Denne delen er en sentral del av hovedinstruksen fordi den setter rammene for virksomhetens handlingsrom. Teksten skal tydeliggjøre virksomhetens ansvar og hvilken myndighet den har fått delegert.
Her er noen sentrale temaer som bør komme tydelig fram, men ikke nødvendigvis i denne rekkefølgen. Beskrivelsen skal være overordnet og omtale det som ligger fast fra år til år.
1. Virksomhetens formål, ansvarsområder og hovedoppgaver
Hovedinstruksen bør tydelig uttrykke virksomhetens formål. Videre bør den beskrive virksomhetens viktigste ansvarsområder og hovedoppgaver.
Formålet beskriver hva virksomheten er til for. Alle statlige virksomheter har et formål. Dette kan være omtalt i en stortingsproposisjon, stortingsmelding eller særlov, og det bør gjengis i hovedinstruksen. Ordet samfunnsoppdrag brukes noen ganger med samme betydning som virksomhetens formål. En omtale av ansvarsområdene klargjør hvilke saker som tilhører virksomheten. Det er naturlig at hovedinstruksen deretter beskriver virksomhetens viktigste oppgaver som ligger fast over tid. Dette kan avlaste det årlige tildelingsbrevet. Beskrivelsene bør holdes i en overordnet form, slik at hovedinstruksen ikke må revideres årlig.
- Kjenner virksomheten seg igjen i beskrivelsene av formål, ansvarsområder og hovedoppgaver?
- Er beskrivelsen detaljert nok til å avlaste tildelingsbrevet og overordnet nok til å kunne ligge fast over tid?
2. Virksomhetens tilknytningsform
Hovedinstruksen bør klargjøre virksomhetens tilknytningsform. Tilknytningsform for statlige forvaltningsorganer kan deles inn i tre varianter:
1. Ordinært forvaltningsorgan (bruttobudsjettert virksomhet)
2. Forvaltningsorgan med særskilte fullmakter til bruttoføring utenfor statsbudsjettet (nettobudsjettert virksomhet)
3. Forvaltningsbedrift
Tilknytningsformen legger rammer for styringen av virksomheten ved å definere forhold som budsjettfullmakter og finansielt ansvar.
De nettobudsjetterte virksomhetene og forvaltningsbedriftene har helt eller delvis unntak fra bruttoprinsippet for statsbudsjettet. Dermed får de noe større økonomisk handlingsrom enn de bruttobudsjetterte virksomhetene. Universiteter og høyskoler er eksempler på nettobudsjetterte virksomheter, som i lys av sin egenart, har fått større faglig uavhengighet.
De nettobudsjetterte virksomhetene kan også ha noe større faglig uavhengighet, som følge av at statsrådens instruksjonsmyndighet og omgjøringsadgang kan være begrenset på ett eller flere områder. Slike eventuelle begrensninger bør omtales i hovedinstruksen.
Les mer om bruttobudsjetterte og nettobudsjetterte virksomheter (statsregnskapet.no)
- Fremgår det hvilken tilknytningsform virksomheten har?
- Er det behov for å gi en nærmere beskrivelse av for eksempel virksomhetens handlingsrom, begrensninger, juridiske status eller budsjettfullmakter?
3. Lover og forskrifter som gir rammer for virksomheten
Noen virksomheter er opprettet ved særlov og får delegert myndighet gjennom den samme særloven. Dette gjelder for eksempel Statistisk sentralbyrå (statistikkloven) og Finanstilsynet (finanstilsynsloven). For noen er det i tillegg fastsatt forskrifter som beskriver rammene for virksomheten. Dette gjelder for eksempel Barneombudet (barneombudlova og forskrift for Barneombudet).
Slike lover og tilhørende forskrifter kan sette rammer for virksomheten og er dermed med på å definere handlingsrom og grad av faglig uavhengighet. Departementet bør vurdere hvordan slike forhold skal omtales i hovedinstruksen. Den behøver ikke inneholde en uttømmende oversikt over det juridiske rammeverket, men kan omfatte sentrale lover, forskrifter, rundskriv, unntak eller andre instrukser som regulerer virksomheten.
- Har hovedinstruksen en tilpasset oversikt over for eksempel særlov og andre lover med eventuelle forskrifter som er sentrale for virksomhetens formål og oppgaver?
4. Delegering av myndighet og virkemidler
Det skal framgå tydelig hvordan myndighet og ansvar er fordelt mellom departementet og virksomheten. Hvilken myndighet som er delegert til virksomheten, definerer og påvirker handlingsrommet i oppgavegjennomføringen.
En underliggende virksomhet får sin myndighet delegert fra enten Stortinget eller overordnet departement. Dette kan skje blant annet ved at:
- Stortinget kan gi virksomheten myndighet gjennom lov eller annet stortingsvedtak.
- Overordnet departement kan delegere myndighet årlig gjennom tildelingsbrevet, eller flerårig gjennom hovedinstruksen. Det kan også skje gjennom at departementet fastsetter forskrifter med hjemmel i lov (der myndighet ved lov er lagt til departementet).
Departementet har ansvar for å vurdere om den underliggende virksomheten har myndigheten og virkemidlene den trenger for å oppnå sitt formål. Virkemidlene kan deles i tre kategorier: juridiske, økonomiske og andre virkemidler.
4.1 Juridiske virkemidler
Departementet bør vurdere om hovedinstruksen skal beskrive hvilke juridiske virkemidler virksomheten har. Noen virksomheter får delegert myndighet til å fatte vedtak på grunnlag av lov, forskrift eller annet regelverk. Andre virksomheter får myndighet til å fastsette forskrifter eller regelverk selv. Juridiske virkemidler for virksomheten er dermed med på å definere virksomhetens handlingsrom og grad av faglig uavhengighet.
- Er det tydelig hvilket ansvar virksomheten har for å tolke, forvalte og iverksette lover med tilhørende forskrifter inkludert EØS-basert regelverk?
- Er virksomhetens forvaltningsoppgaver tilstrekkelig beskrevet i hovedinstruksen eller annet sted? Gir beskrivelsen en god oversikt?
- Er beskrivelsen tydelig på rolle- og oppgavefordelingen mellom departementet og virksomheten? Omtaler den også grad av faglig uavhengighet? Er det for eksempel behov for å tydeliggjøre hvem som er klageinstans der virksomheten kan fatte vedtak?
4.2 Økonomiske virkemidler
Departementet bør vurdere om og hvordan hovedinstruksen skal beskrive eventuelle økonomiske virkemidler som virksomheten forvalter. Det kan dreie seg om tilskudd, stønader, lån og garantier.
Når økonomiske virkemidler i form av tilskudd og stønader delegeres, skal departementet henvise til regelverket for ordningen (jf. bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 6.2.4.1 og 7.2.3). Dette kan gjøres i hovedinstruks eller tildelingsbrev. Tilsvarende opplegg kan også følges for lån og garantier. En slik delegering innebærer vanligvis myndighet til å fatte vedtak om økonomisk støtte, lån eller garantier.
Når en virksomhet kan forvalte økonomiske virkemidler, påvirker dette virksomhetens handlingsrom til å oppnå formålet.
Noen ganger er det behov for at et departement delegerer forvaltning av økonomiske virkemidler til virksomheter som ligger under et annet departement. Dette kan ivaretas enten i hovedinstruksen eller i tildelingsbrevet fra departementet som har det administrative ansvaret for virksomheten.
- Gir omtalen av økonomiske virkemidler en nødvendig og tilstrekkelig beskrivelse av virksomhetens myndighet og forvaltningsoppgaver?
- Er beskrivelsen her, eller i andre dokumenter, tydelig nok på rolle- og oppgavefordelingen mellom departementet og virksomheten og grad av faglig uavhengighet? Er det for eksempel behov for å tydeliggjøre hvem som er klageinstans der virksomheten kan fatte vedtak?
4.3 Andre virkemidler
Departementet bør vurdere om hovedinstruksen skal beskrive eventuelle andre virkemidler virksomheten har ansvar for å forvalte, inkludert organisatoriske og pedagogiske virkemidler.
Hvordan en virksomhet kan organisere seg (eller eventuelle føringer fra departementet om organisering og organisasjonsendringer) påvirker virksomhetens evne og handlingsrom til å oppnå sitt formål. Punktet kan for eksempel være aktuelt når det er spørsmål om geografisk tilstedeværelse, oppgavefordeling mellom direktorat og regioner.
Utgangspunktet for bruk av pedagogiske virkemidler er at enhver statlig virksomhet har en generell veiledningsplikt innenfor sitt tjenesteområde. For enkelte virksomheter er dette en del av selve formålet.
Målet med pedagogiske virkemidler er oftest å påvirke holdninger og atferd i målgruppene. Eksempler på slike virkemidler er veiledere, utviklingsprogrammer, kompetanseutvikling og videreutdanning.
- Er det behov for å beskrive rammer og føringer som gjelder for virksomhetens organisering, og eventuelt omtale departementets involvering ved organisatoriske endringer?
- Har virksomheten tilstrekkelig myndighet til å tilpasse sine pedagogiske virkemidler?
- Er beskrivelsen tydelig nok på rolle- og oppgavefordelingene mellom departementet og virksomheten? Klargjør den graden av faglig uavhengighet?
5. Organisering og ledelse av virksomheten
Departementet bør vurdere om hovedinstruksen skal beskrive hvilke rammer som er satt for virksomhetens ledelse.
Hovedinstruksen kan angi stillingstittel for virksomhetslederen. Den kan også fastlegge hvordan, og for hvor lang tid, lederen skal ansettes. Den kan også inkludere særskilte forutsetninger og krav der dette er aktuelt.
Innrettingen av ledelsesstrukturen og ansettelsesform vil ofte være avhengig av om virksomheten er et direktorat, tilsyn, fagorgan, nemd eller annet. For virksomheter med særlov kan også krav til ledelsesstruktur og rammer være omtalt i loven.
Noen få forvaltningsorganer ledes av et styre. Da skal myndighets- og ansvarsfordeling mellom departementet, styret og virksomhetslederen nedfelles i hovedinstruksen eller en egen instruks. Hovedinstruksen skal avklare hvem som har ansvar for å signere årsrapporten, og om dette er en oppgave for styret (bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 1.3.).
Les mer i veilederen: Bruk av styrer i staten (regjeringen.no) (pdf)
- Hvordan blir styret oppnevnt?
- Hvor lenge skal styret fungere?
- Hvilken type saker skal styrebehandles? Slike spørsmål kan omtales i instruksen hvis de ikke allerede er en del av eksisterende lov- og regelverk.
- Er rammene for virksomhetens ledelse og struktur tydelige nok?
- Er det behov for å spesifisere om lederen har fast stilling eller åremål?
- Har virksomheten et styre, og hvem utpeker dette?
- Er det en klar beskrivelse av ansvars- og myndighetsfordeling mellom virksomhetslederen og et eventuelt styre?
6. Samarbeid med andre virksomheter og aktører
For å løse samfunnsoppgaver effektivt, er det mange virksomheter som samarbeider tett med andre virksomheter og aktører. Slik samordning bidrar til å møte utfordringer som krever tverrgående innsats. I den forbindelse bør departementet vurdere om det er nødvendig at hovedinstruksen gir nærmere føringer om samarbeid med andre statlige aktører.
Dette kan være mest relevant i tilfeller der virksomheter har overlappende eller tilgrensende målgrupper eller ansvarsområder. Omtale av samarbeid i hovedinstruks kan være særlig aktuelt der samarbeidet er omfattende, ressurskrevende, eller det er spesielt viktig med koordinering og avklarte ansvarsforhold.
Departementet bør unngå omfattende beskrivelser av krav til samarbeid i hovedinstruksen. Dette kan gjøres ved å legge inn referanser til beslutningsdokumenter, avtaler eller tilsvarende som beskriver samarbeid og grensedragning mellom virksomhetene. Departementet kan også vurdere om rammen for styringsdialogen om samarbeidet skal omtales. Les mer i veiledningens del D.
- Er det behov for å beskrive føringer for virksomhetens samarbeid med andre aktører i hovedinstruksen?
Kontakt
Har du spørsmål om styring i staten, send en e-post til styring [at] dfo.no (styring[at]dfo[dot]no). Eller bestill et møte med oss i DFØ.