Selve etatsstatsstyringen er en måte å sikre at overordnede mål og krav operasjonaliseres og forstås. Den skal også bidra til å bygge gode relasjoner og sørge for god kommunikasjon i begge retninger. 

Styringsdialogen og relasjonen mellom overordnet departement og underliggende virksomhet vil være unik i hvert enkelt tilfelle. Økonomiregelverket definerer en ramme for styringsdialogen. Departement og virksomhet definerer innholdet. Tilpassingen til behov og egenart i den enkelte styringsrelasjon må skje innenfor de generelle kravene som følger av økonomiregelverket.

2.1 Etatsstyringen skal bidra til å realisere politikken

Det er viktig å få til gode koblinger mellom aktivitetene som departementet gjør som faglig sekretariat for politisk ledelse, og aktivitetene departementet gjør som styrer av underlagt virksomhet og iverksetter av politiske vedtak. For å lykkes med dette er det avgjørende at departementet følger opp Stortingets vedtak i etatsstyringen. 

Når politikken utformes er det også viktig at departementet tenker gjennom konsekvensene for etatsstyringen: Hvordan kan politikken best operasjonaliseres? Hva er egnede styringsparametere? Med hvilken tidshorisont skal målet realiseres? Er det aktuelt å formulere delmål med en kortere tidshorisont?

Politisk ledelse har naturlig nok stor oppmerksomhet rettet mot budsjettene. For å sikre en god kobling til etatsstyringsprosessen bør departementet, allerede når satsingsforslag utformes, tenke gjennom hvordan dette skal bringes videre i etatsstyringen. Dette kan også bidra til at politisk ledelse får et bedre grunnlag for å vurdere politiske konsekvenser og samlet styringsopplegg på en helhetlig måte.

Det er i tillegg viktig å utvikle gode mekanismer for å bringe de faglige perspektivene fra underliggende virksomhet inn i politikkprosessen. Dette kan for eksempel skje gjennom satsingsforslag i budsjettprosessen og gjennom utarbeidelsen av langtidsplaner og meldinger. For de fleste av disse dokumentene er det utarbeidet krav til hvordan prosessene med utarbeidelse av dokumentene skal foregå. Kravene er blant annet formulert i utredningsinstruksen.

2.2 Etatsstyring skjer i samspill med andre aktører

En underliggende virksomhet er alltid forankret hos en statsråd som står ansvarlig overfor Stortinget. Ansvarslinjen er ubrutt, med mindre annet er bestemt i lovs form. Dette betyr at det må være etablert en fullmaktstruktur som sikrer at avgjørelser truffet på et lavere nivå er innenfor de rammer som statsråden kan forsvare overfor Stortinget.

Ansvarslinjen utfordres dersom virksomheter tildeles formell uavhengighet, dersom praktisert uavhengighet ikke er formalisert og/eller departementet av andre årsaker ønsker å være tilbakeholden med å bruke formelle styringsvirkemidler overfor underliggende virksomhet. Ansvarslinjen utfordres også av større mangfold når det gjelder underliggende virksomheters tilknytning til staten, ulike partnerskapsmodeller og ulike nettverksrelasjoner. Departementets styringsbehov vil som regel være forskjellig for ulike organisasjons- og tilknytningsformer, og dette får konsekvenser for hvordan etatsstyringen utformes overfor den enkelte virksomheten.

Underliggende virksomheter har ofte oppgaver med grensesnitt til andre statlige virksomheter eller til kommunesektoren, frivillige organisasjoner og private aktører. Selv om alle har oppgaver knyttet til gjennomføring av politikken, har de ulik tilknytning til offentlig sektor.

De ansvarlige departementene har bare instruksjonsrett overfor virksomheter som er en del av statsforvaltningen. Andre aktører som kommuner, private og veldedige organisasjoner, hel- og deleide statlige og private selskaper har en annen tilknytning. For å kunne nå målene på området er departementet imidlertid avhengig av at andre aktører også bidrar ut fra sine forutsetninger og innenfor sine rammebetingelser. Det er avgjørende viktig at etatsstyringen utformes og tilpasses dette.

2.3 Etatsstyringen bruker mange virkemidler

Departementer råder over normative, økonomiske, organisatoriske og pedagogiske virkemidler og bruker sjelden bare ett virkemiddel. Departementet må sikre at egen og underliggende virksomheters planlegging tar hensyn til dette og sørge for at ulike virkemidler utfyller hverandre. Dette gjelder både overfor den enkelte virksomhet og når departementet legger et sektorperspektiv til grunn.

Normative virkemidler

Mål- og resultatstyring må forholde seg til og samvirke med ulike typer virkemidler. Overfor en regelstyrt virksomhet kan det eksempelvis være aktuelt å formulere mål og resultatkrav med utgangspunkt i dette regelverket eller knyttet til etterlevelse av regelverket. Det kan være hensiktsmessig å bruke styringsparametere for brukertilfredshet, saksbehandlingstider og omgjøring av vedtak, med tilhørende resultatkrav.

Økonomiske virkemidler

Departementet kan også styre gjennom økonomiske virkemidler. Også her må det skje en tilpasning. Eksempelvis bør departementene se til at mål for tilskuddsordninger og mål i etatsstyringen ikke er i konflikt med hverandre. Det må også formuleres mål for tilskuddsforvaltningen i de tilfellene hvor dette er delegert til underliggende virksomhet.

Organisatoriske virkemidler

Hensynet til den aktuelle virksomhets formål og oppgaver må ligge til grunn når departementet velger organisasjonsform, når finansieringsform vurderes, når strategier utvikles og når operativ styring gjennom etatsstyringen utformes. Denne avstemmingen av mål, oppgaver og virkemiddelbruk må skje både i den konstituerende, strategiske og operative styringen.

Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler brukes ofte for å bevisstgjøre underliggende virksomhet eller sektor om hvilke muligheter som finnes innenfor et regelverk eller for å gi veiledning om hvordan andre styringsteknikker er tenkt å virke.

Utarbeide instrukser

Det følger av økonomiregelverket at departementene skal utarbeide instrukser for sine underliggende virksomheter. Instruksen bør beskrive virksomhetens myndighet og ansvar på en tydelig måte, eventuelt også forutsetninger og krav til virksomhetens systemer, rutiner og styringsprosesser. Når disse rammebetingelsene er fastsatt i instruksen fra departementet til virksomheten, kan det avlaste det årlige tildelingsbrevet slik at dette på en tydelig måte blir det årlige styringsdokumentet.

2.4 Budsjettproposisjonen og koblingen til etatsstyringen

Departementets ulike oppgaver kan ikke sees isolert fra hverandre. Rollen som sekretariat for politisk ledelse er koblet til rollen som styrer av underlagt virksomhet. Å få de ulike rollene til å henge godt sammen er viktig for en vellykket iverksetting av politikk.

Tildelingsbrevet

Politiske mål slik de er presentert til Stortinget som forutsetninger for budsjettvedtakene, blir operasjonalisert og gjort gjeldende overfor underliggende virksomheter, primært via de årlige tildelingsbrevene og i den øvrige etatsstyringsdialogen. 

Utgangspunktet for tildelingsbrevet er først og fremst Prop 1 S. Her formuleres målene, her foreslås det hvor mye ressurser som skal settes av til de enkelte formål, og her rapporterer statsråden til Stortinget om måloppnåelse. 

Prop 1 S og Stortingets behandling av denne, sammen andre mer strategiske planer og dokumenter, legger grunnlaget for den løpende etatsstyringen gjennom året.

Budsjettarbeidet

Etatsstyringen er sentral for departementets virksomhet, og det er viktig at den virker godt sammen med andre arbeidsprosesser i departementet. Koblingen til budsjettarbeidet i departementet er særlig viktig, fordi mange forutsetninger for den årlige etatsstyringen legges i forbindelse med budsjettet. Dette gjør at prosessene må tilpasses hverandre slik at de virker best mulig sammen, og slik at informasjon fra budsjettarbeidet og etatsstyringen brukes gjensidig på en best mulig måte. 

Forslagene som den enkelte statsråd presenterer i Prop. 1 S, og Stortingets budsjettvedtak, definerer i stor grad innholdet i styringsdialogen mellom departement og virksomhet. I tillegg kommer forhold som følger av gjeldende lovverk og regelverk, meldinger, handlingsplaner m.v.

Budsjettproposisjonen

Budsjettproposisjonen er arenaen for utforming av forslag til politikk og forslag til bruk av ressurser for å gjennomføre politikken. Stortinget gjør den foreslåtte politikken gjeldende gjennom sine budsjettvedtak. Etatsstyringen skal bidra til å realisere resultater, både i et kort og i et noe lengre perspektiv. Etatsstyringen skal også skape tillit mellom departement og virksomhet. Det er derfor viktig å tenke helt ut til operativ styring når politikk og satsingsforslag utformes. 

Tilsvarende er det viktig å bruke rapporteringen fra underliggende virksomhet i pågående budsjettarbeid. Det gjelder ikke bare for rapporteringen til Stortinget, men også når det gjelder prioriteringer fremover. I tillegg bør det vurderes om etatsstyringsmøtene kan holdes på et tidspunkt og gis et innhold som gjør at møtene ikke bare er relevant for den konkrete styringsrelasjonen, men at de også kan gi innspill til budsjettarbeidet.

Prosesser og koblinger

Det er imidlertid en utfordring å samordne prosessene. Virksomhetenes første budsjettforslag ferdigstilles 12-14 måneder før budsjettåret starter og rapporteringen til departementet viser til resultater og hendelser som ligger to år før budsjettåret. Dette viser hvilket tidsvindu det planlegges og styres innenfor.

Det er viktig å få en god sammenheng mellom målbeskrivelse i Prop 1 S og tildelingsbrev. Budsjettforslag og -vedtak skal operasjonaliseres og konkretiseres på en hensiktsmessig måte i tildelingsbrevet. For å få til dette må departementet tenke igjennom hvordan dette kan gjennomføres, og hvordan forholdet mellom mål i henholdsvis Prop 1 S og tildelingsbrevet bør være.

Gode koblinger mellom Prop 1 S og tildelingsbrevet er avhengig av gode resultatanalyser. Det er derfor avgjørende at departementet innhenter og etterspør vurderinger av resultater som grunnlag for å revidere politikken.

2.5 Fastsetting av mål og styringsparametere

Økonomiregelverket pålegger departementene å fastsette overordnede mål og styringsparametere i tildelingsbrevet til underliggende virksomheter. I tillegg til overordnede mål, med angivelse av strategiske utfordringer og satsningsområder, skal tildelingsbrevet inneholde styringsparametere «..for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater.»

Utforme mål og styringsparametere

Mange departementer synes det kan være utfordrende å lage eller utforme gode mål og å finne fram til gode styringsparametere. Hva er et godt mål? Hva er gode styringsparametere? Hvordan synliggjøre at det er en sammenheng mellom til dels svært overordnede mål og mer konkrete, i større eller mindre grad også målbare, styringsparametere?

Når det gjelder selve utformingen av mål, er kanskje det viktigste at både departement og underliggende virksomhet har en klar og omforent oppfatning både av hva som ønskes oppnådd og hva som er realistisk å oppnå. Mål bør vise ønsket resultat på områder som underliggende virksomhet har en reell mulighet til å påvirke gjennom sine aktiviteter og virkemidler. Om mulig bør målet si noe om virkninger, og det kan ofte være hensiktsmessig å angi retning (økt, bedre, lavere, mindre osv).

Delmål, resultatkrav og analyser

Et overordnet mål kan ligge fast over flere år. Da er det viktig å formulere delmål, definere styringsparametere og fastsette resultatkrav. Det er også viktig å etterspørre analyser som kan si noe om utvikling mot det overordnede målet gjennom den løpende etatsstyringen over året. 

Også delmål og styringsparametere kan ligge fast over flere år, men ambisjonsnivået som er konkretisert gjennom resultatkravene, kan endres og eventuelt styrkes fra år til år. I noen tilfeller kan det være behov for å knytte ambisjonsnivået for budsjettåret til et mål for leveranse (en aktivitet, et produkt eller en tjeneste), mens det langsiktige delmålet kan angi en virkning.

Utfordringer

Det er krevende å finne fram til gode styringsparametere som på en relativt enkel måte sannsynliggjør og/eller dokumenterer måloppnåelse. En utfordring kan være at sammenhengen mellom mål og styringsparameter ikke alltid er like klar. En annen utfordring er at sammensatte og kompliserte årsakssammenhenger ofte ikke lar seg måle eller vurdere ved hjelp av et, relativt sett, lite antall styringsparametere. 

Departementet må vurdere hva en ønsker å oppnå gjennom styringen. Det er verken mulig eller hensiktsmessig å styre på alt. Valg av styringsparametere indikerer hva departementet ønsker å ha særlig oppmerksomhet på i det kommende året. Det er imidlertid viktig å være klar over at en styringsparameter i form av ett eller to måltall sjelden sier alt om hvorvidt et prioritert mål er realisert på en god måte. Departementet bør i tillegg be virksomheten vurdere egen måloppnåelse samlet, slik at resultatene på styringsparametrene vurderes i sammenheng.

Viktig med klargjøringer

Det er viktig for et departement først å klargjøre både for seg selv og overfor underliggende virksomhet hva det faktisk ønsker å styre på, deretter vurdere hvordan dette målet best kan oppnås. 

Når det gjelder eksempelet om ventetid på telefon, ønsker sannsynligvis departementet å oppnå god, eventuelt bedre, brukertilfredshet. Det beste ville da sannsynligvis være å bruke brukertilfredshet som en styringsparameter. Her styrer departementet på hva (økt brukertilfredshet), heller enn hvordan. Departementet viser også tillit til at underliggende virksomhet er i stand til å identifisere både kritiske punkter og mulige tiltak for å øke brukertilfredsheten på prioriterte område.

Blir indikatorer

Sannsynligvis er det urealistisk å finne fram til gode og meningsfulle styringsparametere på alle områder som er gjenstand for statlig styring. Målene som ønskes nådd gjennom offentlig virksomhet er ofte så komplekse og sammensatte at måloppnåelse ikke lar seg måle gjennom et lite antall styringsparametere. 

Styringsparametrene blir i mange tilfeller indikatorer på det som ønskes oppnådd. Styringen bør derfor i tillegg også inkludere kvalitative vurderinger, analyse av sammenhenger og evalueringer.

2.6 Risikostyring integrert i mål‐ og resultatstyringen

Risikovurderinger

Det er flere ulike teknikker for å integrere risiko- og vesentlighetsvurderinger i mål- og resultatstyringen, og det er ikke slik at én måte utpeker seg som den riktige. Det er imidlertid viktig at departementet vurderer risiko ved egne mål og prosesser samt den underliggende virksomhetens risikoprofil før arbeidet med tildelingsbrevet avsluttes. 

Risikovurderinger er et verktøy for prioritering og vil være til hjelp for departementet når det skal bestemme hvor styringsoppmerksomheten skal rettes.

Dimensjonering av resultatkrav og -oppfølging må gjøres ut fra vurderinger av sannsynlighet for at risikoer inntreffer og konsekvens for måloppnåelse hvis den inntreffer. Risikovurderinger kan i tillegg også knyttes til aktivitetsmål.

Departementet kan ikke vektlegge alle oppgaver og ansvarsområder like sterkt i den operative styringen. I praksis innebærer styring at noen mål, oppgaver eller områder løftes fram og prioriteres framfor andre, og at grunnleggende oppgaver og funksjoner forutsettes å fungere. 

Departementets styringsbehov vil som regel baseres på mer eller mindre eksplisitte vurderinger av risiko og vesentlighet. Systematiske og gjennomarbeidede risikovurderinger (risikostyring) kan imidlertid bidra til en bedre og mer helhetlig etatsstyring. Integrering av risikostyring i mål- og resultatstyringen vil da medføre at resultatmål og -krav, styringsparametere og eventuelle konkrete oppdrag er et uttrykk for departementets vurderinger av risiko og vesentlighet.

Virksomhetens årlige risikovurdering

Underliggende virksomhets risikovurderinger vil være sentrale. Den årlige risikovurderingen sendes ofte til departementet, for eksempel sammen med halvårsrapporten, i forkant av prosessen med å utarbeide tildelingsbrev. Det er viktig at departementet blir informert om status for og virkning av risikoreduserende tiltak. 

Etatsstyringen må reflektere holdningen til risiko. Dette kan gjøres på ulike måter, for eksempel ved at prioriteringene i tildelingsbrevet tar hensyn til de risikoer som er observert. I forlengelsen av dette er det viktig at rapporteringen tilbake til departementet sier noe om hvordan risiko er håndtert.

Departementets risikotoleranse

Gitt departementets koordinerende rolle både innenfor sektoren og på tvers av sektorer, er det imidlertid viktig at departementet vurderer risiko og vesentlighet og sitt styringsbehov på et selvstendig grunnlag og bruker dette som grunnlag for utforming av styringsparametere og -krav i tildelingsbrevet. Departementet må avklare sin egen risikotoleranse. 

Det kan for eksempel være at departementet er mer tilbakeholdne med å akseptere risiko enn underliggende virksomhet og at dette medfører en annen prioritering eller andre styringsbehov. Hvis departementet vurderer en risiko som akseptabel, er det også viktig at virksomheten blir gjort oppmerksom på dette.

Vurdere reelle risikoer

Det må også tas høyde for at enkelte virksomheter, bevisst eller ubevisst, har en tendens til å trekke fram mål og prosesser hvor de mener det er behov for mer ressurser for å håndtere risikoen. Utfordringen for departementet blir da å vurdere om virksomhetens risikovurdering er reell, og om målene er urealistiske eller for ambisiøse. 

Departementet bør også vurdere om virksomhetens interne ressursprioriteringer er realistiske. I forlengelsen av dette bør en også vurdere om departementets styring gir virksomheten tilstrekkelig handlingsrom til å prioritere ressurser ut fra hvor den mener at risikoen er størst.

IKT-prosjekter og -investeringer medfører erfaringsmessig spesielt stor risiko både for kostnadsoverskridelser og for ikke å få til velfungerende systemer. Det er en av årsakene til at mange departementer velger å følge opp større IT-prosjekter tettere enn andre typer prosjekter i underliggende virksomheter.

2.7 Tillit og åpenhet er viktig for styringsdialogen

Hensiktsmessig kontakt

Etatsstyringsdialogen har noen formelle elementer, slik som tildelingsbrev, årsrapportering og etatsstyringsmøte. For at disse skal fungere optimalt, er det viktig at øvrig kontakt mellom departement og underliggende virksomhet fungerer hensiktsmessig. 

Her betyr hensiktsmessig at kontakten understøtter de formelle arenaenes posisjon og betydning. Et fagmøte, eller en avtalt kontakt i oppfølgingen av et faglig resultatkrav, vil være et eksempel på en slik kontakt, som vil være viktig og nødvendig for å få til gode prosesser og de resultatene som styringsdokumentene ber om. Samtidig er det viktig å være klar over at dette ikke er en arena for ny, eller endret, styring.

Tillit og relasjoner

Tillit mellom overordnet departement og underliggende virksomhet er viktig blant annet for å kunne håndtere asymmetrien i tilgang på informasjon mellom departement og virksomhet. Departementet må ha tillit til at virksomheten informerer om relevante forhold både i tide og på en hensiktsmessig måte. Samtidig er tillit en typisk «ferskvare». 

Tillit og tillitsrelasjoner går begge veier og vil kunne svekkes uten jevnlig vedlikehold. Det er derfor viktig at både departementer og underliggende virksomheter er bevisste på dette. Det er også viktig med bevissthet omkring betydningen av personlige relasjoner og personkjemi. Både svært tette og nære personlige relasjoner, og det motsatte, kan medføre utfordringer i dialogen mellom departement og underliggende virksomhet.

Ett mulig tiltak for å vedlikeholde, eventuelt videreutvikle en samarbeidsrelasjon, kan blant annet være å sette av tid til en vurdering eller egenevaluering hvor ledergruppene fra henholdsvis overordnet departement og underliggende virksomhet er til stede. Dette kan gjøres årlig.

Tillit og kontroll

Tillit henger også tett sammen med kontroll. Dersom kontrolltiltakene øker i styrke og omfang, kan det oppfattes som et uttrykk for manglende tillit. Dette er ikke alltid en riktig slutning. Behovet for kontroll kan henge sammen med ivaretakelse av statsrådsansvaret og en saks politiske interesse. 

Tilliten mellom departement og virksomhet kan likevel være god. Det er uansett viktig at ekstraordinære kontrolltiltak avvikles når det ikke lenger er behov for dem.

Informasjon om tiltak og planer

Tillit er i grunnleggende forstand avhengig av at aktørene handler slik rollen legger opp til at de skal handle. Det er for eksempel viktig at virksomheten informerer departementet om tiltak eller hendelser som kan få politisk oppmerksomhet, eller hvis man ser at et mål ikke er realistisk satt. 

Det er også viktig at begge parter holder hverandre informert om planer og status på nye tiltak, men både virksomheten og departementet må samtidig vurdere om informasjonen som blir gitt, er på et nivå som er tjenlig for statsrådens ansvar overfor Stortinget.

2.8 Spørsmål til refleksjon

• Hvordan kan etatsstyringen, og milepæler i tilknytning til denne, organiseres og tilpasses bedre i forhold til budsjettprosessen?
• I hvilken grad framstår tildelingsbrevet som en operasjonalisering og konkretisering av Prop 1 S og eventuelle andre strategiske styringsdokumenter?
• Hvilke tiltak kan settes i verk for at målene for virksomheten skal være klare og omforente for alle aktørene i prosessen?
• Hvilket handlingsrom ønsker departementet å definere for seg og sine underliggende virksomheter?
• Hvordan er styringen tilpasset virksomhetens egenart og departementets vurderinger av risiko og vesentlighet?
• Hvordan gjør departementet en vurdering av kontrolltiltakene, slik at de er tilpasset den aktuelle situasjonen?
• Hva kan departementet gjøre for å videreutvikle, eventuelt bygge tillit på områder hvor denne ikke er tilfredsstillende?
• Hvordan sikrer departementet at man har tilstrekkelig styrings- og fagkompetanse til å vurdere innspill fra virksomheten i forbindelse med budsjettspørsmål og politikkutforming?