7.1 Departementets kontrollansvar

Kontrollaspektet er viktig og skal bidra til å gi statsråden trygghet for at underliggende virksomheter driver i henhold til lover og regler, og i tråd med gjeldende politiske signaler. Etatsstyringen bygger på prinsippet om at virksomheten skal ha frihet til å finne de mest hensiktsmessige måtene å realisere målene på. Det er derfor viktig at kontrollaktivitetene ikke blir så store at de skader rollefordelingen og tilliten mellom departement og virksomhet. Kontrolldimensjonen må tilpasses risiko, vesentlighet og egenart, samt en rimelighetsvurdering av kostnader opp mot nytte. Økonomiregelverket legger til grunn at departementet har et overordnet kontrollansvar.

Detaljert styring og kontroll kan noen ganger være nødvendig ut fra spesielle risikovurderinger og omstendigheter. Det er imidlertid ikke sikkert dette medfører god kontroll. Detaljstyring vil i noen tilfeller faktisk kunne medføre redusert kontroll. Kontrollperspektivet kan bli mindre helhetlig. Oppmerksomheten på detaljer kan medføre redusert oppmerksomhet på helhet og sammenhenger, og i noen tilfeller også målforskyvning.

Dersom departementet er usikker på underliggende virksomhets evne til å gjennomføre sitt oppdrag, kan det for en tid være nærliggende å instruere relativt detaljert, både om hva departementet ønsker og om hvordan det skal gjennomføres. Dette kan sikre at enkeltaktiviteter og enkeltoppdrag utføres slik departementet ønsker det. Spørsmålet er om det sikrer god styring på kort og noe lengre sikt. Det er uansett viktig å legge til rette for at det ikke over lang tid er behov for ekstraordinære kontrolltiltak.

7.2 Departementets overordnede kontroll bygger på virksomhetenes interne kontroll

Intern kontroll kan være utfordrende

Over tid har det vært en skjerpet oppmerksomhet knyttet til intern kontroll og koblingen mot risikostyring. Mange virksomheter opplever det som utfordrende å sette intern kontroll på ulike nivåer i virksomheten i sammenheng med hverandre, samt å knytte intern kontroll på en hensiktsmessig måte til eksisterende styringssystemer og virksomhetens risikoanalyser. 

Intern kontroll på et operativt nivå er ofte ikke sammenkoblet med strategiske prosesser, og fremstår ofte som svakt forankret i styringsprosesser på overordnet nivå. Det er en utfordring å avklare begrepet intern kontroll samt i neste steg å integrere dette i den ordinære styringen gjennom hele organisasjonen.

Balanse mellom kontroll og tillit

Kontrollaktiviteter utenfra og inn i virksomheten er nødvendig i en viss utstrekning. Ansvarlig departement driver kontroll gjennom rapporteringsrutiner, avviksmeldinger og tilsynsaktiviteter. Det kan skje gjennom ad hoc kontroll i tilfeller hvor departementet ønsker å se nærmere på et spesielt område, eller for eksempel vurdere opplegget for intern kontroll. 

Et ansvarlig departement har en legitim rett til å kontrollere som følger av det politiske og konstitusjonelle ansvaret statsråden har. I tillegg gjør Riksrevisjonen sine kontrollaktiviteter for å kontrollere både departementers og virksomheters aktiviteter opp mot Stortingets vedtak og forutsetninger. 

For mye kontroll vil kunne redusere virksomhetens evne til å nå de mål som ansvarlig departement har formulert. Balansegangen mellom kontroll og tillit er krevende, og det er viktig at departementet finner et nivå som er hensiktsmessig både for departement og virksomhet.

Kontroll ut fra et kost-nytteperspektiv

Opplegget for intern kontroll skal kunne dokumenteres. Dette gir også lederforankring, og definerer et avklart styringsansvar både for departement og virksomhet. Kontrollaktivitetene bør ikke dimensjoneres og styres ut fra frykten for hva media kan slå opp. Det er viktig å ha aksept for at feil kan oppstå. 

Det er samtidig viktig å etablere en kultur hvor feil rapporteres oppover i linjen. Systematisk dårlig kvalitet eller regelbrudd er derimot ikke akseptabelt. Kontrollen bør dimensjoneres ut i fra et kost-nytteperspektiv.

Intern kontroll og tiltakskontroll

Det er viktig at departementet er bevisst på at det å sikre at virksomheten har tilfredsstillende intern kontroll, ikke er det samme som tiltakskontroll. Tiltakskontroll medfører å overta ansvaret for virksomhetens måloppnåelse og innebærer en pulverising av virksomhetleders ansvar. 

En måte å finne ut hvordan virksomhetens interne kontroll fungerer på, og om departementets kontrollansvar ivaretas på en god måte, er gjennom evalueringer. Det kan også være nyttig for departementet å få årlig rapport fra underliggende virksomheter om opplegget for den interne kontrollen fungerer som planlagt, og om det er avdekket vesentlige feil og avvik i kontrollaktivitetene.

Internrevisjon som redskap

Etablering av internrevisjon er et redskap for å sikre bekreftelse på god kontroll og styring. Det er i dag relativt få statlige virksomheter som har en internrevisjonsenhet (ca. fem prosent), og det er kun de største virksomhetene som har dette. 

I tidligere SSØs (nå DFØs) undersøkelse av intern kontroll og internrevisjon i statlige virksomheter ble det vist til utfordringer knyttet til den interne revisjonens uavhengighet, blant annet fordi statlige virksomheter ikke har et ansvarlig styre som revisjonen kan rapportere til. 

For departementet er det viktig å ansvarliggjøre virksomhetens øverste ledelse. I virksomheter uten styre vil dette være direktøren. Internrevisjonen må da rapportere til virksomhetens leder.

Rapporteringsrutinene videre til departementet bør beskrives i mandatet for internrevisjonen. De positive effektene på systematikken og kvaliteten ved organisasjonens interne kontroll ble imidlertid trukket frem i undersøkelsen. Dette henger sammen med bruk av internasjonalt anerkjente standarder (IIA-standardene) og den organisatoriske avklaringen som følger med en egen enhet.

Kunnskap om den interne styringens og kontrollens kvalitet kan etableres gjennom internrevisjonens bekreftelsesfunksjon. Etablering av en internrevisjon kan være et hensiktsmessig tiltak. For mindre virksomheter kan det være en løsning å ha felles internrevisjon, eller å kjøpe internrevisjonstjenester – enten som fast ordning eller i forbindelse med konkrete undersøkelser.

7.3 Prosjektorganisering og etatsstyring

De fleste departementer og virksomheter har organisert noen aktiviteter som prosjekter. Disse kan være forankret i virksomheten, i departementet eller i et annet departement eller en annen organisasjon. Økonomiregelverket omtaler ikke hvordan styringen av prosjekter kan ivaretas i etatsstyringen. Mange opplever imidlertid at store og viktige prosjekter i underliggende virksomhet innebærer utfordringer for etatsstyringen.

Prosjektorganisering

Et prosjekt karakteriseres ved at det skal gjennomføres aktiviteter med et klart definert og avgrenset mål innenfor gitte tids- og budsjettrammer. Prosjektarbeidsformen henter i varierende grad kompetanse og arbeidskraft fra linjeoppgavene. Prosjekter strekker seg over kortere eller lengre tid og de binder opp en større eller mindre andel av ressursene i underliggende etat.

I mange sammenhenger vil prosjekter og styringen av disse prosjektene inngå naturlig i styringsrelasjonen mellom departement og virksomhet, eksempelvis gjennom at departementet har stilt et resultatkrav som har ført til etablering av ett eller flere prosjekt. I andre sammenhenger vil prosjektene primært være orienteringssaker, fordi det ikke antas å ha vesentlige konsekvenser for etatsstyringen eller driften av virksomheten.

Alle større prosjekter legger beslag på ressurser i form av kompetanse, kapasitet og lederoppmerksomhet. Etatsstyringen kan derfor ikke foregå helt løsrevet fra prosjektstyringen. Store prosjekter kan kreve en tettere styring og oppfølging enn gjennom tildelingsbrev og etatsstyringsmøte.

Etatsstyring og prosjektstyring

Koblingen mellom etatsstyring og prosjektstyring blir gjennomgående mer krevende jo større og jo mer komplekst prosjektet og prosjektorganiseringen er. For større departementsinitierte prosjekter kan det være viktig for en helhetlig etatsstyring at forankringen av prosjektet følger det operative etatsstyringsansvaret. Der en slik forankring ikke er mulig, er det viktig å etablere gode informasjonsrutiner slik at informasjon om avvik, framdrift og lignende gis på en god måte fra prosjektledelse til etatsstyrer.

Har virksomheten mange prosjekter, bør etatsstyrende departement vurdere om det er behov for styring på systemnivå. Med styring på systemnivå tenkes det for eksempel på krav til prosjektstyringsverktøy, interne prioriteringsprosesser, intern kontroll m.v. Denne typen krav bør forankres og følges opp i etatsstyringsprosessen.

For å få til en god overgang fra prosjekt til linje er det avgjørende å planlegge dette i god tid før overgangen skal finne sted. Etatsstyringen har en særlig viktig funksjon i å følge opp resultater, effekter og økonomiske gevinster. For å sikre at offentlige midler brukes på en formåls- og kostnadseffektiv måte, må overordnet departement følge opp større satsinger gjennom å etterlyse resultater, gevinster og effekter i etatsstyringen. Dette kan gjøres via den løpende rapporteringen (halvårs- og årsrapporter m.v.).

7.4 Spørsmål til refleksjon

• Hvis departementets risiko- og vesentlighetsvurdering tilsier særskilte kontrolltiltak, hvordan formidles disse tiltakene til underliggende virksomhet?
• Hvilke kontrolltiltak vurderer departementet som mest hensiktsmessige – systemkontroll, særskilte kontrolltiltak på spesielle områder, omfattende/helhetlige rapporteringskrav, stikkprøvekontroll, evalueringer mv.?
• Hvordan følger departementet opp virksomhetens interne kontroll?