Forord

Etatsstyringen er regulert i Reglement for økonomistyring i staten og utdypet i Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten (til sammen omtalt som økonomiregelverket i dette dokumentet). Reguleringen er generell og overordnet, og det er lagt vekt på tilpasning av styringen til risiko, vesentlighet og underliggende virksomhets egenart.

Hvert departement må tilpasse sin etatsstyring til de gjeldende forholdene på det aktuelle området. Denne veilederen skal derfor ikke normere eller standardisere etatsstyringen.

Hensikten har snarere vært å peke på en del utfordringer og problemstillinger som må vurderes når departementene skal tilpasse sin styring. Siktemålet har vært at dokumentet kan være til inspirasjon for departementene i dette arbeidet.

Finansdepartementet har delegert forvaltningen av økonomiregelverket til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), med unntak av kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten, som omhandler etatsstyring. DFØ har imidlertid fått delegert oppgaver knyttet til kompetanseutvikling innenfor etatsstyringsområdet.

Veilederen forutsetter at leseren er kjent med hovedelementene i etatsstyring og har litt praktisk erfaring fra området. Dokumentet går ikke inn på praktisk gjennomføring av etatsstyring som styringskalender, utforming av tildelingsbrev, tilrettelegging av etatsstyringsmøter osv. Kompetanse om slik operativ etatsstyring kan fås gjennom DFØs kurstilbud og departementenes egne retningslinjer for etatsstyring.

Finansdepartementet har utarbeidet veilederen i et samarbeid med representanter fra rundt halvparten av departementene.

1.1 Formål

Finansdepartementet vil med denne veilederen fremheve etatsstyringens sentrale posisjon i departementenes arbeid med å iverksette politiske vedtak. Det store mangfoldet av underliggende virksomheter tilsier at det neppe finnes ett svar på hvordan etatsstyringen skal tilrettelegges og gjennomføres. Etatsstyringen må tilpasses egenarten til den enkelte virksomheten som skal styres. Finansdepartementet ønsker derfor at dette dokumentet skal være til inspirasjon, og at det skal gi departementene ideer til utvikling og tilpasning av egen etatsstyring. Finansdepartementet viser til DFØs rapporter, veiledere, metodedokumenter og eksempelsamlinger. Dette er gode kilder til eksempler og dypere analyse av enkeltstående problemstillinger.

Veilederen retter seg mot departementene som etatsstyrere. Målgruppen er departementenes ledere og saksbehandlere med oppgaver knyttet til etatsstyring.

Veilederen er bygd opp med drøfting av noen sentrale temaer i etatsstyringen. Finansdepartementet håper at temavalgene oppfattes som relevante, og at drøftingen kan føre til diskusjon og refleksjon både i departementene og i departementenes dialog med underliggende virksomheter.

1.2 Begrepsbruk og avgrensninger

I denne veilederen brukes begreper som er en del av dagligtalen i departementene. Forståelsen av begrepene er imidlertid ikke alltid lik, og det oppstår derfor fra tid til annen misforståelser knyttet til begrepsbruken. I dette dokumentet legger Finansdepartementet følgende begrepsbruk til grunn:

Begrepet etatsstyring brukes om aktiviteter av faglig og administrativ karakter for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsingen til en underliggende virksomhet. Siktemålet med etatsstyringen er at virksomheten

• gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer
• gir faglige råd og vurderinger som kan inngå i ansvarlig departements arbeid med politikkutformingen
• bruker ressurser effektivt
• rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon
• har forsvarlig intern kontroll
• utvikles og forbedres

Styringsdialogen brukes som en samlebetegnelse på styringsdokumenter, rapporter og møter av styringskarakter mellom departement og underliggende virksomhet. Møtene kan ha ulike navn, som eksempelvis halvårsmøte og årsrapportmøte, eller etatsstyringsmøte.

Styringsdialogen skal dokumenteres. I henhold til økonomiregelverket skal Riksrevisjonen ha kopi av instruks, tildelingsbrev, supplerende tildelingsbrev og årsrapporten fra underlagte virksomheter. I tillegg er det god praksis at Riksrevisjonen får kopi av referater fra møter i styringsdialogen.

Fagmøte brukes om et møte som er forankret i virksomhetens formål eller i krav som er stilt i styringsdialogen. Fører slike møter til at det oppstår et behov for ny styring, eller justering av styring, skal dette formaliseres i styringsdialogen. Slike møter kan også ha andre betegnelser.

Konstituerende styring betegner fastlegging av virksomhetens formål og virkeområde, valg av tilknytningsform, styringsregime og finansiering. Lover og forskrifter som setter rammer for hvordan virksomheten skal virke, ses også som en del av den konstituerende styringen.

Den strategiske styringen betegner styring og tilrettelegging av formålstjenlige rammebetingelser for virksomheten i form av regelverk og modeller for finansiering, og å fastsette hovedmål og sentrale veivalg for virksomheten.

Operativ styring omfatter den løpende etatsstyringen slik den betegnes av begrepene etatsstyring og styringsdialog ovenfor.

Den konstituerende styringen vil typisk være en premiss for og fastlegge rammene for etatsstyring, mer enn en del av etatsstyringen. Som en konsekvens av dette vil denne veilederen primært omhandle den strategiske og den operative styringen, men det vil bli vist til behov for konstituerende styring der det synes hensiktsmessig.

1.3 Styring av ulike typer forvaltningsorganer

Statsforvaltningen er mangfoldig. Type av oppgaver, fullmakter, organisering og brukerkontakt varierer. Noen virksomheter, slik som universiteter og høgskoler, har eget styre. Noen virksomheter, slik som blant annet universiteter og høgskoler, Statistisk sentralbyrå, Forskningsrådet og Forbrukerrådet, har særlige faglige, økonomiske eller administrative fullmakter. Noen virksomheter, som Arbeids- og velferdsetaten, forholder seg direkte til publikum, mens andre virksomheter, som Departementenes servicesenter, kun retter seg mot andre virksomheter innenfor statsforvaltningen. Størrelse og kompleksitet varierer.

Mens Arbeids- og velferdsetaten har over 13 000 årsverk fordelt på direktoratsnivå, regionalt nivå og lokale NAV-kontorer, har sekretariatet til Foreldreutvalget for grunnopplæringen kun ti ansatte.

Hovedregelen er at overordnet departement, formelt statsråden, har instruksjonsmyndighet over underliggende virksomheter som er organisert innenfor staten som juridisk enhet. Statsrådens instruksjonsmyndighet og ansvar kan kun avskjæres eller begrenses gjennom lov og plenarvedtak i Stortinget.

Det statlige økonomiregelverket gjelder fullt ut for alle virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Det presiseres imidlertid i økonomiregelverket at «Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.» Erfaringsmessig kan styringsutfordringene variere mye både innenfor ulike kategorier av statlige virksomheter (ordinære forvaltningsorganer, virksomheter med særskilte fullmakter og forvaltningsbedrifter) og mellom dem. Styringsbehovet vil normalt også variere med virksomhetens utviklingsstadier og risiko på ulike tidspunkter.

1.4 Etatsstyringens plass i forvaltningspolitikken

Et departement har tre hovedfunksjoner: 

• det er faglig sekretariat for politisk ledelse
• det har forvaltningsoppgaver overfor sektoren
• det styrer underliggende virksomheter

Faglig sekretariat for politisk ledelse

I rollen som faglig sekretariat for politisk ledelse forbereder og utarbeider departementet proposisjoner, forskrifter, meldinger, svarer på spørretimespørsmål, skriver r-notater, kongelige resolusjoner, handlingsplaner og strategier m.v., samt besvarer henvendelser fra media og andre forespørsler under departementets ansvarsområde. 

Forvaltningsoppgaver overfor sektoren

Som forvalter av respektive sektorer iverksetter departementet blant annet politiske vedtak gjennom bruk av virkemidler som reguleringer og bevilgninger, herunder tilskudd og avgifter. Departementet kan også ha ansvar for rene forvaltningsoppgaver som tilskuddsforvaltning, behandling av enkeltsaker og utarbeiding av forskrifter. 

Styring av underliggende virksomheter

Gjennom etatsstyringen og eierstyring av statlige selskaper skal departementet sikre at virksomhetene ivaretar sitt samfunnsoppdrag, bidrar til å oppnå mål og prioriteringer, utnytter tildelte ressurser effektivt, samt opererer innenfor de lover, regler og rammer som er satt. Den norske sentralforvaltningen har relativt mange og små departementer, og oppgaver og myndighet er i stor grad delegert til underliggende virksomheter. Etatsstyring er derfor en kjerneoppgave for departementene og et viktig instrument i ivaretakelsen av departementets sektorpolitiske ansvar.

Etatsstyringen har tette koblinger mot ledelse, organisering, sektorovergripende lover og regelverk, IKT og personalpolitiske virkemidler. Dette er sentrale elementer i forvaltningspolitikken. Etatsstyring må derfor sees i sammenheng med alle disse delene av forvaltningspolitikken, for å utvikle en god og fremtidsrettet offentlig forvaltning.

I St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap understrekes viktigheten av at styringskjeden ikke bare er velfungerende vertikalt, men at også virkemiddelbruk er samordnet på tvers av sektorer og med hensyn til bruk av forskjellige typer virkemiddel, samt at faglige og økonomiske styringshensyn er koordinert på en god måte. Meldingen peker på at det ikke finnes en fasit for hva som er god etatsstyring, den vil måtte variere med virksomheters og sektorers særtrekk, risiko og vesentlighet.

1.5 Mål- og resultatstyring – et sentralt prinsipp i etatsstyringen

Departementet formulerer mål og er oppdragsgiver innenfor de rammer som Stortinget fastlegger. Virksomheten skal innenfor disponible ressursrammer og med hjelp av virkemidlene de har til disposisjon, realisere de mål og nå de resultatkrav som oppdragsgiver fastsetter.

Mål- og resultatstyring er et sentralt prinsipp i etatsstyringen. Økonomiregelverket legger opp til at virksomheten skal ha stor frihet til selv å velge hvordan målene realiseres. I dette ligger det en forutsetning om at fordelingen av ansvar og myndighet må stå i riktig forhold til hverandre, slik at virksomheten både har reell myndighet til og reelt ansvar for å kunne nå fastsatte mål.

Underliggende virksomhet har et betydelig ansvar for å definere og utforme sin utførerrolle slik at den opptrer lojalt mot politiske beslutninger og gir departementet innspill til den faglige utviklingen av sektoren og virksomheten. Dette er viktig av to grunner; fordi statsrådsansvaret ligger som et premiss som virksomheten skal bidra til å ivareta, og fordi det er en asymmetri i tilgangen på informasjon mellom virksomhet og departement. Underliggende virksomhet vil ofte ha et bedre informasjonsgrunnlag enn overordnet departement på de aktuelle områdene hvor virksomheten har en utførerrolle.

I praksis bruker departementene flere ulike verktøy i styringen av underliggende virksomhet. Hvordan mål- og resultatstyringsprinsippets fungerer med ulike styringsvirkemidler drøftes mer inngående i kapittel 2.