Beslutninger må bygge på bedre grunnlag

Hilde Singsaas

Direktør

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Onsdag 4. mars la DFØ fram en ny rapport der vi har sett på kvaliteten på statlige utredninger. Den viser at beslutningsgrunnlagene fortsatt er for dårlige.
Publisert

Aller først: Hvorfor er gode utredninger så viktig? Jo, det er selvsagt for å få mest mulig velferd eller nytte av ressursene vi har til rådighet. Da må vi tenke effektivitet i dobbel forstand: Prioritere de beste tiltakene og dernest gjennomføre dem så effektivt som mulig.

De fleste forbinder effektivitet mest med det siste, men det første er minst like viktig. Gro Holst Volden, som er forskningssjef for Concept-programmet som driver følgeforskning knyttet til store statlige investeringsprosjekter, sa det nylig slik: Det er bedre å gjennomføre et godt prosjekt dårlig enn å gjennomføre et dårlig prosjekt godt.

Ideelt sett bør vi jo få til begge deler, og et godt beslutningsgrunnlag legger grunnlaget for det. I 2016 fikk vi en ny utredningsinstruks som skulle gjøre det lettere å etterleve kravene til gode utredninger.

  • Vi fikk enklere og mer konkrete bestemmelser.
  • Det ble etablert tydelige minimumskrav i form av seks grunnleggende spørsmål som skal besvares i alle utredninger.
  • Vi fikk økt fleksibilitet gjennom prinsippet om forholdsmessighet. Det er ikke slik at jo mer utredning jo bedre. Hvor omfattende utredningen skal gjøres må stå i forhold til virkningene av det foreslåtte tiltaket.
  • Vi fikk tydeligere krav om tidlig involvering av berørte parter.

De seks spørsmålene som alltid skal besvares, er som følger:

  1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
  2. Hvilke tiltak er relevante?
  3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
  4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
  5. Hvilke tiltak anbefales, og hvorfor?
  6. Hva er forutsetningene for vellykket gjennomføring?

Det første er det aller viktigste. Man må aldri glemme å formulere hvilket problem som skal løses og hva man egentlig ønsker å oppnå. Det høres kanskje banalt ut, men her er det mange fallgruver. Den vanligste er å forveksle mål og virkemiddel, og hvis det glipper her, vil man få problemer med spørsmål nummer to også. For hvis et bestemt tiltak blir definert som selve målet, og problemet er fraværet av dette tiltaket, gir det jo ingen mening å utrede alternative løsninger.

Så å si alle vi snakker med er enige i at dette er fornuftige spørsmål å stille seg når man står overfor en beslutning. Undersøkelsen vår tyder likevel på at det er lettere sagt enn gjort å gi gode svar.

Rundt halvparten av utredningene vi har sett på, gir utilstrekkelige beskrivelser av hvilket problem som skal løses og hva som er målet med tiltaket.

Den største mangelen er likevel fraværet av alternative tiltak. Nesten 7 av 10 utreder bare ett tiltak. Det er uheldig, siden det nesten alltid finnes flere måter å løse et problem på. Og hvis man bare har vurdert en løsning, vet man jo strengt tatt ikke om man har funnet den beste.

En tredje svakhet er beskrivelsen av virkninger. Generelt ser vi at nytten ofte overselges, mens kostnadene undervurderes. Gjennomgående fokuserer mange bare på positive virkninger for målgruppen som tiltaket skal treffe, mens det er lite oppmerksomhet om de negative virkningene.

Det departementene scorer best på, er å gi en anbefaling. Med tanke på at det stort sett bare er ett tiltak som er utredet, bør en anbefaling til gjengjeld være en overkommelig oppgave å lage.

Et siste hovedfunn, er at det er for få beskrivelser av hva som skal til for å få til en vellykket gjennomføring. Også her er det med andre ord et klart forbedringspotensial.

I sum ser bildet ganske likt ut som for fire år siden da vi gjorde en tilsvarende gjennomgang. Det er rett nok noen marginale forbedringer på enkelte områder, men ikke nok til at vi kan slå fast at vi har fått en reell endring.

Jeg må presisere at undersøkelsen bare omfatter et utvalg av utredningene som ble gjennomført i fjor. Undersøkelsen gir dermed ikke den fulle og hele sannhet, men må ses som en indikasjon på hvordan det står til. Siden resultatene samsvarer godt med andre analyser som er gjort både av oss og andre, tror vi likevel at konklusjonene står seg rimelig godt.

Vi har spurt departementer og underliggende virksomheter hva de selv oppfatter som de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger. For departementenes del er knappe frister og politiske føringer oppgitt som de viktigste årsakene, etterfulgt av ressurser til rådighet. For virksomhetenes del, er ressursene til rådighet oppgitt som den viktigste årsaken, etterfulgt av kompetanse i egen virksomhet. Dernest kommer behov for samordning, korte frister og politiske føringer.

Det er ikke nødvendigvis noen enkle svar på disse utfordringene. Men man bør utnytte fleksibiliteten i instruksen og tilpasse ressursbruken til sakens omfang. Det er ingen grunn til å skyte spurv med kanoner, til gjengjeld må saker med store konsekvenser utredes grundig. Selv med dårlig tid eller knappe ressurser, bør det være mulig å tenke igjennom for eksempel hvilket problem som skal løses og hva som er målet med et tiltak.

Politiske føringer er i utgangspunktet heller ingen unnskyldning. Utredningsinstruksen skal følges selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre konkrete tiltak. Beslutningstakerne bør være kjent med virkningene av det de ønsker å gjennomføre og få vite om det finnes andre tiltak som kan løse problemet på en mer effektiv måte.

Så skal selvsagt DFØ hjelpe til. Som forvalter av utredningsinstruksen har vi et stort ansvar for å hjelpe forvaltningen i arbeidet med å lage gode beslutningsgrunnlag. Vi vil derfor se på hvordan vi kan videreutvikle og forbedre tjenestene våre. I mellomtiden oppfordrer jeg alle til å benytte seg av det veiledningstilbudet vi allerede har!

Kontakt

Hilde Singsaas

Direktør

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Fant du det du lette etter?