Tolkningsuttalelse om forvaltning av innbetalte garantibeløp

Tolkningsuttalelse fra DFØ av 15. september 2010
Mottaker: Klima- og forurensingsdirektoratet
Vår referanse: 10/159
Publisert: 15. februar 2017  

Klima- og forurensingsdirektoratet (KLIF) har bedt Senter for statlig økonomistyring (SSØ) om å vurdere enkelte spørsmål opp mot økonomiregelverket. Spørsmålene er knyttet til en ordning der avfallsdeponier stiller økonomisk sikkerhet for dekning av utgifter til avslutning og etterdrift hvis deponiets drift avvikles.

1. Bakgrunn og hovedspørsmål

Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) av 01.06.2004 (med senere endringer) inneholder bestemmelser om bl.a. den økonomiske sikkerhetsstillelsen som ansvarlig for drift av avfallsdeponier skal stille, deriblant:

• Avfallsdeponier skal stille sikkerhet for at det er penger til avslutning og etterdrift av deponiet når det blir nedlagt, jf. § 9-10
• I perioden for etterdrift vil det årlig påløpe kostnader til blant annet oppsamling av forurenset vann og sigevann, og overvåking av forurensningssituasjonen ved deponiet. Slike kostnader skal dekkes av den som forurenser (prinsippet om at forurenser betaler)
• Den økonomiske sikkerhetsstillelsen må dekke anslåtte kostnader ved avslutning og etterdrift av deponiet i en periode på minst 30 år, jf. § 9-10 andre ledd.

KLIF har opplyst at den økonomiske sikkerhetsstillelsen skal løses gjennom garantier. SSØ har forstått det slik at normalt skal garantiordningen og garantibeløp ivaretas av driftsansvarlig. SSØ vil peke på at en slik ordning reiser en rekke spørsmål av både rettslig og økonomisk betydning. Slike spørsmål knyttet til selve ”garantiordningen” omfattes ikke av SSØs vurderinger i saken, jf. at de er regulert i lov og forskrift for området. Imidlertid har KLIF opplyst at det vil være aktuelt at det i enkelte tilfeller kan oppstå en situasjon der penger stilles til rådighet for KLIF, og der pengene er forutsatt å skulle finansiere etterdriften av et avfallsdeponi.  En slik transaksjon innebærer at den økonomiske sikkerhetsstillelsen som avfallsdeponiet har gitt, blir realisert. KLIF har opplyst at sikkerhetsstillelsen i henhold til gjeldende regelverk på området kan bli realisert/utløst i følgende situasjoner:

• a) Deponiet blir nedlagt i forbindelse med konkurs
• b) Deponiet misligholder sine forpliktelser til etterdrift
• c) Den som har stilt garanti (garantisten) sier opp garantien (ved påkravsgaranti fra bank). I disse tilfellene vil KLIF tilbakeføre pengene dersom deponiet stiller en ny akseptabel sikkerhet 

Alle tre situasjonene innebærer at sikkerhetsstillelsen blir utløst/realisert, og penger overføres fra garantistiller til staten ved KLIF. Det vil være forskjeller mellom de ulike situasjonene:

• i situasjon A og B skal pengene som blir stilt til rådighet for staten ved innbetaling til KLIF, brukes til å finansiere etterdriften. Avfallsdeponiet vil kunne bli avviklet. Staten v/KLIF vil i slike tilfeller få ansvaret for å dekke eventuelle utgifter i etterdriftsperioden, det vil si å følge opp at etterdrift av avfallsdeponiet skjer tilfredsstillende
• i situasjon C har SSØ lagt til grunn at pengene ikke nødvendigvis skal brukes til etterdrift, da avfallsdeponiet fortsatt vil eksistere, men uten tilstrekkelig garanti i en kortere eller lenger periode. Denne situasjonen vil kunne medføre at KLIF på et senere tidspunkt skal tilbakebetale pengene til garantistiller, dersom det blir stilt en ny tilfredsstillende garanti for deponiets etterdrift.

KLIF har bedt SSØ om å vurdere følgende spørsmål:

1. Er Økonomiregelverket, det vil si Reglement for økonomistyring i staten (”Reglementet”) og Bestemmelser om økonomistyring i staten(”Bestemmelsene”), til hinder for at KLIF kan motta og beholde hele garantibeløpet når det oppstår en situasjon der KLIF krever garantiansvaret innfridd, forutsatt at avfallsforskriften eller annet regelverk gir KLIF hjemmel for å stille et slikt krav?
2. Forutsatt at svaret på spørsmål 1 er negativt (dvs. nei): Hvordan bør en legge opp budsjettering og regnskapsføring knyttet til de midler staten i henhold til vedkommende regelverk mottar og disponerer som ledd i forvaltning av ordningen? Spørsmålet gjelder både KLIFs virksomhetsregnskap, rapportering til statsregnskapet og behandling i forbindelse med statsbudsjettet.
3. Kan beløpene som garantistiller innbetaler til KLIF, plasseres på særskilt konto i Norges Bank eller i en annen bank?
4. Kan midlene plasseres på rentebærende konto så fremt de kan plasseres på egen konto i Norges Bank eller annen bank?

SSØ har nedenfor vurdert spørsmålene nærmere. Saken har også vært forelagt Finansdepartementet. 

2. Er økonomiregelverket til hinder for at KLIF kan forvalte, administrere og disponere penger som er stilt til rådighet ved utbetaling av sikkerhets­stillelse?

I en vurdering av om KLIF kan forvalte, disponere og administrere penger som utløses ved en garanti har SSØ lagt vekt på at det gjelder penger som er naturlig for KLIF å forvalte ved at det er en del av virksomhetens aktiviteter eller dennes ansvarsområde (jf. § 2 i Reglementet). Under denne forutsetning (jf. avfallsforskriften) vurderer SSØ det slik at Reglementet eller Bestemmelsene ikke inneholder krav som er til hinder for at KLIF kan forvalte, disponere og administrere penger som blir utbetalt og overført til KLIF ved utløsing/realisering av garanti for avfallsdeponier. Denne vurderingen må også ses opp mot kapittel 3 i Bestemmelsene, der det er stilt enkelte krav til virksomheters forvaltning av penger på vegne av andre. Slik sett er det i økonomiregelverket tatt høyde for at statlige virksomheter i noen tilfeller kan forvalte penger på vegne av andre.

På denne bakgrunn er økonomiregelverket ikke til hinder for at KLIF kan forvalte, administrere og disponere penger som er overført til KLIF ved utløsing fra garantistiller i forbindelse med økonomisk sikkerhetsstillelse for avfallsdeponier. Det forutsettes at dette faller innenfor KLIFs ansvarsområde, og at lov eller forskrift på området ikke er til hinder for slik forvaltning av pengene.

3. Budsjettering og regnskapsføring av pengene

SSØ har vurdert disse spørsmålene opp mot følgende punkter i Bestemmelsene

• punkt 3.6.4 Statlige fond [merknad: dette punktet var fram til 1.1.2014 nummerert 3.3.3.3]
• punkt 3.6.2 Forvaltning av midler for private og internasjonale organisasjoner [merknad: dette punktet inngikk fram til 1.1.2014 i punkt 3.3.3.4]
• punkt 3.6.5 Forvaltning av ikke statlige midler og fond [merknad: dette punktet var fram til 1.1.2014 nummerert 3.3.3.5]

I tillegg til disse Bestemmelsene må en se hen til hovedprinsippene for budsjettering og regnskapsføring i Reglementet og Bestemmelsene, det vil si de grunnleggende prinsippene i Bevilgningsreglementet.

Fordi denne typen realisering/innbetaling ikke kan betraktes som et statlig fond, vurderes ikke Bestemmelsene punkt 3.6.4 som relevant i denne sammenheng. Punkt 3.6.5 i Bestemmelsene innebærer at staten ikke kan disponere pengene. For KLIF er det forutsatt at de skal disponere pengene til det formålet de er avsatt til, og derfor er punkt 3.6.5 heller ikke relevant.

SSØ har med dette som utgangspunkt vurdert følgende alternativer for regnskapsføring og budsjettering:

• Modell I - Balanseføring av pengene i regnskapet og inntekts- og utgiftsføring når utbetaling finner sted, jf. punkt 3.6.2 i Bestemmelsene. Det er i Bestemmelsene lagt opp til at innbetalinger og utbetalinger som virksomheten forvalter kun skal regnskapsføres i balansen (som del av mellomværende), jf. at virksomheten har en ”koordinator”- funksjon, jf. også omtale i punkt 4.4.5 i Bestemmelsene. I den grad virksomheten skal bruke deler av pengene som betaling for administrasjonsutgifter, skal de regnskapsføres som inntekt og utgift på ordinær måte. Siden dette er midler som staten vil kunne forvalte over en lengre tidsperiode, skal garantimidlene plasseres på en konto i gruppe 84 – Deposita og avsetninger i kapitalregnskapet [jf. punkt 3.5.3 i Bestemmelsene].
• Modell II – Inntektsføring i statsregnskapet (statsbudsjettet) på det tidspunkt staten overtar pengene (kontantprinsippet) og bevilgningsfinansiering av utgifter til dekning av opprydding m.v. det året utgiftene påløper. En slik føring følger av hovedprinsippene i Bevilgningsreglementet [for statsregnskapet jf. også punkt 3.5 i Bestemmelsene].

Valg av modell for regnskapsføring og budsjettering knyttet til alternativene I og II vil etter SSØs vurdering være avhengig av den juridiske statusen for henholdsvis midlene og avfallsdeponiet etter at midlene er overført til staten. Blant de sentrale spørsmål/kriterier som må avklares i den forbindelse, vil etter vår vurdering være:

• skal staten overta hele ansvaret for den videre behandlingen av etterdriften i deponiet?
• har avfallsdeponiet (det vil si eier av deponiet) noen rettigheter til den innbetalte garantien?
• overtar staten eierskapet til avfallsdeponiet?
• er det behov for å ha oversikt over pengene som er innbetalt og deres tilhørende inn- og utbetalinger?

SSØ vil derfor anbefale at KLIF, i samråd med sitt fagdepartement, avklarer den juridiske statusen for midlene etter at de er overført til staten. Deretter må KLIF med grunnlag i den juridiske statusen for midlene legge opp til følgende grunnlag for regnskapsføring og budsjettering av garantimidler som er stilt til rådighet:

• Dersom staten overtar både eierskap (disposisjonsretten) til garantimidlene og ansvar for finansiering av etterdrift, skal innbetalingen av garantibeløp inntektsføres i statsregnskapet (og statsbudsjettet) på det tidspunkt staten overtar midlene (kontantprinsippet). Senere utbetalinger budsjetteres og utgiftsføres tilsvarende (jf. modell II). SSØ legger for øvrig til grunn at KLIF holder nødvendig oversikt over de fremtidige forpliktelser som statens ansvar innebærer.
• Dersom KLIF kun forvalter garantimidlene på vegne av andre (modell I), skal dette føres i balansen til KLIF. Kapitalen som er avsatt skal skilles ut på egne konti både i virksomhetsregnskapet og i kapitalregnskapet i statsregnskapet. I kapitalregnskapet skal garantimidlene plasseres på en konto i gruppe 84 – Deposita og avsetninger. På det tidspunkt det eventuelt blir aktuelt med en slik behandling av midlene, kan KLIF ta kontakt med SSØ for å avklare fremgangsmåten og hvilke krav som stilles til oversikter med mer. Utgangspunktet for slike krav er omtalt i punkt 3.6.2 i Bestemmelsene.

4. Plassering på oppgjørskonto i Norges Bank

Det finnes i dag ingen ordninger der penger som forvaltes for andre avsettes på en egen konto i Norges Bank. SSØ har heller ikke opplegg (egne kontogrupper og rapporteringsløsninger) for dette, med unntak av de tilfeller der penger til spesielle formål avsettes på egne oppgjørskonti i Norges Bank, slik tilfellet er for fond og kontolån. Selv om pengene vil være plassert under konsernkontoordningen, og slik sett ikke har betydning for den samlede forvaltningen av pengene i Norges Bank, vil det være flere ulike avveiinger som må gjøres før en eventuelt etablerer løsninger med separate oppgjørskonti i Norges Bank.

Slike avveiinger vil blant annet være:

• om pengene bør eller må holdes atskilt på egne konti i banken, selv om det gjøres avsetninger i regnskapet. Bestemmelsenes punkt 3.6.2 inneholder krav til at alle betalinger skal gå via virksomhetens egne oppgjørskonti
• å gjøre en nærmere vurdering av opplegg og rutiner før eventuelle bankkonti opprettes, eksempelvis løsninger for rapportering, føring i statsregnskapet og avstemming (med avstemming menes de avstemminger SSØ gjør av oppgjørskontiene i Norges Bank)
• å vurdere saken opp mot andre virksomheter som kan ha lignende behov. Foreløpig anser vi at dagens praksis samlet sett er formålstjenlig for staten
• om KLIF har spesielle behov som tilsier at en bør opprette egne oppgjørskonti for denne type ordning. Slike behov er ikke klargjort for KLIF, og det er derfor ikke aktuelt å plassere midlene på konti slik det er for fond eller kontolån, jf. egenskapene ved ordningene

SSØ har på denne bakgrunn vurdert det slik at en bør unngå å opprette egne oppgjørskonti for avsetning av penger som KLIF forvalter. SSØ har også vurdert det slik at det ikke vil være aktuelt å gi unntak fra konsernkontoordningen, jf. at pengene som KLIF skal forvalte ikke vil avvike fra de etablerte rutinene i konsernkontoordningen.

Etter SSØs vurdering er det ikke grunnlag for å opprette separate oppgjørskonti for KLIF sine ordninger. Dersom en følger modell I, vil det være tilstrekkelig å ha oversikt over midlene i regnskapet og statsregnskapet på egne regnskapskonti.

5. Kan det gis renter på pengene?

I sammenheng med drøftingene om å plassere pengene på en egen oppgjørskonto i Norges Bank (jf. omtale i punkt 5 over) har det vært stilt spørsmål om hvorvidt det kan beregnes renter av pengene som KLIF mottar.

SSØ er i utgangspunktet av den oppfatning at det ikke bør gis renter på pengene som KLIF forvalter. Dette må ses i sammenheng med at staten vil overta forvaltningen og disponeringen av pengene som stilles til rådighet. Slik sett bør det behandles som øvrige penger staten forvalter. I en situasjon der garantimidler skal tilbakebetales til garantistiller vil spørsmålet om vedkommende har krav på renter mens midlene har stått i statskassen, avhenge av hvilke rettslige forpliktelser staten har. På den ene siden kan det argumenteres for at garantimidler plasseres på rentebærende konti i Norges Bank for å motvirke reduksjon i midlenes realverdi. På den andre siden har staten påtatt seg en risiko ved å overta oppryddingsansvar.  Dette taler for at det ikke beregnes rente.

SSØ er i utgangspunktet av den oppfatning av det ikke bør gis renter på pengene som KLIF forvalter.

6. Samlet konklusjon

Økonomiregelverket er ikke til hinder for at KLIF kan forvalte, administrere og disponere penger som er overført til KLIF ved utløsing fra garantistiller i forbindelse med økonomisk sikkerhetsstillelse for avfallsdeponier. Det forutsettes at det er innenfor KLIFs ansvarsområde og at lov eller forskrift på området ikke er til hinder for forvaltning av pengene.

SSØ anbefaler at KLIF, i samråd med sitt fagdepartement, avklarer den juridiske statusen for midlene etter at de er overført til staten. Med grunnlag i den juridiske statusen bør det legges opp til følgende for regnskapsføring og budsjettering av garantimidler som er stilt til rådighet:

• Dersom staten overtar både eierskap (disposisjonsretten) til garantimidlene og ansvar for finansiering av etterdrift sammen, skal innbetalingen av garantibeløp inntektsføres i statsregnskapet (og statsbudsjettet) på det tidspunkt staten overtar midlene (kontantprinsippet). Senere utbetalinger budsjetteres og utgiftsføres tilsvarende (jf. modell II).
• Dersom KLIF kun forvalter garantimidlene på vegne av andre (modell I), skal dette føres i balansen til KLIF. Kapitalen som er avsatt skal skilles ut på egne konti både i virksomhetsregnskapet og i kapitalregnskapet i statsregnskapet. I kapitalregnskapet skal garantimidlene plasseres på en konto i gruppe 84 – Deposita og avsetninger.

Etter SSØs vurdering er det ikke grunnlag for å opprette separate oppgjørskonti for KLIF sine ordninger. Dersom en følger modell I, vil det være tilstrekkelig å ha oversikt over midlene i virksomhetsregnskapet og statsregnskapet på egne regnskapskonti.

SSØ er i utgangspunktet av den oppfatning av det ikke bør gis renter på pengene som KLIF forvalter.