Innføring av mål- og resultatstyring i kombinasjon med oppbyggingen av Riksrevisjonen forvaltningsrevisjon og økt oppmerksomhet fra presse og media, har også bidratt til at oppfølging og kontroll i statsforvaltningen har fått større oppmerksomhet.

Statsrådsansvaret innebærer at den enkelte statsråd i prinsippet kan stilles til ansvar for alle beslutninger som fattes på alle områder hvor statsråden er tillagt et instruksjonsansvar. Samtidig er det klart at jo mer et departement involverer seg aktivt i den løpende driften av og faktiske oppgaveutførelsen i underliggende virksomheter, jo vanskeligere er det å skape forståelse for at statsråden ikke styrer på enkeltsaker.

Departementets oppfølgings- og kontrollansvar vil normalt følges opp gjennom ulike kombinasjoner av rapportering, evaluering og ulike interne og eksterne kontrolltiltak, jf. kapittel 6 og 7.

5.1 Etatsstyringen bør bygge på relevant og helhetlig informasjon

I henhold til økonomiregelverket skal alle statlige virksomheter, inklusive departementene, rapportere om måloppnåelse internt og til overordnet myndighet. Hvert departement skal rapportere oppnådde resultater fra sitt ansvarsområde i budsjettproposisjonen. Denne rapporteringen bygger vanligvis dels på den ordinære rapporteringen fra underliggende virksomheter og dels på særskilt rapportering som hentes inn i forbindelse med skrivingen av Prop 1 S.

Styring og rapportering

Virksomhetenes årsrapport oversendes normalt departementet i løpet av første kvartal. Innenfor et mål- og resultatstyringssystem kan det synes opplagt at virksomhetenes rapportering, både internt, til overordnet myndighet og også ut til allmennheten, skal være i samsvar med mål, styringsparametere, resultatkrav og eventuelle rapporteringskrav. Dette er imidlertid ikke alltid tilfellet.

Det er en tett kobling mellom styring og rapportering. Det skal rapporteres på styringskravene stilt i tildelingsbrevet i årsrapporten fra virksomheten. God styring bygger på og er avhengig av god informasjon. Det er derfor vanlig å innhente og sammenstille informasjon i andre sammenhenger enn gjennom årsrapporten. Slik informasjon, innhentet fra virksomheten, fra Riksrevisjonen eller fra offentlig statistikk, danner et bakteppe for departementets kunnskap om virksomheten og kan brukes til justering av styringen, eller ny styring, i senere tildelingsbrev.

Det må imidlertid være en hovedregel at det klart fremgår av tildelingsbrevet hvilke rapporteringskrav som knyttes til det enkelte styringsparameter, og at det trekkes en tydelig linje mellom styringsinformasjon og departementets øvrige informasjonsbehov.

Behov for heldekkende informasjon

I en etatsstyringsrelasjon er det viktig at overordnet departement tenker igjennom sine informasjonsbehov og vurderer hvordan de ulike informasjonsbehovene best kan dekkes. Det er ikke sikkert det er hensiktsmessig at all informasjon hentes inn i form av rapporteringskrav til underliggende virksomhet. Styringsparametere og konkrete oppdrag i tildelingsbrevet skal rapporteres i årsrapporten. 

I henhold til økonomiregelverket skal styringen av underliggende virksomheter gjenspeile risiko og vesentlighet. Den rapporteringen som skjer i henhold til styringsparametere og resultatkrav, vil neppe gi et fullstendig og heldekkende bilde av underliggende virksomhets resultater. Rapporteringen vil nødvendigvis reflektere områdene som departementet har prioritert ut fra risiko- og vesentlighetshensyn.

Derfor vil departementet kunne ha behov for mer heldekkende informasjon for å vurdere sin styring ut fra risiko og vesentlighet. Dette kan være viktig som grunnlag for å kunne identifisere nye risikoområder, og for å finne styringsparametere som virker mest hensiktsmessig. Slike behov knyttet til mer helhetlig informasjon kan ivaretas på ulike måter. 

Det kan ivaretas gjennom krav til å gjøre statistikk tilgjengelig, gjerne i en database eller lignende. Det kan også ivaretas gjennom informasjon fra andre kilder, for eksempel hentet inn for andre formål (offentlig statistikk, forskningsrapporter, revisjonsrapporter fra Riksrevisjonen eller andre revisjonsmiljøer). Det kan også være informasjon som departementet bestiller særskilt, for eksempel i form av eksterne vurderinger og lignende. Bruk av evalueringer i styringsrelasjonen er nærmere diskutert i kapittel 6.

For at informasjon skal kunne gi et godt styringsgrunnlag må den ofte analyseres. Erfaringsmessig er rapporteringen av hva resultatene betyr eller hvorfor de er slik de er ofte ikke tilstrekkelig. Når tolkningen av et tall, et avvik eller en kvalitativ vurdering ikke er innlysende, bør det ledsages av en kort forklaring/analyse. Det gjelder også i forbindelse med avviksrapportering.

5.2 Resultat- og regnskapsrapportering henger sammen

Statlige virksomheter er gjennom økonomiregelverket pålagt å rapportere både regnskapsinformasjon og resultatinformasjon til overordnet departement. Alle virksomheter har plikt til å føre regnskap, og regnskapet skal gi grunnlag for kontroll og «…analyser av virksomhetens aktiviteter». Virksomhetsledelsen har også ansvar for planlegging, gjennomføring og oppfølging, herunder «resultat- og regnskapsrapportering».

Budsjettstyring og -kontroll overfor underliggende virksomheter er normalt høyt prioritert i etatsstyrende departementer. Det er vanlig med en relativt tett oppfølging, ofte ivaretatt av en felles budsjett- og/eller økonomienhet i departementet.

Kopling mellom resultat- og regnskapsdata

I etatsstyringen er det en utfordring at resultat- og regnskapsrapportering i så liten grad ses i sammenheng. Det er sannsynligvis flere årsaker til dette, av så vel metodisk og organisatorisk som kulturell art. Manglende kobling gjør det imidlertid vanskeligere for departementet å vurdere om virksomheten har nådd målene på en kostnadseffektiv måte. 

En bedre kopling mellom resultat- og økonomidata vil kunne gjøre det enklere både for overordnet departement og underliggende virksomhet å vurdere resultater og effektivitet. God halvårs- og årsrapportering utgjør dessuten et svært viktig grunnlag for rapportdelen i Prop 1 S.

En særlig utfordring knyttet til å kople resultat- og regnskapsdata, er at kontoplan og kontostrenger ofte ikke samsvarer med mål, resultatkrav og aktuelle politiske prioriteringer. Det er tilsvarende en utfordring at et flertall av statlige virksomheter i liten grad har oversikt over ressursallokeringer fordelt på mål/satsninger/resultatkrav. Dette gjelder særlig dersom mål og resultatkrav ikke er i samsvar med organisatoriske skillelinjer.

Samtidig bør det på de fleste områder være mulig å kunne si noe om sammenhenger mellom resultater og ressursbruk. De fleste virksomheter kan blant annet si noe om hvor mange årsverk som brukes på ulike typer hovedoppgaver. Informasjon om endringer i årsverksinnsats over tid og en form for resultat- og/eller oppgavedata vil i mange tilfeller være nyttig for departementet.

Ny standard kontoplan for statlige virksomheter vil gjøre det enklere å få artsinndelt regnskapsinformasjon på et mer detaljert nivå enn i dag. Virksomhetene må i tillegg tilrettelegge en økonomimodell som kan gjøre det mulig å sammenholde regnskapsdata for ulike typer aktiviteter.

Økonomirapportering

Ifølge en kartlegging av statlige virksomheters årsrapportering, gjort av tidligere SSØ (nå DFØ) varierer årsrapporteringen mye i innhold, og omfang og regnskapsrapporteringen er ikke alltid i henhold til gjeldende retningslinjer. Kartleggingen omhandler i svært liten grad kobling mellom resultat- og regnskapsinformasjon, men det vises til at noen virksomheter kommenterer regnskapet mer enn andre, og at noen presenterer et mer omfattende regnskap med noter.

De fleste virksomhetene rapporterer månedlig eller kvartalsvis på budsjett/økonomi til overordnet departement. Det er mest vanlig å rapportere i henhold til statens kontoplan. For de fleste virksomheter skjer dette på et relativt overordnet nivå. Bruk av nye standard kontoplaner, uavhengig av om virksomheten fører etter kontantprinsippet eller etter et annet regnskapsprinsipp, åpner imidlertid for mer spesifisert og sammenlignbar økonomirapportering, utover kapittel-/postnivå, enn tidligere.

Uavhengig av om en virksomhet fører kontantregnskap eller periodisert regnskap, gir regnskapsdata mye informasjon som kan utnyttes i styrings- og rapporteringssammenheng, jf. blant annet DFØs veiledere om resultatmåling og periodiserte regnskap i staten. 

I disse veilederne gis det både enkle og mer avanserte eksempler på hvordan ulike typer regnskapsdata eller resultat- og regnskapsdata kan brukes for å lage nøkkeltall. Nøkkeltallene kan for eksempel si noe om budsjettandeler eller ressursbruk knyttet til ulike satsningsområder.

5.3 Rapportering og oppfølging av hendelser og avvik

Uansett hvor gode kontroll- og rapporteringssystemer et departement og dets underliggende etat/virksomhet sammen utformer, etablerer og følger opp, vil det kunne inntreffe hendelser og oppstå avvik. Alle internkontrollsystemer bør derfor ha rutiner for rapportering av hendelser og avvik oppover i systemet. 

Sett fra virksomhetens ståsted vil det imidlertid være vanskelig å vurdere akkurat hva som skal og bør rapporteres videre til overordnet departement. På den ene siden ønsker normalt verken departement eller underliggende virksomhet en strøm av detaljerte avviksmeldinger. På den andre siden ønsker departementet informasjon om hendelser og avvik som er alvorlige, slik at man følge opp med relevante tiltak.

Dette er et område hvor det er ekstra viktig at departement og underliggende virksomhet drøfter og har en omforent oppfatning om hva som skal regnes som vesentlige avvik, hvilke typer hendelser det er viktig å informere om, og på hvilken måte avvik skal følges opp i styringsdialogen. For underliggende virksomhet vil det i tillegg være nødvendig med en viss «fingerspitzgefühl» for når det er viktig å informere overordnet departement. Departementet kan bidra til å gjøre denne oppgaven enklere ved å være tydelig på egen risikotoleranse på ulike områder.

5.4 Spørsmål til refleksjon

• Hvordan bruker departementet rapporteringen fra underliggende virksomhet?
• Hvordan bruker departementet de månedlige rapportene fra statsregnskapet i etatsstyringen?
• I hvilken grad ses resultater og ressursbruk i sammenheng, for eksempel gjennom å etterspørre rapportering på utvalgte nøkkeltall?
• Hvordan følger departementet opp budsjettavvik?
• Hvordan følger departementet opp uforutsette hendelser og avvik?