Tolkningsuttalelse om elektronisk signatur av tilskuddsbrev

Tolkningsuttalelse fra DFØ av 1. oktober 2015
Mottaker: Nærings- og fiskeridepartementet
Vår referanse: 15/615-2
Publisert: 15. februar 2017

Merknad: Etter at denne tolkningsuttalelsen ble skrevet, er det gjort endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten med virkning fra 1.1.2020. Endringene berører både punkt 2.5.2.1, 2.5.2.3 og 6.3.3 som det er vist til i omtalen nedenfor. Endringene innebærer blant annet at den siterte teksten i punkt 2.5.2.1 om tilskuddsbrev, nå står bare i punkt 6.3.3. Videre er formuleringer i de siterte tekstene fra punkt 2.5.2.1, 2.5.2.3 og 6.3.3 endret, uten at dette har betydning for innholdet i tolkningsuttalelsen.

Spørsmålet om elektronisk signatur på tilskuddsbrev kan berøre flere deler av økonomiregelverket enn det som står om undertegning i pkt. 6.3.3 i bestemmelser om økonomistyring i staten (bestemmelsene). Svaret på spørsmålet kan derfor avhenge av hvordan tilskuddsforvaltningen er lagt opp og funksjonaliteten i fag- og økonomisystem hos forvalteren, jf. omtalen nedenfor.

En kan grovt dele tilskuddsforvaltningen og etterfølgende prosesser fra søknadsbehandling og fram til utbetaling og bokføring inn i følgende steg:

1. Søknadsbehandling
2. Tilskuddsbrev
3. Registrering av tilsagn med mer
4. Utbetaling
5. Bokføring og oppbevaring av regnskapsmateriale

I bestemmelsene stilles følgende krav til disse stegene (her avgrenset til det som er mest relevant for spørsmålet fra NFD):

1. Søknadsbehandling (inkl. forberedelse av og vedtak om tildeling av tilskudd)

Pkt. 2.5.2.1: Alle disposisjoner som medfører økonomiske forpliktelser for virksomheten skal bekreftes av en som har budsjettdisponeringsmyndighet. (…) Gjennom dokumentasjon på (…) tilskuddsbrev eller lignende, skal det være bekreftet hvem som har utøvet budsjettdisponeringsmyndighet for hver enkelt transaksjon.

Pkt. 6.3.3: For store utbetalingsstrømmer kan transaksjonskontroller og dokumentasjon av disse foretas på grunnlag av rapporter (sammendrag) fra hjelpesystem eller andre deler av økonomisystemet, jf. pkt. 2.5.1. Dette innebærer også at tilskuddsbrev kan sendes ut uten underskrift.

2. Utsendelse av tilskuddsbrev

Pkt. 6.3.3: Tilskuddsbrev skal hos statlige tilskuddsforvaltere normalt undertegnes av en person med budsjettdisponeringsmyndighet for den aktuelle tilskuddsbevilgningen.

3. Registrering av tilsagn med mer 

Ikke noe direkte relevant for spørsmålet som er stilt

4. Utbetaling

Pkt. 6.3.3: Alle tilskuddsbeløp skal være attestert før utbetaling kan skje. Den som attesterer skal kontrollere at utbetalingsforslaget er i overensstemmelse med vedtaket om tilskuddet (tilskuddsbrevet) (…).

Pkt. 6.3.5: Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen skal følge bestemmelsene om standarder og systemer for (…) betalingsformidling i kap. 3.

5. Bokføring og oppbevaring av regnskapsmateriale

Pkt. 2.5.2.3: Ved bokføringen skal det kontrolleres at dokumentasjonen er kontert og attestert, og at disposisjonen er foretatt av en tilsatt med budsjettdisponeringsmyndighet.

Pkt. 6.3.4:  Tilskuddsforvaltere innenfor statsforvaltningen skal følge bestemmelsene om bokføring og økonomisystem i kap. 4.

Pkt. 4.4.10.2: Følgende regnskapsmateriale skal oppbevares i minst 10 år etter regnskapsårets slutt:

d) dokumentasjon av bokførte og slettede opplysninger, herunder: dokumentasjon som viser hvem som har benyttet budsjettdisponeringsmyndighet, ved (…) tilskuddsbrev eller på annen hensiktsmessig måte  

Det fremgår av denne oversikten [punktene 1 til 5 over] at bruk av budsjettdisponeringsmyndighet og dokumentasjon av dette er viktig på flere av stegene. Det gjelder både i søknadsbehandlingen (jf. at innvilget søknad vil innebære økonomiske forpliktelser for staten), ved utsendelse av tilskuddsbrev, som grunnlag for bokføring og for å kunne oppfylle krav til oppbevaring av regnskapsmateriale. I hvilken grad informasjon om hvem som har brukt budsjettdisponeringsmyndigheten kan gjenbrukes, kan avhenge av hvordan den er dokument og ev. funksjonalitet i systemene som virksomheten benytter.

Både ved bruk av budsjettdisponeringsmyndighet og attestasjon er manuelle og elektroniske signaturer likestilt iht. økonomiregelverket. Regelverket åpner også for maskinelle kontroller, jf. pkt. 2.5.1 i bestemmelsene:

Virksomheten skal etablere systemer og rutiner som sikrer kontroll med transaksjonene (transaksjonskontroller). Kontrollene skal dokumenteres med manuelle signaturer eller elektroniske signaturer/aktivitetsregistreringer. Dersom økonomisystemet har funksjonalitet for å utføre kontrollene angitt i pkt. 2.5, kan kontrollene utføres maskinelt.

Vårt svar på spørsmålet fra NFD om elektronisk signatur på tilskuddsbrev må ut fra omtalen over bli betinget:

Kravet i bestemmelsene pkt. 6.3.3 om at «tilskuddsbrev skal hos statlige tilskuddsforvaltere normalt undertegnes av en person med budsjettdisponeringsmyndighet for den aktuelle tilskuddsbevilgningen», er etter vår forståelse ikke til hinder for at virksomheten bruker en elektronisk signatur i tilskuddsbrevet. Dette tilsvarer opplegg som mange virksomheter bruker for andre brev, og der det fremgår at brevet er elektronisk godkjent og at det derfor ikke har håndskrevet signatur/sendes uten underskrift. Informasjon om hvem som har godkjent tilskuddsbrevet, vil i slike tilfeller lagres i virksomhetens elektroniske fagsystemer. (Krav til slike systemer er ikke regulert i økonomiregelverket.)

Imidlertid vil et tilskuddsbrev uten underskrift etter vår vurdering ikke alene være tilstrekkelig som dokumentasjon av at budsjettdisponeringsmyndighet er utøvd, som grunnlag for kontroller ved bokføring og som dokumentasjon av bokførte opplysninger (jf. kravene gjengitt i pkt. 5 i oversikten over). Virksomheten må i så fall på annen måte sikre at denne dokumentasjonen foreligger og at det er mulig å finne tilbake til den, for eksempel fra et fagsystem for tilskudd. Dersom det benyttes elektroniske signaturer (i tråd med omtalte pkt. 2.5.1), følger det i tillegg krav til sikkerhet ved signeringen (jf. bestemmelsene pkt. 4.3.6, 2. og 6. avsnitt)

•  Brukeren av systemet skal ha en personlig identifikasjon som er sikret med passord eller lignende (som skal sikre at den som signerer blir autentisert).
• Dokumentasjonen skal tilknyttes elektronisk signatur som viser hvilken tilsatt som har godkjent (utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet) eller attestert dokumentasjonen. Det skal være mulig å vise om   dokumentasjonsdataene eventuelt er blitt endret etter dette.

Svaret ovenfor er gitt på grunnlag av kravene i bestemmelser om økonomistyring i staten. Virksomheten bør også vurdere om det er andre hensyn som eventuelt kan tilsi at tilskuddsbrev fortsatt bør ha håndskrevet signatur, jf. at tilskuddsbrevet innebærer et forpliktende tilsagn om utbetaling fra staten.