Uttalelsen gjelder kravet til samordning av styringssignaler dersom en virksomhet mottar bevilgning fra flere departementer, herunder hvilket ansvar og myndighet det administrativt ansvarlige departementet har, hvilket departement som er ansvarlig for budsjettoverskridelser, og krav til samordning ved bruk av belastningsfullmakter. Den henviser til bestemmelsene punkt 1.5 og 3.2.1, samt rundskriv R-111.
Tolkningsuttalelse fra Finansdepartementet av 4. september
2015
Mottaker: Kommunal- og
moderniseringsdepartementet
Finansdepartementets referanse: 15/2843
Publisert: 15. februar 2017
Merknad: Etter at denne tolkningsuttalelsen ble skrevet, er det gjort endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten med virkning fra 1.1.2020. Nummereringen i kapittel 1 i bestemmelsene er endret, slik at henvisningene i teksten nedenfor til punkt 1.4 nå gjelder punkt 1.5, men henvisningen til punkt 1.5.2 nå gjelder 1.6.2.
Finansdepartementet (FIN) viser til epost fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) til Direktoratet for økonomistyring (DFØ) 18. mars i år om fortolkning av kravet om samordning av styringssignaler til underliggende virksomheter, jf. Bestemmelser om økonomistyring i staten, kap. 1.4, siste ledd. KMD stiller spørsmål om rekkevidden av kravet til samordning. DFØ har sendt forespørselen videre til FIN ved epost 17. juni i år, ettersom Finansdepartementet har forvaltningsansvaret for kap. 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten (bestemmelsene).
KMD viser til at det er ulik praksis mht. samordning av styringssignaler i tildelingsbrev og belastningsfullmakter. KMDs konkrete spørsmål kan oppsummeres i tre punkter:
- Hvilket ansvar og myndighet har det administrativt ansvarlige departement til å samordne?
- Hvem er ansvarlig for budsjettoverskridelser i en virksomhet når flere departementer tildeler budsjettmidler og ett departement samordner styringssignalene?
- I hvilken grad gjelder krav til samordning også ved bruk av belastningsfullmakter for å tildele midler til virksomheter som administrativt er underlagt et annet departement?
Ad. 1. Hvilket ansvar og myndighet har det administrativt ansvarlige departement til å samordne?
Ordlyden i bestemmelsene pkt. 1.4 slår fast at det administrativt overordnede departementet skal samordne styringssignalene overfor en underliggende virksomhet som mottar bevilgninger fra flere departementer. KMD stiller imidlertid spørsmål om hvor langt dette ansvaret strekker seg. KMD har i henvendelsen stilt spørsmål om det ligger innenfor departementets myndighet å stille krav overfor andre departementer som tildeler bevilgninger til KMDs underliggende virksomheter.
Difi definerer samordning som en prosess der ulike mål, verdier, aktiviteter, ressurser eller andre premisser blir sett i sammenheng, prioritert, avveid og tilpasset til hverandre, for å oppnå en samordnet forvaltningspraksis på operativt nivå, bl.a. samordnet myndighetsutøvelse og tjenesteyting mv. Difi peker på at det er snakk om ulike grader av samordning, med økende grad av gjensidig avhengighet og påvirkning:
- gjensidig informasjons-, erfarings- og kunnskapsdeling
- utvikle felles problem- og løsningsforståelse
- endre planer eller policy for å unngå å svekke andres måloppnåelse
- utvikle felles strategi/plan/tiltak på tvers av sektorene
Samordning av styringssignaler i tildelingsbrevene skjer mellom departementer der statsrådene har et eget politisk og konstitusjonelt ansvar for hvert av de aktuelle politikkområdene. Slik samordning må derfor finne sin operasjonelle løsning i spenningsfeltet mellom statsrådsansvaret og kravet om samordning i bestemmelsene. Det samordnende departementet vil ikke ha autoritet til å avvise tiltak på et annet departements politikkområde, men skal ivareta helheten i oppgaveløsningen i den underliggende virksomheten. Samordningen må derfor bidra til å avklare konsekvenser for helheten og øvrige deler av virksomhetens oppgaver, og bidra til å finne løsninger.
Det departementet som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten vil ha et prosessansvar for å samordne mål, oppgaver og ressurser. Det kan innebære behov for regelmessige møter i forkant av viktige steg i budsjettprosessen, i arbeidet med tildelingsbrev og vurdering av årsrapport. FIN legger til grunn at økonomiregelverkets krav om tilpasning av styringen til egenart, risiko og vesentlighet vil være grunnleggende for vurderingen av innhold, styrke og metode for samordning.
Som et praktisk utgangspunkt innebærer ansvaret for å samordne etter FINs vurdering at det administrativt ansvarlige departementet må ta initiativ til å:
- skaffe seg oversikt over helheten av mål, oppgaver og ressurser til den underliggende virksomheten
- gjennomgå og vurdere om styringssignaler kan være i konflikt med hverandre, om nye tiltak fortrenger andre oppgaver og om de har øvrige administrative konsekvenser
- løse konflikter
Et departement kan følge opp Stortingets vedtak ved å instruere eller delegere oppgaven til en virksomhet under et annet departement. Departementer som gir vesentlige oppgaver og styringssignaler til en virksomhet under et annet departement skal oversende nødvendig informasjon om bevilgningene til dette departementet, jf. bestemmelsene punkt 1.4. I slike situasjoner har departementet et spesielt ansvar for på et tidlig tidspunkt å ta initiativ til en god og avklarende dialog med virksomhetens eierdepartement om oppgavene, styringssignalene og tildeling av bevilgning.
Dersom det ikke er mulig å oppnå enighet mellom departementene, og sakens karakter tilsier det, må spørsmålet legges fram for regjeringen som det øverste samordningsnivået i staten. I praksis vil det som regel bli tatt kontakt på politisk nivå mellom departementene for å avklare saken.
Virksomheter som mottar bevilgninger og styringssignaler fra flere departementer har selv et ansvar for å si fra til de aktuelle departementene dersom oppdragene kommer i konflikt med hverandre, enten det er snakk om en målkonflikt eller en ressurskonflikt.
Ad. 2. Hvem er ansvarlig for budsjettoverskridelser i en virksomhet når flere departementer tildeler budsjettmidler og ett departement samordner styringssignalene?
Hvert departement er ansvarlig for budsjettoverskridelser på de budsjettposter som Stortinget har stilt til disposisjon for den aktuelle statsråden. Vi viser til Bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.2.1, om felles system for utarbeidelse av forslag til statsbudsjett: “Stortingets vedtak om statsbudsjettet er rettet til det enkelte departement, som får utgifts- og inntektsbevilgninger stilt til disposisjon. Departementet kan tildele disse midlene til underliggende virksomheter og skal i slike tilfeller føre kontroll med virksomhetenes disposisjoner, jf. reglement for økonomistyring i staten §§ 6, 7 og 15 og bestemmelsene pkt. 1.5.2.”
Departementet skal i tilknytning til bevilgningsregnskapet gi Riksrevisjonen forklaringer om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall, jf. bevilgningsreglement § 13. I det årlige rundskrivet fra Finansdepartementet om statsregnskapet - årsavslutning og frister for innrapportering fremgår det at hvert departement er ansvarlig for å ta stilling til hvilke poster som det skal gis forklaringer til.
Ad. 3. I hvilken grad gjelder krav til samordning også ved bruk av belastningsfullmakter for å tildele midler til virksomheter som administrativt er underlagt et annet departement?
Bestemmelsene pkt. 1.4 gjelder tildelingsbrev. Kravet til samordning i pkt. 1.4 gjelder også for de tilfeller der en virksomhet mottar bevilgninger fra flere departementer. Dette gjelder også når vesentlige bevilgninger stilles til disposisjon på annen måte enn ved tildelingsbrev, for eksempel ved bruk av belastningsfullmakter.
Bruk av belastningsfullmakter er regulert i rundskriv R-111 av 25. november 2013. Når et departement tildeler sine underordnede virksomheter budsjettfullmakter, skal dette skje ved tildelingsbrev, jf. R-111 pkt. 3.1. Dette gjelder alltid ved den innledende tildelingen i budsjettåret. Eventuelle tilleggstildelinger i budsjettåret skal utformes som supplerende tildelingsbrev, jf. bestemmelsene pkt. 1.4.
Samme punkt i rundskriv R-111 uttrykker at tildelingsbrev også kan benyttes dersom et departement tildeler midler til en virksomhet under et annet departement. Det er naturlig å anta at tildelingsbrev bør være den foretrukne metoden når det knyttes mål, resultatkrav og rapporteringskrav til tildelingen av vesentlige budsjettmidler, og når tildelingen/oppdraget har karakter av instruksjon eller delegering.
Belastningsfullmakter skal brukes når budsjettfullmakter ikke kan tildeles ved delegering. Dette vil være tilfelle mellom sideordnede departementer eller virksomheter, hvor det ikke kan være snakk om instruksjon eller delegering. Nettobudsjetterte virksomheter kan ikke bruke belastningsfullmakt. Her må betalingen skje konto til konto.
Også i forholdet mellom departement og underliggende virksomhet (under eget eller annet departement) kan belastningsfullmakt være et egnet virkemiddel for enkelte praktiske formål der det ikke skal formidles styringssignaler. Dette kan eksempelvis gjelde ved godtgjøring for tjenesteleveranser innenfor virksomhetens ordinære oppgaver, refusjon for lån av personale fra en virksomhet til et departement og refusjon for deltakelse på en konferanse e.l. som en virksomhet har lagt ut for.