I denne temarapporten ser vi på hvordan det står til med grunnlaget for videre digitalisering av offentlig sektor. Tallene viser at innbyggerne er klare for digitalisering, men forventer mer av offentlig sektor.
Digitaliseringsstrategien for offentlig sektor har som hovedmål at digitalisering skal bidra til en enklere hverdag for innbyggerne. En enklere digital hverdag avhenger av flere forhold. Blant disse forholdene er digital kompetanse. For at digitale tjenester faktisk skal gjøre hverdagen enklere for innbyggerne, kreves det at innbyggerne har grunnleggende digitale ferdigheter.
Innbyggernes internettbruk
Tall fra innbyggerundersøkelsen viser at innbyggerne i Norge i stor grad har den nødvendige digitale kompetansen. Bruk av internett i befolkningen har økt siden innbyggerundersøkelsen målte dette for første gang i 2013.
- 90 prosent oppgir i 2021 at de bruker internett flere ganger daglig, etterfulgt av tre prosent som oppgir at de bruker internett daglig.
- Andelen som bruker internett minst én gang per dag har økt betraktelig fra 2013 (78 prosent) til 2019 (92 prosent).
- Andelen som aldri bruker internett, har også hatt en tydelig nedgang fra 2013 (10 prosent) til i dag (2 prosent)
Utviklingen i innbyggernes grunnleggende digitale ferdigheter kan i stor grad forklares av at de eldste har blitt mer digitale. Innbyggerundersøkelsen 2021 viser at de eldste skiller seg kraftig fra de mellom 18-66 år.
- Mens så godt som alle mellom 18 og 66 år bruker internett flere ganger daglig, er det 63 prosent blant de over 67 år som gjør det samme.
- Tilsvarende ser vi at det er vesentlig flere over 67 år som oppgir å aldri bruke internett, enn hva som er tilfellet for alle de andre aldersgruppene.
- Andelen over 67 år som aldri bruker internett er redusert med 30 prosentpoeng på åtte år, fra 40 prosent i 2013 til ti prosent i 2021
Innbyggernes erfaring med nettjenester
Innbyggerundersøkelsen viser at det også har vært en betydelig endring fra 2013 til i dag når det gjelder innbyggernes erfaring med bruk av nettjenester.
- I 2013 oppga 35 prosent at de hadde stor erfaring med bruk av nettjenester, mens det i 2021 var så mange som 63 prosent som oppga det samme.
- Andelene er ikke like høye som for bruk av internett i seg selv, men det er likevel tydelig at en stadig økende andel innbyggerne også her utviser grunnleggende digitale ferdigheter.
Likevel er det fremdeles en betydelig andel av befolkningen som ikke bruker nettbaserte tjenester. Ifølge Kompetanse Norges rapport «Befolkningens digitale kompetanse og deltakelse» fra 2021 er om lag 14 prosent av befolkningen ikke-brukere av nettjenester. Ikke brukere defineres som personer med svake til ingen grunnleggende digitale ferdigheter – dette utgjør minst 600 000 individer.
- Figuren over viser at 22 prosent av innbyggerne på 67 år eller eldre har liten eller ingen erfaring med nettjenester.
- Kompetanse Norge finner i sin rapport at 39 prosent av aldersgruppen 60 år og oppover er ikke-brukere.
Selv om de eldste er overrepresentert blant nevnte 14 prosent, betyr ikke det at alderdom er eneste årsak til manglende digitale ferdigheter. Blant mulige årsaker til at noen er ikke-brukere finnes ikke bare demografiske kjennetegn og mangel på evner. For eksempel kan det være et bevisst valg om ikke å ta del i det offentlige digitale tjenestetilbudet.
Innbyggerne forventer mer av det digitale tilbudet
Innbyggerundersøkelsen spør innbyggerne om hvorvidt de er tilfredse med selve innloggingsløsningene på offentlige digitale tjenester og muligheten til selv å utføre oppgaver over internett (selvbetjeningsløsninger, søknader/skjemaer e.l.). På begge punkter er innbyggerne delvis fornøyd (se figur 5).
At innbyggerne gir forholdsvis lave vurderinger på disse punktene understøttes av resultater fra Rambølls «IT i praksis 2021». Rambøll mener at innbyggernes opplevelse av digitale tjenester ikke er spesielt god, og trekker bl.a. frem at innbyggerne, til tross for muligheten og tilstrekkelig kompetanse til å kommunisere med det offentlige digitalt, ikke alltid foretrekker digitale selvbetjeningsløsninger. Dette gjelder særlig i møte med komplekse utfordringer.
Gitt den stadig økende digitale kompetansen i den norske befolkningen, er det ikke unaturlig å tenke seg at forventningene til digitale løsninger også øker. I tillegg har befolkningens vurdering av internettløsninger fra det offentlige holdt nesten samme skår i 2021 som de hadde i 2013. Denne stillstanden trenger ikke nødvendigvis tilskrives at internettløsningene staten tilbyr ikke er blitt bedre siden 2013. Det kan være at de digitale løsningene er blitt bedre i løpet av disse årene, men at befolkningens økte forventninger og digitale kompetanse gjør at vurderingene i innbyggerundersøkelsen holder seg stabile.
Innbyggerundersøkelsen 2021 viser at digital kompetanse (både internettbruk og erfaring med nettjenester) har sammenheng med
- innbyggernes vurderinger av innloggingsløsninger
- muligheten til å utføre oppgaver på nett
- kommunens informasjon og tjenester på nett
Det betyr at dersom du selv bruker internett mye og har erfaring med bruk av nettjenester, vurderer du innloggingsløsningene som bedre enn om du ikke har denne erfaringen.
Gjennomsnittsskårene til innbyggernes vurdering av digitalisering offentlig sektor (figur 5) tyder på at innbyggerne samlet har noe å utsette på de digitale mulighetene som det offentlige tilbyr. Vurderingene har holdt seg relativt stabile over tid til tross for at den digitale kompetansen har økt. Det tyder altså på at det kanskje er andre faktorer enn digital kompetanse alene som spiller inn, herunder økte forventninger som nevnt over.
- Ulike aldersgrupper vurderer det digitale tjenestetilbudet ulikt. Langt færre personer over 67 år vurderer innloggingsløsninger og muligheter til å selv utføre oppgaver på nett positivt, sammenlignet med de under 67 år.
- Denne sammenhengen forblir signifikant også når vi kontrollerer for digital kompetanse, samt andre bakgrunnsvariabler som kjønn og utdanning.
Likevel finnes det kanskje alternative forklaringer på sammenhengen. Kanskje er digital kompetanse noe mer enn det innbyggerundersøkelsen fanger opp. Alternativt kan det ligge forklaringskraft i at ulike aldersgrupper trolig er brukere av ulike digitale tjenester. Da kan det være at forskjellen rett og slett dreier seg om at innbyggerne i ulike samfunnsgrupper legger ulike tjenester til grunn for sin vurdering.
Forbedringspotensialet er størst i kommunene
Innbyggerne mener at det er digitaliseringen i kommunene som har størst rom for forbedring. Gjennomsnittsskårene befolkningen gir på spørsmålene knyttet til bruk av kommunens nettbaserte tjenester og tilgjengeligheten på nyttig informasjon på kommunale nettsider, har holdt seg stabile siden første gang de ble inkludert i innbyggerundersøkelsen i 2010. Statistisk sentralbyrås (SSB) undersøkelse av digitalisering i kommuner finner det samme forbedringspotensialet.
- Rapporten fra 2018 og oppdaterte tall fra 2021 (SSB) viser at kommuner i for liten grad har tilgang på kompetansen de trenger for å utvikle digitale løsninger. Mange har enten ikke forsøkt eller sliter med å hanke inn denne nødvendig kompetanse.
- SSB sine tall for 2021 viser at om lag 50 prosent av ansatte i norske kommuner mener manglende kompetanse i kommunen i stor eller ganske stor grad er en hindring for utvikling av digitale tjenester.
I innbyggerundersøkelsen benytter Direktoratet for forvaltnings og økonomistyring (DFØ) SSB sin sentralitetsindeks for å presentere forskjeller mellom mer og mindre sentrale kommuner. Innbyggernes vurderinger av innloggingsløsninger og muligheten til å utføre oppgaver på nett ser ut til å ha sterk sammenheng med sentraliteten på kommunen som de er bosatt i. Befolkningen i mindre sentrale kommuner gir lavere vurderinger av begge forhold sammenlignet med de som bor i de mer sentrale kommunene. Dette gjelder også når vi kontrollerer for utdanning, alder og kjønn, samt bruk av internett og erfaring med internettjenester.
For spørsmålene som dreier seg spesifikt om kommunens nettbaserte tjenester og nettsider, er det derimot ikke like klare forskjeller mellom alle de ulike sentralitetsnivåene. Det er likevel klart at innbyggerne i de minst sentrale kommunene er mindre fornøyde enn resten av befolkningen. Med andre ord kan det virke som det eksisterer visse forskjeller mellom kommuner når det gjelder hvor langt innbyggerne mener de har kommet i digitaliseringsarbeidet selv om sammenhengen med sentralitet ikke er like tydelig i akkurat disse spørsmålene.
Status for digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor
Sammenlignet med andre OECD-land ligger forholdene til rette for betydelig fremgang i digitaliseringsarbeidet i Norge (Europakommisjonen 2021). På EUs indeks for digital økonomi og samfunn (DESI) rangeres Norge på 5. plass. Indeksen måler digital kompetanse i befolkningen, tilgang på internett, integrering av digital teknologi og digitalisering av offentlig sektor.
OECD gjør det klart at Norge har en rekke fordeler når det kommer til digitalisering av offentlig sektor. Blant disse forholdene er:
- grunnleggende kompetanse og etterspørsel i befolkningen
- bred nettverksdekning
- allerede høy grad av digitale løsninger i offentlig sektor
- integrert tjenesteyting i kommunene
Til tross for disse fordelene ser man at andre land, med et dårligere utgangspunkt, digitaliserer i høyere tempo enn Norge. Den manglende brikken i puslespillet for at Norge skal digitalisere i et passende tempo og med ønskede gevinster er ifølge OECD «a sence of urgency» (Europakommisjonen 2021, 4).
Imidlertid peker Digitaliseringsdirektoratets løypemelding for handlingsplanen 2021 på at bevegelsen i arbeidet med hovedmålene i digitaliseringsstrategien ikke er entydig. På den ene side pekes det mot Rambølls «IT i praksis 2021» som viser at utviklingen av digitale tjenester i norsk offentlig sektor ikke matcher ambisjonsnivået når det for 5 av 6 mål er stillstand. På den andre siden viser tall fra SSB at 8 av 10 offentlige virksomheter har økt takten i digitaliseringsarbeidet. Digitaliseringsdirektoratet peker også i løypemeldingen på at bruken av nasjonale fellesløsninger har vært spesielt høy under Covid-19-pandemien.
Digitaliseringsdirektoratet angir en mulig forklaring på forskjellen i Rambølls og SSBs tall. Direktoratet peker på at hovedfokuset for digitalisering under pandemitiden har vært på enkelttjenester knyttet til pandemisituasjonen, fremfor sammenhengende tjenester, som det legges opp til i digitaliseringsstrategien og som måles i «IT i praksis».
Skates (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) erfaringsrapport fra 2021 mener den positive omtalen av digitaliseringsarbeidet i norsk offentlig sektor ofte uteblir – og det noe ufortjent. Digitaliseringsstrategien har bidratt til bevisstgjøring for hele offentlig sektor og vært selve instrumentet for all digitalisering som har skjedd de siste årene, skrives det i rapporten. Samtidig retter Skate blikket fremover. Blant utfordringene som må løses, er å sette brukeren i sentrum i arbeidet med å lage gode sammenhengende tjenester. For å lykkes med dette peker Skate blant annet på nødvendigheten å utarbeide gode løsninger for deling og bruk av data. Nettopp tilrettelegging for deling og bruk av data trekker regjeringen frem i sitt varslede taktskifte i digitaliseringen av offentlig sektor.
Bred enighet i befolkningen om viktigheten av internettsikkerhet
«Informasjonssikkerhet er et område det må jobbes med kontinuerlig for å møte nye trusler», heter det i Difi-rapport 2018:4 Arbeidet med informasjonssikkerhet i statsforvaltningen. Behovet for gode mekanismer og god kompetanse på sikkerhet i digitale tjenester er ikke bare til stede, men økende, skal man tro befolkningens vurderinger. Spørsmålet om myndighetenes ivaretakelse av internett- og informasjonssikkerhet er et av spørsmålene som får lavest gjennomsnittsvurdering i hele innbyggerundersøkelsen 2021.
- På spørsmål om hvor gode myndighetene er til å ivareta internettsikkerhet var det i 2021 33 prosent som ga en lav vurdering. Til sammenligning var det kun 13 prosent som mente det samme i 2010.
- Andelen som ga positive vurderinger, var i 2021 44 prosent. I 2010 var det 50 prosent som ga positive vurderinger på dette spørsmålet.
Disse resultatene skyldes trolig andre ting enn en faktisk nedgang i internett- og informasjonssikkerhet. Det handler snarere om endringer i forhold i og for innbyggermassen. For det første er innbyggerne i dag mer digitalt kompetente, som igjen fører med seg økte forventninger om kvalitet i de digitale tjenestene. For det andre har vi de siste årene sett en rekke hendelser som viser hva som kan være konsekvensene ved brudd på informasjonssikkerheten. Dette får innbyggerne med seg, og det er rimelig å anta at slike hendelser kan bidra til at tilliten til myndighetenes ivaretagelse av internett- og informasjonssikkerheten går ned. At andelen nøytrale svar har gått ned i takt med økning i lave vurderinger vitner om en slik økende bevissthet om internettsikkerhet fra innbyggernes side (se figur 6).
Etter hvert som det offentlige digitaliserer flere tjenester, vil det også være et behov for å sette inn ekstra tiltak for å ivareta internett- og informasjonssikkerheten. Dessuten foreslår Skate at målet burde være at offentlig sektor legger til rette for økt deling og tilgjengeliggjøring av data for verdiskaping i både offentlig og privat sektor. Slik informasjonsforvaltning stiller ytterligere høye krav til sikkerhet. For å treffe med tiltak på området er det behov for kompetanse på risikostyring.
Slik kompetanse og veiledning som er nødvendig for å oppnå den, ble trukket frem som anbefalinger til det offentlige i Digitaliseringsdirektoratets (Digdir) rapport 2020:3 Arbeidet med informasjonssikkerhet i fylkeskommuner og kommuner. Rapporten trekker fram at særlig små og mellomstore kommuner har behov for kompetanse og veiledning på informasjonssikkerhetsområdet.
Analyser av innbyggernes vurdering av myndighetenes ivaretakelse av internettsikkerhet i innbyggerundersøkelsen (se vedlegg) avdekker på sin side små forskjeller mellom innbyggeres oppfatning basert på geografi. En moderat mer positiv vurdering gis av innbyggere i de mest sentrale kommunene, men dette er ikke signifikant når det kontrolleres for andre bakgrunnsvariabler. Det betyr at før vi tar hensyn til faktorer som alder, kjønn og utdanning, er det høyere sannsynlighet for at du gir en mer positiv vurdering dersom du bor i de mest sentrale kommunene sammenlignet med om du bor i mindre sentrale kommuner. Dette er ikke lenger tilfelle når vi tar med disse faktorene i utregningen, som vil si at det kanskje ikke er bostedet i seg selv som har betydning for vurderingen. Heller ikke andre plausible forklaringsvariabler som digital kompetanse ser ut til å ha en sterk sammenheng med innbyggernes vurderinger.
Det er også få forskjeller mellom aldersgrupper og lengde på utdanning i vurderingene av myndighetenes ivaretagelse av internettsikkerhet. Dette tyder på en relativt bred enighet i befolkningen om viktigheten av internettsikkerhet, og det understreker at dette er en svært viktig del av digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor.
Aktivitet uten fremgang?
Forholdene ligger godt til rette for fremskritt i digitaliseringsarbeidet i offentlig sektor. Vi har mange gode velfungerende fellesløsninger, og innbyggerundersøkelsen viser at andelen med grunnleggende digitale ferdigheter øker i befolkningen. Vurderingene er allikevel at det offentliges digitale tjenestetilbud ikke har utviklet seg mye de senere årene. Vi står derfor i den litt paradoksale situasjon, at selv om vi digitaliserer mye så er det liten fremgang når det gjelder å realisere målene i digitaliseringsstrategien.
Innbyggere med stadig økende forventninger og et digitalt landskap i endring er beskrivende for denne situasjonen. Fremover synes det helt avgjørende å legge vekt på internett- og informasjonssikkerhet i det videre digitaliseringsarbeidet. Å sørge for sikkerhet for brukere av offentlige digitale tjenester handler om å forvalte innbyggernes tillit. Dette kan du lese mer om i Digitaliseringsdirektoratet sitt innlegg «lavere tillit til «internettsikkerhet» - er det så nøye?».
Les mer om innbyggerundersøkelsen og digitalisering i offentlig sektor
Gå inn på innbyggerundersøkelsen 2021 for å se alle resultater, laste ned datasett og lese mer om undersøkelsesdesign og gjennomføring.
I rapporten "Digital sårbarhet: Hvem har høy risiko for å falle utenfor?" brukes data fra innbyggerundersøkelsen for å undersøke om utsatte gruppers tillit til offentlig sektor påvirker deres erfaring med digitale tjenester. Les rapporten på ssb.no.
Referanser
- Bøhm-Pedersen, Fanny Emilie, og Camilla Serine Smedhaug. 2021. Lavere tillit til «internettsikkerhet» - er det så nøye? 25 november.
- Digitaliseringsdirektoratet (Digdir). 2021. Løypemelding for handlingsplanen 2021. 2. tertial rapport, Digitaliseringsdirektoratet.
- Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). 2021. Innbyggerundersøkelsen 2021. Funnet desember 14, 2021.
- Europakommisjonen. 2021. «Digital Economy and Society Index (DESI) 2021 - Norway.»
- Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). 2019. Én digital offentlig sektor. Plan/strategi, Kommunal- og moderniseringsdepartementet.
- Rambøll. 2021. IT i praksis 2021. Statusmåling, Oslo: Rambøll.
- Savola, Reijo M. 2017. «Current Level of Cybersecuroty Competance and Future Development - Case Finland.» Proceedings of ECSA'17, 11-15 september: 4.
- SSB. 2019. «Digitalisering i kommunene: Overblikk over tilstanden i 2018.». 2021. Digitalisering og IKT i offentlig sektor (Statistikkbanken). 14 oktober. Funnet desember 15, 2021.