Uttalelsen gjelder føring i bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet av midler som utbetales til bankkonti i utlandet ved tidspunktet for bestilling av materiell. Den henviser til bestemmelsene punkt 3.5, samt bevilgningsreglementet §§ 3, 5 og 10.
Tolkningsuttalelse fra DFØ av 13. januar 2011
Mottaker: Forsvarsdepartementet
Vår referanse: 07/258
Publisert: 15. februar 2017
1. Beskrivelse av ordningene
Basert på kontakten med Forsvarsdepartementet, oppfatter SSØ at ordningene i dag i korte trekk fungerer som beskrevet nedenfor med hensyn til føring i virksomhetsregnskapet til Forsvaret, rapportering til statsregnskapet, og hvem som disponerer, forvalter og administrerer bankkontiene for ordningene i innkjøpsprogrammet Foreign Military Sales (FMS) og gjennom Nato Maintenance and Supply Agency (NAMSA).
FMS beholdninger
Foreign Military Sales (FMS) er USAs program for salg av militært utstyr, tjenester og trening til allierte land. Deltagelse i programmet innebærer blant annet at Forsvaret overfører penger til bestemte bankkonti i USA som sikkerhet for bestillinger som gjøres i programmet. Ordningen er lagt opp slik at Forsvaret oppretter et FMS-case, som innebærer at Forsvaret bestiller utstyr fra ordningen. Leveringen skjer i samsvar med avtalen som er opprettet.
I forbindelse med et FMS-case er Forsvaret forpliktet til å ha nok midler (...) stående på amerikanske FMS-konti til enhver tid og betale a konto en gang per måned til et FMS-case er endelig levert. Forsvaret får månedlige regninger/krav pålydende det beløpet som må betales inn. (...) Utbetalingen overføres til Trust Fund (FMS arbeidskonto) før det skjer en utbetaling til leverandøren.
Når betalingen effektueres til FMS-konto, gjøres det en utgiftsføring i virksomhetsregnskapet til Forsvaret på kapittel og post og mot arbeidskontoen i bank (oppgjørskonto i Norges Bank). Forsvaret utgiftsfører således en delbetaling av FMS-caset når midlene betales inn til USG, og deretter skjer det en utgiftsføring etter fremdrift i det enkelte case. I virksomhetsregnskapet føres også utestående beløp til et FMS-case som en fordring og en gjeld. Når faktura for leveransen mottas hos USG, skjer det en betaling til leverandør fra FMS-kontiene via Trust Fund. I henhold til amerikansk lov kan en leverandør vente inntil 6 år med å sende en faktura på en leveranse, slik at leveransetidspunktet ikke alltid samsvarer med betalingstidspunktet. Samtidig som leveransen gjennomføres skjer det en regnskapsføring ved at fordringen og gjelden reduseres tilsvarende.
Forsvaret rapporterer til statsregnskapet (bevilgningsregnskapet) for hver periode kun utgiftene på kapittel og post og trekket på oppgjørskontoen.
Dersom et FMS-case avsluttes før alle leveransene er gjennomført, skal pengene for det aktuelle FMS-caset tilbakeføres Forsvaret.
Pengene som er overført til FMS-bankkontiene disponeres, administreres og forvaltes av FMS. Pengene tilhører i utgangspunktet den norske stat, men Forsvaret har kun begrenset råderett over pengene. Råderetten er begrenset ved at Forsvaret ikke kan trekke midlene tilbake uten at et FMS-case avsluttes. Innestående beløp på disse bankkontoene er ført i virksomhetsregnskapet (jf. omtale over). Det beregnes renter av innestående på bankkontiene, og godskrevne renter på kontoene overføres til Forsvarets arbeidskonti. Forsvaret bokfører godskrevne renter på kapittel 5605 og post 83, og det rapporteres til statsregnskapet tilsvarende.
NAMSA
Nato Maintenance and Supply Agency (NAMSA) er en ”no profit – no loss organization” som handler på vegne av kundene. Medlemskapet i NAMSA forplikter Forsvaret til å tilpasse seg organisasjonens innkjøps- og betalingsrutiner. (...) Når Forsvaret gjør en bestilling (herunder avrop på en rammeavtale) til NAMSA, skal det i henhold til den inngåtte avtalen mellom Norge og NAMSA innbetales penger til NAMSA. NAMSA plasserer pengene på rentebærende konti i banker.
Når betalingen effektueres til NAMSAs konti, utgiftsføres beløpet i virksomhetsregnskapet på kapittel og post og mot arbeidskontoen i bank (oppgjørskonto i Norges Bank). Etter hver leveranse sender leverandøren en faktura til NAMSA. NAMSA får en bekreftelse av Forsvaret om at leveransen var mottatt i foreskreven stand (det kan være noe variasjon for de ulike ordningene). Deretter vil NAMSA gjennomføre en betaling til leverandøren.
Forsvaret rapporterer til statsregnskapet (bevilgningsregnskapet) for hver periode kun utgiftene på kapittel og post og trekket på oppgjørskontoen.
Pengene som er overført til bankkontiene disponeres, administreres og forvaltes av NAMSA. I utgangspunktet tilhører pengene den norske stat, men midlene er ikke under norsk kontroll så lenge de er forpliktet mot konkrete aktiviteter eller rekvisisjoner. Kanselleres rekvisisjonene eller at kontraktene ikke fullbyrdes returneres midlene til Forsvaret.
2. Vurdering av føring i statsregnskapet for midler plassert på FMS-konti og NAMSA
SSØs tilbakemelding er knyttet til Bevilgningsreglementet og Reglement for økonomistyring i staten (”Reglementet”) med tilhørende bestemmelser om økonomistyring i staten (”Bestemmelsene”). Kjøp av utstyr og materiell (med tilhørende avtaler) må selvfølgelig også være i samsvar med de formelle rammene som er knyttet til bevilgningsvedtaket, jf. §§ 5 og 10 i Bevilgningsreglementet om bevilgningsvedtak og disponering av gitte bevilgninger. Anskaffelsene må også være i samsvar med lov om offentlige anskaffelser.
Henvendelsen fra Forsvarsdepartementet slik den er beskrevet i punkt 1 kan i utgangspunktet berøre flere problemstillinger, men i denne omgang har vi kun vurdert følgende:
- a) tidspunkt for utgiftsføring av utbetalingene til FMS-konti og NAMSA
- b) regnskapsføring av innestående på bankkontiene i kapitalregnskapet
Vi har følgende kommentarer til hver av disse problemstillingene:
a) Tidspunkt for utgiftsføring av utbetalingene til FMS-konti og NAMSA
Bevilgningene fra Stortinget gis etter de prinsipper som er nedfelt i blant annet § 3 i Bevilgningsreglementet om ettårs- og kontantprinsippet. Vi viser i denne sammenheng også til omtale i vårt brev av 19. desember 2007.
I behandlingen av saken har SSØ tatt utgangspunkt i at Forsvarsdepartementet har innhentet Stortingets samtykke for belastning av bevilgningen ved anskaffelser gjennom FMS og NAMSA, gjennom romertallsvedtak IX om tidspunkt for belastning av utgiftsbevilgninger i Prp.1 S for budsjettårene 2010 og 2011.
Vi oppfatter vedtaket slik at Forsvarsdepartementet har fått fullmakt til å belaste (utgiftsføre på) utgiftsbevilgningene på det tidspunkt materiell blir bestilt og betalingen overføres til blant annet FMS og NAMSA. Slik vi har forstått Forsvarsdepartementet, har Forsvaret innrettet sin regnskapsføring i samsvar med dette vedtaket.
b) Føring av beholdningene på bankkonti i kapitalregnskapet
I bevilgningsregnskapet følges kontantprinsippet for bokføring av inntekter og utgifter. Av dette prinsippet følger det at fordringer i form av skatter, avgifter, gebyrer og salgsbeløp som er forfalt til betaling, men ikke betalt, ikke tas med som fordringer i kapitalregnskapet. Krav fra leverandører som er mottatt, men som ikke er utbetalt i året, føres ikke som gjeld i kapitalregnskapet. Forskudd til leverandører utgiftsføres i bevilgningsregnskapet det året de blir betalt, og skal ikke tas med i kapitalregnskapet som fordring på leverandør.
I kontakt med Forsvarsdepartementet er det opplyst at Forsvarets del av innestående på bankkontiene i ordningene NAMSA og FMS, i utgangspunktet kan betraktes som den norske stats eiendom. Dette kan ses i forhold til at Forsvaret får tilbakeført midler som ikke blir benyttet dersom bestillingene ikke blir gjennomført. Forsvaret har imidlertid begrenset råderett over midlene, og de kan ikke benyttes til andre formål enn å foreta oppgjør for leveranser til Forsvaret. Som omtalt i punkt 1 og 2 a) over, utgiftsfører Forsvaret overføringene til NAMSA og FMS i bevilgningsregnskapet på det tidspunkt bestillingene gjøres, og Forsvaret har oversikt over utestående midler i virksomhetsregnskapet.
Med grunnlag i at Forsvaret utgiftsfører (på kapittel og post) og rapporterer til statsregnskapet (bevilgningsregnskapet) på det tidspunkt overføringene skjer til FMS og NAMSA, vil det etter SSØs vurdering ikke være i samsvar med prinsippene for føring av kapitalregnskapet å føre de samme midlene i kapitalregnskapet. Det at midlene på bankkontiene kan sies å tilhøre den norske stat, vil som utgangspunkt ikke være tilstrekkelig grunnlag for å føre midlene i kapitalregnskapet. Forsvaret må imidlertid ha oversikt over utestående midler i sitt virksomhetsregnskap, noe vi oppfatter at Forsvaret har etablert en ordning for i dag, jf. omtale over i punkt 1.