Uttalelsen gjelder forståelse av begrepet oppdragsbrev slik dette brukes i økonomiregelverket dersom forvaltning av statlige tilskuddsordninger legges til enheter utenfor statsforvaltningen. Den henviser til bestemmelsene punkt 6.2.
Tolkningsuttalelse fra DFØ av 21. mai 2014
Mottaker: Utenriksdepartementet
Vår referanse: 14/
Publisert: 15. februar 2017
Merknad: Etter at denne tolkningsuttalelsen ble skrevet, er det gjort endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten med virkning fra 1.1.2020. Endringene innebærer blant annet at nummereringen i kapittel 6 er endret, slik at henvisningene i teksten nedenfor til punkt 6.2.2, nå gjelder punkt 6.2.4 (med underpunktene 6.2.4.1–6.2.4.4).
I bestemmelser om økonomistyring i staten (“bestemmelsene”) pkt. 6.2.2 om etablering av forvaltningsorganisasjon stilles det i underpunktene 6.2.2.2–6.2.2.4 krav om at departementet skal utarbeide oppdragsbrev til tilskuddsforvaltere utenfor offentlig forvaltning. Bruk av oppdragsbrev er også omtalt i reglement for økonomistyring i staten § 8, der det heter: “Departementer skal for den enkelte tilskuddsordning, herunder stønadsordninger til privatpersoner, beskrive mål, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier samt fastsette bestemmelser om oppfølging og kontroll. Disse hovedelementene skal inngå i tildelingsbrev, oppdragsbrev til tilskuddsforvaltere utenfor statsforvaltningen eller i særskilt regelverk for tilskuddsordningen.” En tilsvarende formulering om innhold i oppdragsbrev finnes i bestemmelsene pkt. 6.2.2.4 (men med noe avvik i ordlyd knyttet til ordningsregelverk som alternativ til oppdragsbrev når det gjelder hovedelementene).
Etter DFØs forståelse brukes begrepet oppdragsbrev i reglementet § 8 og bestemmelsene kap. 6 tilsvarende begrepet tildelingsbrev fra departement til underliggende virksomheter. Begrepet oppdragsbrev er sannsynligvis valgt for å tydeliggjøre at det brukes ved (forvaltnings-)oppgaver som en enhet utenfor statsforvaltningen ivaretar etter avtale med et departement og for skille det tildelingsbrevet som i regelverket brukes bare i styringssammenhengen mellom departement og underliggende virksomhet. Økonomiregelverket stiller ikke krav til innholdet i et oppdragsbrev, utover det som står i reglementet § 8 og bestemmelsene pkt. 6.2.2. Det vil derfor i utgangspunktet i stor grad være opp til enkelte departement å vurdere hva som er en hensiktsmessig innretning, herunder hva som skal reguleres/omtales i hvilke dokumenter. Bruk av dette begrepet er heller ikke obligatorisk (andre betegnelser kan velges), men det anbefales likevel at begrepsbruken i økonomiregelverket følges i størst mulig grad.
De dokumentene som økonomiregelverket konkret omtaler i forbindelse med statlige tilskuddsordninger, er regelverket for vedkommende ordning (ordningsregelverket) og oppdragsbrevet (tildelingsbrevet innenfor statsforvaltning), i tillegg til tilskuddsbrevet til den enkelte søker/mottaker. Dersom forvaltningsoppgaver legges utenfor statsforvaltningen vil det være behov for å avtale dette med vedkommende enhet. I Finansdepartementet veileder om etablering og forvaltnings av statlige tilskuddsordninger betegnes dette kontraktsstyring, og i pkt. 4 i veilederen gis det en kort omtale. Økonomiregelverket omtaler ikke behovet for eller regulerer innholdet i en slik avtale. På generelt grunnlag vil innholdet i forvaltningsoppgavene og hvilken myndighet forvalteren får tildelt være blant det som er behov for å nedfelle i avtalen, i tillegg til hvordan forvalteren skal forholde seg til bl.a. forvaltningsloven, offentlighetsloven, arkivloven og økonomiregelverket. Økonomisk vederlag må også avtales.
Det ligger utenfor DFØs forvaltning av økonomiregelverket å vurdere egnede bruksområder for statens standardavtaler (SSA). Vi ser imidlertid av innholdet i oppdragsavtalen som UD viser til, at flere av elementene som er nødvendig å regulere i en avtale med en tilskuddsforvalter utenfor statsforvaltningen, er dekket i standardavtalen. Imidlertid er det også svært viktige momenter som ikke er dekket etter standarden, som forholdet til økonomiregelverket og andre regelverk og til relevante lover. Se for øvrig svar på spørsmål nedenfor.
Til de konkrete spørsmålene som stilles i henvendelsen:
- Hva er DFØs anbefaling angående bruk av SSA-O (oppdragsavtalen) versus oppdragsbrev, - og finnes det en mulighet for å inkludere et oppdragsbrev i SSA-O?
Det vil ut fra omtalen over antakelig være mulig å dekke innholdet i et oppdragsbrev gjennom et avtaledokument basert på statens standardavtaler. Om det er hensiktsmessig avhenger bl.a. av om avtalen om forvaltningsoppdraget gjelder for flere enn ett år. Vi vil anta at det for de fleste tilskuddsordninger som skal eksisterer mer enn ett år, er hensiktsmessig å operere med både en avtale mellom partene om forvaltningsoppdraget og et årlig oppdragsbrev på bakgrunn av Stortingets bevilgningsvedtak (i tillegg kommer ordningsregelverket som økonomiregelverket stiller krav om).
- Hvis man ikke bruker SSA-O, hva er kravene for innholdet i et oppdragsbrev i tilfellet av en anskaffelse?
Det vises til omtalen over. Økonomiregelverket stiller få krav til innholdet i et oppdragsbrev utover å henvise til ordningsregelverket. Ved en parallell tenking til tildelingsbrev til statlige tilskuddsforvaltere vil det imidlertid være behov for å stille midlene som Stortinget har bevilget, til disposisjon for tilskuddsforvalteren og omtale ev. prioriteringer innenfor en tilskuddsordning som følger av Stortingets årlige budsjettvedtak og ev. føringer fra departementet. Dersom krav til rapportering fra forvalteren ikke er regulert i andre avtaledokumenter, vil det også være behov for at dette fremgår av oppdragsbrevet.
- Vil det i foreliggende tilfelle være i strid med Økonomiregelverket om SSA-O benyttes istedenfor oppdragsbrev?
På grunnlag av den ganske korte presentasjonen som ligger i UDs henvendelse, vil vi anta at en avtale basert på statens standardavtaler kan brukes i stedet for oppdragsbrev uten at det vil være i strid med økonomiregelverket. Det avhenger imidlertid av at departementet i avtalen får dekket økonomiske og andre føringer for tilskuddsforvaltningen som ligger i Stortingets (årlige) budsjettvedtak.