Tolkningsuttalelse om budsjettdisponering ved rammeavtaler

Tolkningsuttalelse fra DFØ av 7. februar 2023
Mottaker: Forsvaret
Vår referanse: 23/195
Publisert: 17. april 2023

1) Bakgrunn for henvendelsen

I henvendelsen fremgår blant annet følgende:

«I forbindelse med anskaffelse av ny forsyningsportal ønsker Forsvaret en avklaring vedrørende budsjettdisponeringsmyndighet (BDM). (...)

Spørsmålet er om rammeavtaler i en forsyningsportal kan anvises/utøves BDM på sentralt, og så kan driftsenheter i Forsvaret, som har delegert BDM og budsjettrammer, gjøre avrop på rammeavtalene uten ytterligere utøvelse av BDM. I den skisserte løsningen vil utgiften treffe driftsenheten som gjør avrop og ikke sentralt. Alle utgifter vil treffe innenfor samme kapittel og post.»
(…)

I møtet den 17. januar opplyste Forsvaret at antallet avrop på rammeavtaler til dels er svært høyt, og at en ønsker opplegg som kan forenkle bestillinger og unngå at to personer må inn på hver enkelt bestilling (dvs. at det ved avrop på rammeavtaler må bekreftes for budsjettdisponering, i tillegg til å attesteres). I møtet ble det for øvrig bekreftet at Forsvaret kjenner til forenklingsmuligheten som ligger i bestemmelsene punkt 2.5.2.2 om at ved transaksjoner som gjelder små beløp, kan vedkommende med budsjettdisponeringsmyndighet også ivareta attestasjonen. Vi går derfor ikke nærmere inn på denne forenklingsmuligheten i svaret nedenfor.

2) DFØs forståelse av saken

Vi forstår det slik at en rammeavtale er en avtale med en eller flere leverandører som fastlegger priser og andre leveringsvilkår for kjøp av varer og tjenester innenfor gitte produktgrupper i et avtalt tidsrom. Leveranser innenfor en rammeavtale skjer på grunnlag av avrop (bestilling) fra virksomheten.

Henvendelsen berører særlig punkt 2.5 Kontroll av utgifts- og inntektstransaksjoner i bestemmelser om økonomistyring i staten («bestemmelsene»). Av underpunkt 2.5.2.1 Budsjettdisponeringsmyndighet fremgår følgende (i første, tredje og femte avsnitt):

«Alle disposisjoner som medfører økonomiske forpliktelser for virksomheten, skal bekreftes av en ansatt som har budsjettdisponeringsmyndighet. Virksomhetsleder har budsjettdisponeringsmyndighet og kan delegere denne helt eller delvis til ansatte på lavere nivåer. Delegert budsjettdisponeringsmyndighet kan delegeres videre.
(…)

Før en ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet gjennomfører disposisjoner, skal vedkommende

1. påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og at disposisjonen ellers er i overensstemmelse med gjeldende lover og regler
2. påse at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen
3. påse at disposisjonen er økonomisk forsvarlig
   (...)

Bekreftelsen av utøvd budsjettdisponeringsmyndighet skal fremgå av dokumentasjon knyttet til bestilling, ordrebekreftelse, faktura, tilskuddsbrev eller lignende. Ved grupper av transaksjoner, som avrop på avtaler, delfakturering av avtaler, faste avtaler (for eksempel husleie, strøm) eller tilskudd som utbetales i flere terminer, kan dokumentasjonen knyttes til avtalen eller tilskuddsbrevet og omfatte flere enkelttransaksjoner.»

Det framgår av det siste avsnittet i sitatet over at økonomiregelverket åpner for å utøve og dokumentere budsjettdisponeringsmyndighet ved en avtale som gjelder grupper av transaksjoner. Dette forutsetter at opplegget som virksomheten etablerer, gir tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre og dokumentere kontroller i tråd med regelverket, jf. videre omtale.

3) Utfordringer ved opplegget som er skissert

Ved utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet skal det etter bestemmelsene punkt 2.5.2.1 tredje avsnitt vurderes både om det er hjemmel for disposisjonen (bokstav a), om det er budsjettmessig dekning (bokstav b) og at disposisjonen er økonomisk forsvarlig (bokstav c). Her ligger det noen utfordringer ved opplegget som er skissert i henvendelsen fra Forsvaret:

• Det er viktig å merke seg at i og med at Stortinget bevilger midler for ett år av gangen, vil utøvelse av budsjettdisponeringsmyndighet i en virksomhet bare kunne gjelde for inneværende budsjettår (med unntak av i de tilfellene Stortinget har gitt fullmakt for framtidige budsjettår). Dette gjelder også ved inngåelse av rammeavtaler om anskaffelse.
• Det virker etter vår vurdering rimelig at en sentral enhet som inngår rammeavtaler på vegne av virksomheten (…), kan ha grunnlag for å vurdere både hjemmelen for disposisjonene som ligger avtalen (mot blant annet tildelingsbrev og gjeldende lover og regler) og at disposisjonene er økonomisk forsvarlige (gjennom blant annet omfang og avgrensninger i avtalen).
• Utfordringene ligger først og fremst i kravet i bokstav b om å påse at det er budsjettmessig dekning. Dette berører blant annet forholdet mellom beslutninger som tas sentralt ved inngåelse av en rammeavtale og i driftsenhetene ved bestillinger:
  • Mulighetene for å oppfylle kravet om å påse budsjettmessig dekning avhenger generelt av at det er god sammenheng mellom (delegert) budsjettmyndighet og tilhørende ansvar internt i virksomheten. Vi forstår opplegget slik at driftsenhetene får delegert budsjettmyndighet sammen med budsjettrammer (og står ansvarlig for å overholde disse rammene). Dersom det er beslutningene hos den enkelte driftsenheten om avrop som bestemmer omfanget av leveranser på rammeavtalen (eventuelt innenfor en maksimal økonomisk ramme i avtalen), vil disse beslutningene etter vår vurdering innebære en budsjettdisponering. Rammeavtalen vil i dette tilfellet ikke alene være avklarende og gi grunnlag for å vurdere budsjettmessig dekning for disposisjonene.
  • Dersom en rammeavtale også bestemmer omfanget av leveranser – i tillegg til vilkår ved leveransene som priser, kvalitet mv. – kan det etter vår vurdering være grunnlag for å si at budsjettdisponeringsmyndighet utøves (bare) ved inngåelse av rammeavtalen. Bestillingene fra den enkelte driftsenhet vil i dette tilfellet ikke påvirke samlet anskaffelse for Forsvaret fra vedkommende leverandør. Det er likevel noen spørsmål som må tenkes grundig gjennom ved en slik tilnærming (dersom hver driftsenhet samtidig skal ha beslutningsmyndighet ved avrop på avtalen):
    • Forsvaret sentralt vil ha behov for mekanismer som sikrer at virksomheten ivaretar forpliktelser som ligger i avtalen om samlet leveransevolum.
    • Opplegget kan også utfordre sammenhengene internt mellom myndighet og ansvar for budsjettmidler, ved at beslutninger sentralt om å inngå rammeavtaler kan påvirke hva den enkelte driftsenhet har til disposisjon av budsjettmidler.

• Vi var i møtet 17. januar så vidt innom spørsmålet om «kompenserende kontroller», dvs. i dette tilfellet om kontroller ved budsjettdisponeringen i tråd med bestemmelsene punkt 2.5.2.1 kan tenkes delvis erstattet med andre kontroller (som etterkontroller, jf. bestemmelsene punkt 2.5.5). I og med at kravene i punkt 2.5.2.1 tilsier nokså spesifikke kontroller som skal utføres før budsjettdisponeringen gjennomføres, vil andre kontroller etter vår vurdering ikke kunne erstatte disse kontrollene (heller ikke delvis).
• Det kan være nyttig å se opplegget Forsvaret beskriver også opp mot omtalen i bestemmelsene punkt 5.3.3 av budsjettdisponering og bestilling. Det fremgår der: «Bestilling av varer og tjenester skal bekreftes av ansatt som har budsjettdisponeringsmyndighet, jf. pkt. 2.5.2.1. Effektuering av bestillinger kan foretas av en annen enn den som har utøvd budsjettdisponeringsmyndigheten. Virksomheten skal ha etablert systemer og rutiner som sikrer at bestillingene gjennomføres i tråd med budsjettdisponeringen.»
  • Regelverket åpner altså for å organisere anskaffelsene slik at adgangen til å gjøre bestillinger skilles fra budsjettdisponeringen (ved at andre enn den med BDM gjennomfører bestillinger, innenfor et oppfølgingsopplegg). Strukturmessig har dette visse likhetstrekk med opplegget som Forsvaret vurderer, men det er likevel ikke dekkende ettersom BDM er tenkt å ligge både sentralt og i den enkelte driftsenheten. Videre er det rimelig å anta at opplegget som er beskrevet i bestemmelsene punkt 5.3.3, i praksis er best egnet i mindre og nærere relasjoner – mellom vedkommende med BDM og bestillere – enn hva som blir tilfellet i et opplegg som er tenkt å gjelde for Forsvaret samlet (med budsjettdisponering utøvd sentralt og bestillinger i driftsenhetene).
    (...)