Hvordan står det til med etatsstyringen?

De fleste er enige om at departementenes styring av underliggende virksomheter bør være preget av tydelige overordnete mål kombinert med handlingsrom i utførelsen av oppdraget. Hvordan står det til i praksis?

For å svare på det, har DFØ fått gjennomført en undersøkelse av etatsstyringen i ti departementer. Den viser at det er mange likheter, men også interessante forskjeller – både når det gjelder styringen som sådan og hvordan den blir oppfattet av den som styrer og den som blir styrt.

Vanskelig å lage gode mål…

De fleste er enige om at det er vanskelig å formulere gode mål for underliggende virksomheter, for målene skal ivareta ulike behov som ikke nødvendigvis peker i samme retning.

Mange sier for eksempel at målene bør være formulert på effektnivå, altså at de sier noe om ønskede effekter for brukere og samfunn, snarere enn hvordan oppdraget skal løses. Det er en ambisjon DFØ er enig i, for det gir virksomhetene handlingsrom til å finne de beste løsningene.

Samtidig er flere opptatt av at målene må formuleres på en måte som gjør at virksomhetene faktisk kan påvirke måloppnåelsen. Som en departementsråd sier: «Det vil være urettferdig overfor direktoratet å stille dem til ansvar for noe de ikke kan påvirke direkte. Direktoratet kan for eksempel gi mange gode faglige råd som ikke blir tatt i bruk der ute». Dette er et dilemma jeg kan kjenne meg igjen i.

Et av hovedmålene til DFØ er for eksempel at kundene våre har effektiv økonomistyring. Men er det rimelig å stille oss til ansvar for dårlig økonomistyring i en annen statlig virksomhet? Vi har en god dialog med vårt eierdepartement, Finansdepartementet, om slike spørsmål, og jeg opplever at vi har en felles forståelse av samfunnsoppdraget vårt. Hovedmålene tydeliggjør hvilke samfunnseffekter vi skal jobbe mot, men vi blir likevel ikke stilt til ansvar for forhold vi ikke kan påvirke.

...og enda vanskeligere å vurdere resultatene

Om departementene synes det er utfordrende å lage gode mål, er det ikke lettere å finne gode styringsparametere. Hvordan kan man på en hensiktsmessig måte måle hva som er virksomhetens bidrag til de samfunnsendringene departementet ønsker? En fagavdeling sier det slik: «Dette med parametere er noe av det vanskeligste departementet driver med. Det er veldig lett å trå feil og få målforskyvning som resultat». Dette tror jeg mange kan skrive under på.

For det er vanskelig å finne parametere som fanger opp måloppnåelsen på en god måte. Siden de sjelden viser mer enn en liten flik av virkeligheten, kan de fort bli tillagt for stor vekt, på bekostning av områder som ikke er gjenstand for tilsvarende måling. Dette er det viktig å være seg bevisst, så ikke parameterne ender opp med å bli selvstendige mål. I mange tilfeller bør man supplere styringsparameterne med andre kilder til informasjon om måloppnåelse, som kvalitative evalueringer. En god dose pragmatisme og realisme er også på sin plass. For det perfekte styringssystem finnes ikke.

Passe mye kontroll?

Et annet interessant funn i rapporten, er at det ikke alltid er samsvar mellom hvordan departementene beskriver styringen sin – og hvordan virksomhetene som er underlagt denne styringen oppfatter den.

På spørsmål om hvilke temaer departementene vektlegger i styringsdialogen peker de selv på mål og prioriteringer. Deres underliggende virksomheter opplever derimot at departementet fokuserer mest på styringsparametre og resultatkrav.

Også på generelle spørsmål om departementenes praktisering av mål- og resultatstyring, er svarene ulike. Departementene mener de legger minst vekt på kontroll, og at styringen brukes mest til effektmåling, strategiske prosesser og læring. Virksomhetene mener på sin side at styringen preges mest av kontroll, og mindre på de øvrige områdene.

Også den uformelle dialogen kan oppfattes ulikt. Departementene framhever betydningen av å ha uformell dialog i tillegg til de formelle møtene. Samtidig peker flere på at virksomhetene kan oppfatte slik dialog som styring, selv om den ikke er ment å være det. En fagavdeling sier det slik: «Vi må nok bare innse at det vi sier blir tillagt stor vekt, som følge av det hierarkiske forholdet mellom oss. Det gjør at den underliggende virksomheten kan tolke drøfting og diskusjoner som styring».

Vi må bli bedre på samordning

Et tema som får stadig større oppmerksomhet i forvaltningen, er behovet for samordning på tvers av virksomheter og sektorer. Dette er viktig, både av hensyn til de som mottar offentlige tjenester og for å understøtte mer effektiv ressursbruk.

Ifølge departementene, er forankring på det politiske nivået en viktig drahjelp. «De gangene man har et felles politisk oppdrag fungerer det best, da er det lettere å få en «drive» på området», sier en departementsråd.

Departementene oppfatter ellers at utviklingen går i riktig retning og at de blir stadig bedre til å samordne seg i etatsstyringen. Men det er ikke bare enkelt. Mange peker på at samordning er tidkrevende, og at det kan gå på bekostning av behovet for å få ting gjort. Når flere departementer skal samordne seg i tildelingsbrevene, kan det gå inflasjon i styringssignaler som konkurrerer om virksomhetens oppmerksomhet. Av og til kolliderer også ulike styringskulturer. Hvis departementene har ulike måter å styre på og ulike syn på hva som er viktig, kan det bli vanskelig å enes om et felles oppdrag.

Kort sagt, det er nok av utfordringer å ta tak i for de som er opptatt av god styring i staten. Hvis du vil lese mer om hvordan departementene styrer sine virksomheter likt og ulikt, kan du lese rapporten «Etatsstyring i praksis».

Jeg vil også anbefale våre kolleger i forvaltningen å bruke oss i DFØ. Vi kan ikke løse alle vanskeligheter, men vi skal bidra både med veiledning, diskusjon og refleksjon om de dilemmaene departementer og virksomheter støter på i styringen. Vi skal også bruke funnene i rapporten til å se nærmere på hva vi bør utvikle og forbedre i det tilbudet vi gir.

Se også vår nye nettside om samordning.

Oppdatert: 1. februar 2021

Fant du det du lette etter?

Det beklager vi!

Hva lette du etter? Bruk gjerne stikkord