Tolkningsuttalelse om flerårige tilskudd

Tolkningsuttalelse fra DFØ av 20. april 2018

Mottaker: Kulturdepartementet
Vår referanse: 15/935-7
Publisert: 1. juni 2021

Vi viser til brev fra Kulturdepartementet av 28. februar 2018. I brevet bes det om vurderinger fra Direktoratet for økonomistyring av muligheter og begrensninger knyttet til bruk av flerårige tilskudd. (…)

Vi oppfatter at hovedspørsmålet i henvendelsen fra Kulturdepartementet gjelder i hvilken grad det er adgang til å tildele tilskudd fra staten der vedtaket (forpliktelsen) gjelder for flere år, dvs. at vedtaket gjelder utbetalinger som strekker seg utover det året hvor vedtaket blir gjort.

Hva sier økonomiregelverket for staten om krav til tilskudd? 

DFØs vurderinger bygger på kravene til utforming og forvaltning av statlige tilskudd i økonomiregelverket for staten (jf. vårt forvaltningsansvar for dette regelverket). De relevante kravene fremgår først og fremst av bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene») kapittel 3 Felles standarder og systemer for budsjettering, regnskapsføring og betalingsformidling og kapittel 6 Forvaltning av tilskuddsordninger. Det fremgår imidlertid av den videre omtalen at spørsmålet som er reist, også henger nært sammen med kravene i bevilgningsreglementet vedtatt av Stortinget. Dette gjenspeiler at tilskudd er et økonomisk virkemiddel der tilskuddsmidlene stilles til disposisjon ved bevilgning fra Stortinget.

Omtalen gjelder statlige tilskudd generelt, herunder tilskudd til frivillige organisasjoner. Verken bevilgningsreglementet eller økonomiregelverket inneholder særskilte krav for tilskudd som går til frivillige organisasjoner. (…)

Kapittel 3 omhandler blant annet statsbudsjettet og gjennomføringen av vedtatt budsjett. Under henvisning til Stortingets bevilgende myndighet, fremgår følgende av punkt 3.2.1 Felles system for utarbeidelse av forslag til statsbudsjett:

«Etter bevilgningsreglementet § 3 gjelder følgende grunnleggende prinsipper for statsbudsjettet:

• Budsjettet vedtas for kalenderåret. (…)
• Utgifter og inntekter skal tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt. (…)

Departementet og underliggende virksomheter skal utarbeide budsjettforslag til Stortinget i samsvar med prinsippene fastsatt i bevilgningsreglementet §§ 3–9, jf. reglement for økonomistyring i staten § 5.»

Videre fremgår det av punkt 3.2.2 Virksomhetens gjennomføring av vedtatt budsjett:

«Virksomheten disponerer utgifts- og inntektsbevilgninger stilt til disposisjon i tildelingsbrev eller ved belastningsfullmakt. Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget, jf. bevilgningsreglementet § 5. (…) Forpliktelser utover budsjettåret krever særskilt fullmakt, jf. bevilgningsreglementet § 6.

Virksomheten har fullmakt til og pålegg om å bruke de bevilgninger som er stilt til disposisjon, i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. (…)»

Det fremgår av omtalen over at økonomiregelverket henviser til og gjengir krav i bevilgningsreglementet når det gjelder bevilgninger og disponeringen av disse. Hva disse kravene innebærer mht. spørsmålet om tilskudd og flerårighet, er omtalt nedenfor.

I bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 6 om forvaltning av tilskuddsordninger omtales ikke spørsmålet om flerårighet eksplisitt. Kravene i punkt 6.2 Utarbeidelse av tilskuddsordning og punkt 6.3 Tilskuddsforvaltning innebærer at oppfølgingen av Stortingets bevilgninger til tilskudd normalt skal skje ved at departementene utformer tilskuddsordninger med tilhørende regelverk. Tilskuddsregelverket skal blant annet inneholde mål for ordningen, kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier og regler for oppfølging og kontroll og eventuelt for evaluering. Ved forslag om en ny tilskuddsordning, skal departementet gi en presentasjon overfor Stortinget av disse hovedelementene. Videre er det stilt krav om at tilskudd skal fordeles til mottakere etter åpne søknadsprosesser med utlysning av midlene (med enkelte unntak omtalt i bestemmelsene punkt 6.4). Vedtak om å innvilge tilskudd skal ifølge bestemmelsene skje i form av et tilskuddsbrev til mottakeren (det er også omtalt at det for noen ordninger inngås avtale med den enkelte mottakeren).

Kravene i bestemmelsene kapittel 6 til utarbeidelse av tilskuddsordninger og til tilskuddsforvaltning skiller ikke på om et vedtak om å innvilge tilskudd gjelder for ett år eller for flere år fram i tid (på grunnlag av fullmakt fra Stortinget). I den forstand er krav og formuleringer i økonomiregelverket på dette punktet «teknisk nøytrale» og tilpasset begge alternativer.

Hva sier kravene i bevilgningsreglementet om flerårighet og tilskudd?

Ifølge bevilgningsreglementet § 6 første ledd, krever forpliktelser utover budsjettåret som nevnt særskilt fullmakt:

«§ 6 Vedtak om forpliktelser for framtidige budsjettår

Staten kan bare pådras forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et bestemt beløp.»

Dette gjelder også for forpliktende tilsagn om utbetaling av tilskudd. I Veileder i statlig budsjettarbeid har Finansdepartementet gitt følgende omtale av kravet i § 6 (i punkt 5.5.2.1):

«Hovedregelen

Bevilgningsreglementet § 6 første ledd inneholder de vilkårene som normalt gjelder for forvaltningens adgang til å inngå avtaler som forplikter staten for framtidige budsjettår. Vilkårene er:

• Det kreves særlig samtykke fra Stortinget for å pådra staten forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret. Dette er en konsekvens av ettårsprinsippet om at bevilgningene bare gjelder for budsjettåret. Samtykkene gis i praksis i form av såkalte romertallsvedtak i tilknytning til den ordinære behandlingen av neste års budsjett eller i forbindelse med budsjettrevisjoner i løpet av budsjettåret. (…)
• Samtykkene kan bare gis for det enkelte budsjettår, men forpliktelsene kan forfalle til utbetaling i hvilket som helst framtidig budsjettår dersom ikke noe annet går fram av vedtaket. Samtykkene faller bort ved utløpet av budsjettåret, og må derfor eventuelt fornyes ved et nytt vedtak dersom en ønsker å pådra nye forpliktelser. Da staten er rettslig forpliktet til å oppfylle de pådratte forpliktelsene, kreves ikke at samtykkene fornyes dersom det ikke er aktuelt å pådra nye forpliktelser.
• Samtykkene skal begrenses oppad til et bestemt beløp. (…)

Oversikt over en del praktisk viktige fullmakttyper

Stortinget gir hvert år en rekke samtykker til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjettår.

Nedenfor gis en oversikt over en del praktisk viktige fullmakter: (…)

• Tilsagnsfullmakter. Tilskudds- eller låneordninger vil i enkelte tilfeller være knyttet til aktiviteter som det tar tid å fullføre, og ofte må mottakeren oppfylle visse vilkår før lånet eller tilskuddet utbetales. Dette kan i sin tur føre til at utbetalingene ikke vil kunne skje før i senere budsjettår. I så fall må det innhentes såkalte tilsagnsfullmakter.»

Eventuelle forpliktende tilsagn om utbetaling av tilskudd i et senere år enn budsjettåret (dvs. året når vedtaket om å innvilge tilskudd blir gjort og forpliktelsen oppstår), må ut fra dette skje på grunnlag av at det er innhentet en tilsagnsfullmakt eller en annen særskilt fullmakt fra Stortinget i forkant.

Nærmere om tilskuddsordninger og flerårighet

Statlige tilskuddsordninger har som regel varighet mer enn ett år (dvs. utover etableringsåret). Vedtak om å innvilge tilskudd innenfor en etablert ordning, skjer imidlertid normalt på grunnlag av en eller flere søknadsrunder per år (jf. kravet i økonomiregelverket til utlysning av midlene). Vedtakene gjelder i de aller fleste tilfeller for ett år, dvs. for det året som det er søkt om midler og hvor midlene blir utbetalt til mottakerne. Dette innebærer at både vedtak om å innvilge tilskudd og utbetaling av tilskuddene til mottakerne skjer innenfor ett år (budsjettåret). Dette følger av kravene i bevilgningsreglementet § 3 om at budsjettet vedtas for kalenderåret (ettårsprinsippet) og at utgifter og inntekter tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt (kontantprinsippet), jf. omtale over. (Merknad: Vi gjør oppmerksom på omtalen over der det fremgår at dersom departementet/tilskuddsforvalteren ønsker at vedtak om å innvilge tilskudd skal kunne gjelde utbetalinger over flere år (dvs. forpliktende tilsagn for framtidige budsjettår), må det innhentes en fullmakt fra Stortinget i forkant.)

Kravene i økonomiregelverket innebærer ikke at mottakere av tilskudd må bruke opp alle midlene i løpet av samme år som en utbetaling skjer. Et slikt krav følger heller ikke av bevilgningsreglementet. Det vil være opp til ansvarlig departement og forvalteren av vedkommende tilskuddsordning å vurdere om slike vilkår bør stilles overfor mottakerne. Det er likevel klare begrensninger på hvor tidlig utbetaling fra staten til mottakerne kan skje, ved at tilskudd etter bestemmelsene punkt 6.3.5 skal utbetales «etter hvert som mottakeren har behov for å dekke de aktuelle utgiftene». Det er i den forbindelse også stilt krav, i henhold til stortingsvedtak av 8. november 1984, blant annet til at utbetalinger ikke kan fremskyndes slik at mottakerne kan plassere tilskudd og oppnå renteinntekter i tillegg til det bevilgede beløpet. Disse kravene innebærer at det ikke er adgang til å innrette tilskuddsordninger slik at en form for flerårighet oppnås ved at tilskudd som utbetales i ett år, skal dekke utgifter hos mottakerne over flere år.

Om eksisterende praksis for flerårige tildelinger av tilskudd

I henvendelsen fra Kulturdepartementet er det også spurt om en vurdering i lys av eksisterende praksis for bruk av flerårige tildelinger. Vi har fra DFØ ikke gjort kartlegginger eller analyser av omfang og innretting av flerårige tildelinger av statlige tilskudd, og har derfor begrenset oversikt over praksis på området. Vi kjenner heller ikke til at andre har publisert analyser av spørsmålet.

En informasjonskilde er oversiktene i statsbudsjettet og statsregnskapet over tilsagnsfullmakter og andre særskilte fullmakter om forpliktelser for fremtidige budsjettår. I statsbudsjettet fremgår disse fullmaktene som egne romertallsvedtak, og disse er for tilskudd som regel knyttet til en post i postgruppene 60–69 Overføringer til kommuneforvaltningen eller 70–85 Andre overføringer (tilskudd), jf. punkt 4.3.3 i Finansdepartementets rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet. Videre inneholder stortingsmeldingen om statsregnskapet informasjon om tilsagnsfullmaktene, både beløp og om tilsagnet dekkes av senere års bevilgning. Det fremgår av oversikten i statsregnskapet at ganske mange departementer har en eller flere tilsagnsfullmakter knyttet til en post i de aktuelle postgruppene. Vi vet fra andre sammenhenger at innrettingen av statlige tilskuddsordninger varierer mye, blant annet når det gjelder mål, målgruppe og tildelingskriterier. Dette gjelder trolig også for ordningene som finansieres over kapittel/post der det er gitt tilsagnsfullmakt fra Stortinget. Det er imidlertid vanskelig å si noe mer om innrettingen av disse ordningene og eksisterende praksis for bruk av flerårige tildelinger uten å gjøre en nærmere analyse.

(…)