Dette gjelder også delegering av fullmakter og myndighet. Det må være tydelig hvilke roller den enkelte aktør har, og hvilket ansvar som følger med. Dette er med på å bygge opp den tilliten som er nødvendig for at styringssystemet skal virke.

Et godt tillitsforhold forutsetter blant annet at departementet kombinerer styrings- og kontrollrollen med andre roller på en balansert og god måte. En vesentlig del av etatsstyringsrollen er å støtte og legge til rette for den underliggende virksomheten. De ulike rollene må ofte balanseres på ulike måter i ulike situasjoner og i forskjellige styringsrelasjoner.

De formelle avklaringene av rolle- og ansvarsdeling mellom et departement og en underliggende virksomhet følger av den konstituerende delen av styringen. Avklaringene og grensedragningene får et praktisk uttrykk gjennom den strategiske og operative styringen.

3.1 Rolleforståelse

Et viktig aspekt ved rolle- og ansvarsdeling er at den ikke er statisk over tid. Selv om statsrådsansvaret ligger fast, vil det på overordnet nivå for eksempel være løpende behov for en grenseoppgang mellom hva som er forvaltningens rolle og myndighetsområde og hva som er statsrådens rolle. Hvor denne grensen går, avhenger av hvor stor politisk oppmerksomhet det er på et saksfelt eller en sektor.

Etatsstyringen kan ikke ses uavhengig av den politiske styringen, men inngår i en politisk- administrativ helhet. Det er viktig at underliggende virksomhet forstår og aksepterer dette. Politiske prioriteringer kan noen ganger overstyre prioriteringer gjort på basis av rene økonomiske og administrative forhold.

Uklar rolle- og ansvarsdeling mellom departement og underliggende virksomhet vil kunne medføre uklare mål, styringssignaler og prioriteringer, og mangelfull kommunikasjon. Rolleforståelse avhenger av hva den enkelte aktør tenker om styring, og av styringskulturen i virksomheten og i departementet. Ulike styringskulturer kan være utfordrende, kanskje særlig for departementer med mange, og ulike, underliggende virksomheter. Det kan gjøre det vanskelig å styre underliggende virksomheter – og sektoren – på en helhetlig måte. En bevisst holdning til kulturelle særtrekk og kulturforskjeller, vil gjøre det enklere for departementet å styre underliggende virksomheter.

I en etatsstyringsrelasjon vil det alltid være viktig at det er etablert gode prosesser for å sikre seg at departementet uttaler seg konsistent, og for å sikre at saker fanges opp og forankres der de skal. Gitt at rolle- og ansvarsdelingen er dynamisk over tid, og at det derfor kan variere om det er departementet eller virksomheten som skal være forvaltningens ansikt utad, er det ekstra viktig at dette vurderes med jevne mellomrom. Departementet bør involvere virksomheten for å avklare og skape en felles forståelse av rolle- og ansvarsdelingen.

Rollefordelingen kan fremgå av instruksen.

3.2 Etatsstyringen må samordnes i departement

Departementet må innrette seg slik at etatsstyringen blir et samordnet og koordinert uttrykk for de faglige og administrative interesser og mål som er relevante for den enkelte virksomheten. Departementene kan ha forskjellige vurderinger av hva som er riktig organisering og kompetanse.

Tre hovedmodeller for intern organisering

Det er tre hovedmodeller for intern organisering av etatsstyringen i departementene: 

• organisering til en fagavdeling
• organisering til en administrasjonsavdeling
• etatsstyring som en matriseorganisert aktivitet

Vi ser også varierende grad av arbeidsdeling mellom avdelinger, for eksempel slik at etatsstyringen formelt er lagt til en administrasjonsavdeling, men der en fagavdeling vil ha reell faglig styringsinnflytelse. 

De organisatoriske valgene kan ha forskjellige prosessuelle konsekvenser. Det er derfor viktig at departementene gjør et grundig grunnlagsarbeid for organiseringen av etatsstyringsfunksjonen.

Departementet må også gjøre en vurdering av hvilken kompetanse som er nødvendig for å kunne ivareta styringen av den enkelte underliggende virksomhet på en tilfredsstillende måte og i henhold til kravene i økonomiregelverket. Kompetanse innenfor økonomistyring, administrasjon og innenfor strategisk bruk av virkemidler som blant annet IKT er viktig for å gjøre styringen best mulig.

Bevisst forhold til rolle- og ansvarsfordelingen

I tillegg til god samordning på tvers av avdelinger er det viktig med god samordning mellom de ulike styringsnivåene både i departementet og mellom departement og underliggende virksomhet. 

I den løpende dialogen møter representanter for politisk ledelse, embetsverket og virksomhetsledelsen hverandre i ulike sammenhenger, og det hender at denne kontakten har et innhold med styringsmessige implikasjoner. I slike situasjoner er det viktig at alle sentrale aktører har et bevisst forhold til rolle- og ansvarsdelingen på området, og at det er etablert klare regler for hvordan eventuelle styringssignaler skal tas ned og inngå i den formaliserte styringsdialogen.

3.3 Når mange departementer er involvert

Samordning av styringssignaler

Det er varierende praksis når det gjelder samordning av styringssignaler når underlagt virksomhet mottar styringssignaler fra flere departementer. Økonomiregelverket setter krav om at det departementet som har det overordnede administrative ansvaret i slike situasjoner skal samordne styringssignalene.

Kvaliteten på koordineringen vil avhenge av hvordan den innrettes. Når involverte departementer samordner sine resultatkrav i et tildelingsbrev er det rimelig å forvente at prioriteringsdiskusjonen skjer i arbeidet med tildelingsbrevet. Brevet blir da et uttrykk for en omforent prioritering mellom de involverte departementene.

I etatsstyringsrelasjoner der koordineringen ikke skjer i en samordnet prosess, kan tildelingsbrevene bli svært detaljerte slik at de ulike departementene som har en styringsrelasjon til virksomheten sikrer sitt behov. Gjennom detaljeringsgrad og tett oppfølging vil de enkelte departementene forsøke å nå målene innenfor sine respektive områder. Det er ikke gitt at dette er en hensiktsmessig styringspraksis. 

Det departementet som har det overordnede administrative ansvaret, bør tenke nøye gjennom hvordan styringssignaler fra flere departementer best kan samordnes, og hvordan konsekvensene av de ulike styringssignalene virker inn på hverandre.

3.4 Tverrgående styringsutfordringer – eksemplet IKT

Utfordrende tverrsektorielle politikkområder

Noen politikkområder er tverrsektorielle av karakter. Disse områdene er utfordrende å fange opp i etatsstyringen, blant annet fordi det ofte gjelder forhold som ikke er en del av departementets eller virksomhetenes kjerneoppgaver. Det kan også skyldes at politikken gjerne er utformet på et svært overordnet nivå, noe som skaper en utfordrende situasjon for etatsstyrende departement. Det må da ofte legge betydelig arbeid i å lage delmål og styringsparametere som er operasjonalisert på en måte som er hensiktsmessig for den enkelte sektor. 

Noen ganger vil heller ikke den tverrgående politikken oppleves å være helt i samsvar med de utfordringene som er spesifikke for sektoren. Typiske eksempler er IKT-politikken og deler av miljøpolitikken.

Koblingen mellom etatsstyring og teknologiutvikling og -bruk er utfordrende på flere måter. Det er vanskelig å ta ut effektiviseringsgevinster. Resultater på tvers av ulike statlige virksomheter er også utfordrende å få til. Mens informasjon i økende grad forventes å bli utvekslet på tvers mellom IKT-systemer, virksomheter og sektorer, er det i liten grad utviklet strukturer for å ivareta ansvar for informasjonsutvekslingen på tvers.

Bør operasjonalisere og følge opp tverrgående initiativ

Underliggende virksomhet har få eller ingen insentiver til å prioritere denne typen løsninger. Det gjelder særlig i tilfeller der det ikke er de samme aktørene som belastes med kostnadene som oppnår resultatene. 

Etatsstyrende departement bør derfor operasjonalisere og følge opp tverrgående initiativ i etatsstyringsdialogen, blant annet gjennom å analysere konsekvenser av, identifisere styringsparametere og fastsette resultatkrav knyttet til samhandling. Departementene kan vurdere å innarbeide krav om dette i sine lederkontrakter. Eksempelvis vil et tverrsektorielt mål om digitalt førstevalg i forvaltningen ikke kunne la seg gjennomføre hvis ikke det enkelte departement følger opp dette i styringen av underliggende virksomheter.

Det kan også være en utfordring at styringsdialogen gjerne begrenser seg til IT-investeringene, eventuelt også selve utrullingen og gjennomføringen av IT-satsninger. Ulike kartlegginger og analyser viser at potensielle gevinster henger nært sammen med arbeidsformer og strukturelle, ofte også kulturelle forhold. 

I tillegg tar det tid å realisere gevinster. Dette kan følges opp i etatsstyringen gjennom å etterspørre rapportering på gevinster og anslåtte effekter. Det kan også settes i gang bredere kartlegginger eller evalueringer som grunnlag for å vurdere strukturelle, eventuelt også organisatoriske, endringer. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

3.5 Spørsmål til refleksjon

• Hvilke roller har departementet overfor virksomheten, og vil disse påvirke hvordan etatsstyringen av denne virksomheten vil utøves?
• Hvilken type kompetanse trenger departementet for å styre virksomheten på en formålseffektiv måte, og hvordan skal man samordne ulike typer kompetanse på best mulig måte??
• Dersom flere departementer er involvert i styringen av en underliggende virksomhet: Hvordan kan samordningen av styringssignalene forbedres?
• På hvilken måte er eventuell delegering av etatsstyring til en underliggende virksomhet formalisert?
• Hvordan er roller og ansvar avklart gjennom departementets instruks til virksomheten?
• Hvordan blir styringen samordnet internt i departementet?