Det er ikke uvanlig at andre styringsvirkemidler gjør det vanskeligere, i noen tilfeller motvirker de til og med muligheten til, å nå mål som er formulert i etatsstyringen. Utfordringene vil sannsynligvis være særlig synlige på sektorovergripende områder som IKT, integrering, miljø og likestilling.

Stor politisk oppmerksomhet omkring enkeltresultater og aktiviteter kan også i noen tilfeller bidra til mindre strategisk og langsiktig styring. Den operative, løpende styringen kan da ta så mye plass at den fortrenger den mer langsiktige og overordnede styringen. Stor politisk oppmerksomhet kan imidlertid også resultere i mer og hyppigere konstituerende styring enn det som er hensiktsmessig overfor mindre politiserte virksomheter.

4.1 Etatsstyringen tilpasses en helhetlig sektorstyring

Sektorstyring betegner styring som gjerne er videre definert enn etatsstyring. Typisk vil det bety styring av et område som er større enn de statlige virksomhetene innenfor området.

Delegerer gjennomføringen av sektorpolitikken

Mange departementer delegerer store deler av gjennomføringen av sektorpolitikken, herunder forvaltning av regelverk, tilskuddsordninger m.v., til underliggende virksomheter. Mange underliggende virksomheter vil derfor ofte ha oppgaver og fungere som myndighetsorgan, regelverksforvalter, tilskuddsforvalter m.v. 

I andre tilfeller kan den enkelte virksomhet ses som et eget virkemiddel. Tilsyn, som Jernbanetilsynet og Post- og teletilsynet, er eksempler på dette. Det er imidlertid vanlig at selv spesialiserte tilsynsvirksomheter i tillegg også fungerer som faglige kompetanseorgan og rådgivere overfor overordnet departement.

Utfordrende kobling mellom sektor- og etatsstyring

Erfaringsmessig kan koblingen mellom sektor- og etatsstyring være utfordrende. Tidligere gjennomganger av tildelingsbrev for en del departementer viser blant annet at det er relativt tydelige målstrukturer internt i de enkelte styringsdokumentene. 

Sammenhengen mellom målstrukturene i de ulike dokumentene, for eksempel mellom målstrukturen i budsjettproposisjon, tildelingsbrev og i virksomhetenes strategiske planer, er imidlertid ikke alltid like tydelig. En senere kartlegging av IT-styring bekrefter dette inntrykket. En gjennomgang av budsjettproposisjoner og tildelingsbrev viser at mer langsiktige IT- strategiske perspektiv ofte blir borte og at finansiering og gjennomføring av prosjekter som forutsetter samordning på tvers av sektorer, er vanskelig å få til.

4.2 Særlige utfordringer knyttet til kommunal sektor

Det kan særlig være utfordrende å fastsette statlige virksomheters resultatansvar for mål og samfunnseffekter som ønskes oppnådd på et sektorområde hvor statlige virksomheter ikke har et direkte tjenesteansvar. Etatsstyring av virksomheter som har saksportefølje overfor kommunesektoren er en særlig problemstilling. Kommunal sektor har selvstyre, og statlig styring skjer primært gjennom regulering (lov- og regelverk) og gjennom økonomiske virkemidler som tilskudd. 

Relasjonen mellom stat og kommune varierer avhengig av hvilket politikkområde en ser på. På noen områder, som for eksempel utdanning og barnevern, er kommunene primært iverksettingsorganer for statlig politikk, og det kommunale handlingsrommet er forholdsvis lite. På andre områder er den statlige styringen begrenset til relativt generell regulering samt finansiering over rammetilskuddet til kommunene. Her er den kommunale handlingsfriheten større. 

Statlige virksomheter må da finne samhandlingsmekanismer med kommunal sektor som tar hensyn til denne handlingsfriheten. Det er for eksempel lite koordinering av pålegg til kommunene fra statlige virksomheter på IKT-området.

4.3 Forankring av årlige mål i et langsiktig perspektiv

Alle virksomheter skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv for å sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. Det gjelder også departementene.

Mange departementer gir uttrykk for at usikkerhet om finansiering og økonomiske prioriteringer ut over det enkelte budsjettår ofte bidrar til kortsiktighet og mangelfullt strategisk perspektiv i underliggende virksomheter. Som hovedregel følger man ettårsprinsippet i den norske budsjettprosessen. Mange underliggende virksomheter opplever imidlertid dette som utfordrende når de skal planlegge i et tre til fem års perspektiv.

Utfordringen for de fleste departementer er å legge til rette for langsiktighet samtidig som hensynet til ettårsprinsippet i budsjetteringen står fast. Det er derfor viktig å etablere overordnede mål som angir retning og som kan være rimelig stabile over tid. I praksis vil den operative styringen ofte ha en mer konkret innretning.

Da er det ekstra viktig for departementet å tenke gjennom koblingen til de overordnede målene og prioriteringene, og forankre den operative styringen i tildelingsbrevet i disse. Også styring på enkeltoppdrag og spesielle aktiviteter bør kunne henføres til et overordnet mål eller prioritering.

4.4 Departementets involvering i virksomhetens strategiske styring

Strategisk styring og politikk

Mens operativ styring er en løpende prosess hvor innfallsvinkelen er «her og nå», foregår strategisk styring gjerne i et lengre tidsperspektiv, og er ofte tett koblet til politikk. Det er derfor naturlig at regjeringens strategi for utvikling og tjenesteyting på viktige samfunnsområder først og fremst nedfelles i politiske dokumenter.

Ofte omtales mer langsiktige og overordnede mål og rammebetingelser som er felles for statsforvaltningen, en sektor eller en virksomhet i dokumenter som stortingsmeldinger, stortingsproposisjoner og handlingsplaner. Disse dokumentene og prosessene legger så rammene for departementenes strategiske styring av underliggende virksomheter.

Ideelt sett skal virksomhetenes strategiske planer også være forankret i og bygge på departementets egen strategiske plan. Det varierer imidlertid i hvilken grad departementene utarbeider egne strategier. På mange måter kan det virke unaturlig for et departement å ha en strategi for egen virksomhet – departementet er jo sekretariat for den til enhver tid sittende statsråd, og forholder seg til gjeldende politikk.

Den politiske strategien lar seg lese ut av stortingsdokumenter og handlingsplaner. Departementene har derimot sjelden utarbeidet noen strategi for administrativ utvikling av egne underliggende virksomheter. Dette kan være en utfordring når virksomhetene skal utarbeide egne planer.

De fleste statlige etater lager en strategisk plan for egen virksomhet. Denne er som hovedregel et resultat av en bred prosess i virksomheten, og er gjerne offentlig tilgjengelig. Planene har i regelen en varighet på tre til fire år, og kan enten rullere eller revideres når planperioden går mot slutten.

Virksomhetenes egne strategiske planer er dermed viktige styringsdokumenter, men det er betydelig variasjon i hvordan overordnet departement forholder seg til slike prosesser og dokumenter. Dette henger ikke minst sammen med at rammene for underliggende virksomhets strategiarbeid ikke er klart definert.

Strategiske planer og budsjett

For et departement vil det være problematisk å forholde seg til strategiske planer som forutsetter økt ressurstilgang i virksomheten. Fordi en er bundet av det årlige budsjettet, verken vil eller kan departementet gå inn i en bindende ressursdiskusjon for hele planperioden.

Det kan likevel argumenteres for at all planlegging er usikker, også innenfor gjeldende budsjettår, og at den budsjettmessige usikkerheten ikke er vesentlig større to-tre år fram i tid. 

Når den strategiske planen baseres på gjeldende budsjettrammer, bør departementene kunne involvere seg noe mer i virksomhetenes strategiarbeid enn de gjør i dag. Dette kan sikre at virksomheten ikke bruker unødvendige ressurser på lavt prioriterte områder for departementet. En strategi kan ikke inneholde bindende ressursrammer, men den vil kunne si noe om sentrale utviklingstrekk, veivalg og prioriteringer de neste årene.

Det er viktig at en slik involvering skjer på en måte som ikke forstyrrer arbeids- og ansvarsdelingen mellom departement og virksomhet. Det kan derfor være aktuelt å sette opp noen rammer for samarbeidet om strategiutvikling mellom departement og virksomhet. Dette må gjøres i den enkelte samarbeidsrelasjon.

Det kan imidlertid være naturlig å legge til grunn at strategien skal utarbeides innenfor gjeldende budsjettrammer. Det bør også skilles tydelig mellom det strategiarbeidet som departementet skal være involvert i, og det strategiarbeidet som virksomheten selv tar ansvar for. Departementet bør neppe delta når rent virksomhetsinterne, administrative strategier skal legges. Grensene her vil imidlertid kunne variere, blant annet som følge av vurderinger av risiko og vesentlighet.

Strategiprosessen

Det er også viktig å være bevisst på hvordan strategiprosessen legges opp rent praktisk; hvem deltar fra henholdsvis departementet og virksomheten, når og hvordan avholdes møtene, hvor formell velger en å være? Hvem eier den endelige strategien?

Dersom underliggende virksomhet gjennom sitt strategiarbeid kan sannsynliggjøre behov for større endringer i virkemiddelbruk, ressursbruk, organisering eller lignende, kan departementet eventuelt vurdere behov for endringer i den konstituerende styringen. Dette arbeidet må selvsagt inkludere nødvendig politisk avklaring og behandling.

4.5 Spørsmål til refleksjon

• Hvordan sikrer departementet at mål, styringsparametere og resultatkrav er realistiske gitt underliggende virksomhets disponible virkemidler og resultatansvar?
• Hvilke tiltak treffes for å forankre styringen i et langsiktig perspektiv. Hvordan er dette operasjonalisert i den operative styringen?
• Hvordan involverer departementet seg i underliggende virksomhets strategiarbeid?
• Hvordan er koblingen mellom etatsstyringen og virksomhetens strategiarbeid?