelse for at det kan være et krevende spenningsforhold mellom fag og politikk. I vår dialog med ansatte i staten hører vi mange historier om at det kan være vanskelig å insistere på å foreta en grundig utredning av alternative løsninger ovenfor politisk ledelse. Dette henger sammen med at politikere gjerne har bestemt seg på forhånd om hva de ønsker å gjøre. De må vise handlekraft og har gjerne et mer kortsiktig perspektiv. Brede utredninger kan dermed ha magre kår.

Det vi ofte hører at underliggende virksomheter sliter med, er at de får smale utredningsmandat fra fagdepartementet. Samtidig er det stadig flere departementer som delegerer utredningsarbeidet til underliggende virksomheter. Det kan synes som at utfordringen med politiske føringer har en tendens til å sildre nedover til underliggende etater.

DFØs undersøkelse viser at det underliggende virksomheter selv mener er de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger, er manglende ressurser til rådighet og kompetanse i egen virksomhet. Her har departementene en viktig jobb med å sørge for at deres underliggende virksomheter har tilstrekkelig med ressurser og kompetanse til å gjennomføre gode utredninger. Og ikke minst bør departementene bestrebe seg på å unngå smale utredningsmandater. Det siste er en anbefaling som vi i DFØ ikke kan få gjentatt for ofte. Departementene har tross alt et overordnet ansvar for kvaliteten på utredninger innenfor egen sektor.

Når det er sagt, så er det den enkelte virksomhet som selv har et ansvar med å påse at utredningsinstruksen følges. Utredningsarbeidet bør organiseres på en slik måte at man klarer å bygge opp tilstrekkelig robuste utredningsmiljøer internt. Selv om man i stor grad velger å benytte eksterne konsulenter til å gjennomføre utredninger, bør virksomheten ha tilstrekkelig med utredningskompetanse til å bestille utredninger, til å gi faglige innspill til denne og til å kunne følge opp utredningen og dens anbefalinger. Det å lage gode beslutningsgrunnlag bør til syvende og sist være en kjerneoppgave for alle statlige virksomheter.

Hva er mest utfordrende i utredningsarbeidet?

DFØs undersøkelse viser at både departementene og virksomhetene mener at det å identifisere og beskrive virkninger, er det mest utfordrende når utredningen skal gjennomføres. Dette bør også være den mest krevende delen av utredningen. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til kunnskapsgrunnlaget om forventede nytte- og kostnadsvirkninger, og dette er noe som bare kan avhjelpes ved dokumentasjon av virkninger at tiltak og forskning.

For å møte denne utfordringen, anbefaler DFØ at departementer og direktorater sørger for en systematisk kunnskapsinnhenting slik at beslutningsgrunnlagene stadig kan bli bedre. Mye relevant kunnskap om problemets omfang og evalueringer av effekter og annet datamateriale, ligger ofte lett tilgjengelig nasjonalt og internasjonalt. Men kunnskapen må innhentes systematisk, og dernest absorberes slik at det som er relevant kan brukes i utredningene. En mer strategisk kunnskapstilnærming vil gjøre det enklere å være i forkant i utredningsarbeidet, når mye av gravejobben gjøres fortløpende i virksomheten. Da vil man i neste omgang også være mye bedre rustet til å håndtere politiske føringer og tidspress.

DFØs kompetansetilbud blir i for liten grad benyttet

Vi i DFØ mener at en bedre etterlevelse av instruksens minimumskrav vil kunne forbedre beslutningsgrunnlagene for statlige tiltak vesentlig, uten at tids- og ressursbruken nødvendigvis vil øke vesentlig av den grunn.

De som benytter vårt kompetansetilbud innen utredningsinstruksen og samfunnsøkonomiske analyser, er godt fornøyd. Det er spesielt DFØs veileder til utredningsinstruksen og veileder i samfunnsøkonomiske analyser som benyttes, mens våre nettkurs, klasseromskurs og andre ressurser på våre nettsider benyttes i mindre grad. Vi oppfordrer alle til å ta i bruk tilbudet vårt og vi vil gjerne ha innspill til hvordan vi kan forbedre oss.

Hjelp oss gjerne med å til å spre kunnskap om vårt kompetansetilbud. Vi har behov for at ansatte i staten er gode ambassadører som heier frem utredningsinstruksen. Ledere i departementer og underliggende virksomheter har selvsagt et særskilt ansvar med å sørge for at instruksen er godt kjent og at virksomheten har interne rutiner som sikrer at gode beslutningsgrunnlag utarbeides før tiltak besluttes.

Kort om DFØs undersøkelse av utredningskvaliteten i staten

  • DFØs statusmåling av kvaliteten på statlige utredninger omfatter en dokumentstudie av 134 høringssaker fra departementene i tillegg til en spørreundersøkelse til både departementer og underliggende virksomheter.
  • Studien vår viser et klart forbedringsbehov når det gjelder å besvare samtlige av de seks spørsmålene som utgjør minimumskravet i utredningsinstruksen.

Kontakt

Elisabeth Aarseth

Seksjonssjef

Seksjon for utredning og analyse

Fant du det du lette etter?