5.1 Et typisk utviklingsforløp?

Som det framgår av de foregående kapitlene, skjer overgangen fra geografisk basert til en mer funksjonsbasert organisering trinnvis. Det betyr ikke at etatene følger akkurat det samme utviklingsforløpet, men retningen er felles. De beveger seg mot en mer funksjonsbasert organisering med en del felles kjennetegn.

Hvis vi på bakgrunn av vår kartlegging skulle skissere et «idealtypisk» utviklingsforløp fra geografisk til funksjonsbasert etatsstruktur, kan det se slik ut: 

Et første steg er at antall regionskontorer reduseres fra fylkesvis inndeling til 5–7 regioner. Dette er som regel drevet av behov for å skape grunnlag for større og mer spesialiserte fagmiljøer. En hovedandel blant etatene i regional statsforvaltning har gjennomgått denne utviklingen de siste 20 årene, og i dag er det bare Politiet, deler av Kartverket og deler av NAV som har beholdt en regioninndeling som tilnærmet følger fylkesgrensene.

Som følge av at regionene er blitt færre og større, er et andre steg at regionskontorer overtar ansvar for landsdekkende oppgaver. Digitalisering gjør saksbehandling og tjenesteyting mer stedsuavhengig og gir større frihet til å organisere ut fra hva som er formålstjenlig og kostnadseffektivt for etaten. Dels blir kompetansekrevende oppgaver overført fra alle regionskontorene og lagt til ett enkelt regionskontor. Dels blir oppgaver som før var lagt til direktoratet, overført til regionene. Dette kompliserer styrings- og ansvarslinjene fordi den enkelte regiondirektør får dels et regionalt ansvar og dels et landsdekkende ansvar. 

Etter hvert som regionskontorene får økt landsdekkende ansvar for enkelte fagområder, er et tredje steg at regiondirektørene blir medlemmer av ledergruppen eller inngår i utvidet ledergruppe i direktoratet. På denne måten kan regiondirektørene få en mer felles forståelse av etatens utfordringer og strategivurderinger, samtidig som de blir ansvarliggjort for helheten. Dette fører imidlertid til at ledergruppen blir forholdsvis stor, ofte opp til 15-16 personer.

Et fjerde steg er at regionskontorene blir omdannet til funksjonsbaserte enheter eller divisjoner med landsdekkende ansvar. Kontorstedet som tidligere var regionskontor, skifter identitet til å være en organisatorisk enhet i en divisjon, eventuelt også til å omfatte ledelse av en av divisjonene i etaten. Regiondirektørstillingen mister sitt innhold og forsvinner. Ytterligere digitalisering muliggjør utflytting av oppgaver fra direktoratet/hovedkontoret og ut til de enkelte divisjonene.

Et foreløpig femte steg er at skillet mellom direktorat og ytre apparat etter hvert blir uklart og dessuten mindre relevant. Dette skyldes at etatens divisjoner blir organisert på tvers av dette skillet, og at tidligere direktoratsoppgaver nå utføres i divisjonene.  Etaten opererer som en mer enhetlig virksomhet med det tidligere direktoratsnivået som et strategisk styringsnivå, mens de enkelte divisjonene ivaretar et helhetlig ansvar for ulike deler av etatens operative virksomhet. Fjernledelse gjør det mulig å lede enheter/ansatte med spredt lokalisering, og etatene blir direktorater med delt lokalisering.  

Av våre fire utvalgte etater er det Skatteetaten som ligger nærmest dette idealtypiske forløpet, primært fordi denne etaten har gjennomført en helt konsekvent funksjonsorganisering, men også fordi den i stor grad følger de skisserte utviklingstrinnene. NVE skiller seg mest ut fra dette ved at regionskontorene er beholdt, men med et svært begrenset personal- og fagansvar for regionsjefen. Etaten har vurdert det som ønskelig å beholde en regionalt basert representant.   

5.2 Muligheter i en funksjonsbasert organisering

I lys av den utviklingen vi ser, der stadig flere etater har fått en mer funksjonsbasert organisering, er det grunn til å stille seg spørsmålet: Hvilke muligheter gir en mer funksjonsbasert organisering som gjør at stadig flere etater, med støtte fra eierdepartementene, foretrekker å organisere virksomheten på denne måten? Og hvordan kan disse mulighetene utnyttes?

5.2.1 En organisasjonsstruktur som underbygger mål og prioriteringer 

En sentral ambisjon for de fire etatene vi har sett nærmere på, er ønsket om en organisering som reflekterer etatenes kjernevirksomhet, og som bidrar til å gjøre dem best mulig i stand til å levere på samfunnsoppdraget. Hvilke funksjoner etatene velger å bygge organisasjonen opp rundt, vil derfor kunne være et uttrykk for hvilke oppgaver og prosesser som skal prioriteres. Prosessene for dette vil være tilsvarende viktige og kan til dels være krevende. I Statens vegvesen førte eksempelvis prosessen til at området drift og vedlikehold ble løftet opp i organisasjonen og organisert som en egen divisjon. Ved at fagområdet blir representert i direktørens ledermøte gis det større lederoppmerksomhet, det blir et incentiv til å utvikle drift og vedlikehold som et mer selvstendig fagområde, og det kan oppstå nye samarbeidsflater som er gunstige for både egen og tilgrensende divisjoner. 

Hovedinntrykket vårt er at det er en forholdsvis stor tilfredshet med hovedgrepene som etatene har tatt gjennom en mer funksjonsbasert organisering. Felles for de fire etatene er at de har valgt en organisasjonsstruktur som på ulike måter bygger opp under etatens overordnede mål og prioriteringer. Sammenholdt med en geografisk basert organisering innebærer dette at en funksjonsbasert organisering gir muligheter for å etablere en organisasjonsstruktur som tydeligere reflekterer etatens samfunnsoppdrag.

5.2.2 Mer effektiv styring og ansvarsutkreving

Ved at det etableres en forbindelse vertikalt mellom toppledelse og ledelse på operativt nivå, åpnes det for en sterkere kobling mellom den strategiske og operative delen av virksomheten, sammenholdt med da det var et regionalt styringsnivå imellom. Dette kan bidra til at styringssignaler får raskere gjennomslag nedover i organisasjonen, blant annet når det er nødvendig å omdisponere ressurser til prioriterte områder.

Samtidig bidrar den sterkere koblingen også til å gjøre ansvarsforholdene klarere. Eksempelvis kan en divisjonsdirektør holdes langt mer effektivt til ansvar for alt som skjer innenfor divisjonens område, mens det tidligere måtte tas høyde for avveininger som ble gjort på regionnivå (og som omfattet hensyn som sorterte under andre ansvarsområder). Forutsatt at antall ledernivå ikke økes i ny organisasjon, blir veien kortere for operativt nivå til å påvirke ledelsens policy i strategi- og utviklingsspørsmål innenfor sine respektive fagområder. Dette kan også innebære at erfaring og innsikt fra operativt nivå i større grad inngår i toppleders kunnskapsgrunnlag.

5.2.3 Samlet vurdering av utvikling versus drift

En tilbakevendende problemstilling i statsetatene er hvordan balansen mellom utvikling og drift kan ivaretas, slik at ressurser til utvikling ikke blir spist opp av behovene som oppstår i den løpende driften. I utgangspunktet vil en funksjonsbasert organisering innebære at hver divisjon har ansvaret for å sikre denne balansen innenfor eget ansvarsområde. Det fører til en relativt kort avstand mellom opplevde driftsproblemer og tilgang til utviklingsressurser. Behov for å skjerme ressurser til utvikling kan da eventuelt skje ved egne utviklingsenheter på lavere nivå innenfor hver divisjon, eller for eksempel ved å øremerke ressurser til utviklingsprosjekter innenfor divisjonens budsjett. 

Blant de utvalgte etatene synes både Kystverket og Statens vegvesen å fordele utviklingsansvar på divisjonene slik at hver divisjon selv må balansere utvikling mot drift. I Skatteetaten er også ansvaret for utvikling lagt til divisjonene, samtidig som de har en egen utviklingsdivisjon som håndterer de største og langsiktige utviklingsprosjektene. Sammenholdt med tidligere kan en slik kobling mellom utvikling og drift skape et bedre grunnlag for at utviklingsarbeidet er bunnet i de behovene som finnes i den faktiske oppgaveløsningen ute i etatene.

5.2.4 Administrative funksjoner kan organiseres mer kostnadseffektivt

Funksjonsorganisering er per definisjon egnet for å organisere administrative funksjoner i samme enhet. Dette kan bidra til å høste stordriftsfordeler og dermed virke kostnadseffektivt. Eksempelvis har Statens vegvesen organisert en egen divisjon for fellesfunksjoner. 

Her kan det imidlertid være grunn til å skille mellom støttefunksjoner og stabs-/styringsfunksjoner. For rene støttefunksjoner så som regnskap, lønn, arkiv, IT-brukerstøtte, kan det være grunnlag for felles organisering, også på tvers av fagdivisjoner.

For stabsfunksjoner som er mer direkte ledelsesassistanse (virksomhetsstyring, strategi, budsjett) vil det ikke være hensiktsmessig å gå like langt i å sentralisere. Vi ser da også at i de tre største etatene har hver divisjonsdirektør sine staber for slike funksjoner. Ved innretting av stabsfunksjoner vil det imidlertid være viktig å ha høy bevissthet om hvilken rolle staber skal ha i forhold til fagmiljøene i divisjonen. Dette for å motvirke dobbeltarbeid og forsinkende ledd i saksbehandlingen.   

5.2.5 Større og mer spesialiserte fagmiljøer kan gi økt kvalitet

Ved å samle fagmiljøer i større enheter med landsdekkende nedslagsfelt blir etatene i stand til å møte et erkjent behov for mer spesialisert fagkompetanse, noe som i sin tur kan gi økt faglig kvalitet, mer korrekte vedtak og bedre grunnlag for likebehandling av like tilfeller. Til sammen vil dette kunne bidra til å øke den enkeltes rettssikkerhet ved etatenes behandling av konkrete saker.

Ettersom kontorstedene er opprettholdt og det i liten grad har skjedd en flytting av ansatte, er fagmiljøene i varierende grad fysisk samlet, slik en funksjonsbasert organisasjonsmodell egentlig tilsier. Fjernledelse er tatt i bruk for å gjøre dette mulig. I noen grad har ansatte også fått nye arbeidsområder sammenholdt med tidligere. Dette skjedde eksempelvis i Skatteetaten, som hadde en policy på at kontorsteder med få medarbeidere skulle tilhøre samme divisjon.

Fysisk samlokalisering kan på sikt bidra til ytterligere styrking av fagmiljøer. Ved vakanser kan nyrekruttering skje til «største bruker», altså til det kontorstedet som allerede har flest medarbeidere på et fagområde. Slik kan det prioriteres å samle fagmiljøet fysisk, men da fortrinnsvis for stedsuavhengige oppgaver.

5.2.6 Mer likebehandling utelukker ikke brukerretting

Til forskjell fra regional organisering er funksjonsorganisering velegnet for å oppnå likebehandling fordi likeartede saker behandles av samme enhet og under samme ledelse.  Det gir et godt grunnlag for å utvikle enhetlig praksis både i myndighetsutøvelse og tjenesteyting.

For brukerretting er bildet tilsynelatende motsatt: Regional organisering må nødvendigvis gi bedre anledning til å foreta regionale og lokale tilpasninger, særlig når det gjelder å differensiere et tjenestetilbud geografisk. Men dette fortrinnet er mest aktuelt når brukerrettingen er helt eller delvis avhengig av fysisk kontakt med brukerne. Etter hvert som digitalisering gjør etatene mer stedsuavhengige, kan også funksjonsorganiserte etater brukerrette myndighetsutøvelse og tjenesteyting. De kan til og med løfte brukerrettingen opp på divisjonsnivå slik Skatteetaten kan sies å ha gjort med sin divisjon for brukerdialog. Der kan de samle ansvaret for de digitale dialogene og prioritere å styrke utviklingen av nye og mer brukervennlige tjenester.

5.3 Regional samordning har fått et vanskeligere utgangspunkt

Hovedbildet for de fire etatene er at mer funksjonsbasert organisering ikke har ført til en vesentlig sentralisering av arbeidsplasser. Kontorstedene er opprettholdt, i tillegg til at oppgaver av operativ karakter er flyttet fra direktoratsnivået og ut i divisjonene. Trolig har politiske føringer og nasjonale retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser vært avgjørende for dette.

Selv om kontorsteder og arbeidsplasser er opprettholdt, har etatenes tilpasning til en mer funksjonsbasert organisering ført til ulike grader av innholdsmessige endringer ved det enkelte kontorsted. Dette kan dreie seg om at de ansatte har fått nye roller og ansvar, andre oppgaver og funksjoner eller endret kompetanse. Det kan i sin tur ha konsekvenser for den rolle og samhandling etatene skal ha i samfunnsutviklingen lokalt og regionalt. Dette siste synes det å ha vært mindre oppmerksomhet om når man sammenholder med spørsmål om lokalisering av arbeidsplasser.

Funksjonsbasert organisering med nasjonale styringslinjer helt ut til det operative leddet har fjernet et definert regionalt kontaktpunkt for den enkelte etatens samlede portefølje (med NVE som et unntak). Mens regiondirektørene hadde en posisjon der de representerte bredden av etatens fagområder utad, er ansvaret for å ivareta helheten av etatens ansvarsområder nå i utgangspunktet plassert mer sentralt og høyere opp i etaten.

I vurderingen av hver enkelt etats omorganisering spiller kanskje ikke hensynet til regional samordning noen stor rolle, men hvis vi tar i betraktning at stadig flere etater går over til funksjonsbasert organisering, kan vi snakke om en sumeffekt som svekker statsforvalterens mulighet til regional samordning.

Som flere av informantene peker på, kan mulige tiltak fra etatenes side for å kompensere for dette, blant annet være å skape og opprettholde faste kontaktpunkter, sørge for at etatene representeres av fagfolk med lokalkunnskap og fullmakter osv. Mer generelt kan et spørsmål være om de mest berørte etatene bør formalisere en eksplisitt regional koordinatorrolle. Behovet for dette vil kunne variere med hvilke oppgaver etatene har ansvar for, og hyppigheten i kontakten opp mot statsforvalteren og kommunene. NVEs arbeid med å utforme en regionsjefsrolle kan gi verdifulle innspill til en slik koordinatorrolle.

Et tilleggsspørsmål her er om dette skal overlates til etatenes egne vurderinger alene, eller om det også bør legges føringer sentralt for å sikre at de etatene som berøres av statsforvalterens samordning faktisk etablerer en slik koordinatorrolle. 

En annen og mer vidtgående løsning vil være å legge ansvar for de kommunerettede saksområdene som er mest berørt av behovet for regional samordning, inn under statsforvalterembetet. Dette vil i så fall kreve en omfattende utredning og er altså ikke en løsning på kortere sikt. Men slik innlemming har skjedd tidligere da det var et uttalt mål å legge statlige, kommunerettede oppgaver til fylkesmannen. I den sammenheng ble blant annet fylkeslegene, som var Helsetilsynets regionale etat, lagt inn i det daværende fylkesmannsembetet. Tilsvarende har skjedd for miljø-, landbruks- og utdanningssektoren.

Et annet alternativ kan være å prøve ut oppgaveoverføringer fra regionale statsetater til statsforvalterembetene gjennom forsøk, tilsvarende det som nå skjer under Husbankens ansvarsområde.

5.4 Spørsmål til utviklingen videre

Her vil vi trekke fram det vi ser som sentrale problemstillinger for den videre utviklingen i de etatene som er aktuelle for mer funksjonsbasert organisering.

5.4.1 Stadig mer funksjonsbasert?

Over tid har et stort antall statsetater med et ytre apparat beveget seg i retning av en mer funksjonsbasert organisering. I de siste 4-5 årene har tempoet økt. Vi legger merke til at dette har skjedd som ukoordinerte, men parallelle prosesser i etatene. De har utvilsomt latt seg inspirere av hverandre, men utviklingen er ikke forsøkt påvirket ved å legge forvaltningspolitiske føringer fra sentralt hold. 

Når vi nå har kartlagt omfanget av denne tendensen, er det nærliggende å spørre seg om denne utviklingen vil fortsette?  Vil de 12 etatene som nå er funksjonsbasert, men med innslag av geografisk organisering, gå videre til en rent funksjonsbasert organisering? Og vil de fire etatene som fortsatt har geografisk organisering som hovedprinsipp, bevege seg i retning av mer funksjonsbasert?

Uten å ha fasitsvar på slike spørsmål kan vi likevel reflektere litt omkring dette: Trolig vil flere av disse etatene bevege seg i retning av mer funksjonsbasert organisering. Som angitt ovenfor er det fordeler å høste for den enkelte etat ved å gjøre det, samtidig som ytterligere digitalisering vil legge til rette for det.

På den annen side er det neppe heller tvil om at flere av etatene vil beholde geografisk basert organisering på lavere nivå. Det vil da være i de tilfeller der videre digitalisering ikke er mulig, og i tilfeller der det uansett vurderes som nødvendig med fysisk tilstedeværelse for å ivareta innbyggerkontakt, behov for lokalkunnskap, lokal tilpasning til brukerbehov, eller løpende samordning på tvers av fagområder på lokalt/regionalt nivå.

Videre vil det trolig være enkelte som må beholde geografi som hovedprinsipp fordi virksomheten er av en slik fysisk art (for eksempel patruljering, utrykning, fysisk kontroll/tilsyn) at de ser det som nødvendig å ha enheter med geografisk baserte ansvarsområder.

Endelig kan det være at de mindre etatene ikke ser seg tjent med en funksjonsbasert organisering dersom dette også omfatter en divisjonalisering i betydningen stor autonomi for den enkelte divisjon. En slik divisjonalisering forutsetter oppbygging av staber til ledelsesassistanse for divisjonsdirektøren. For mindre etater kan dette føre til overdimensjonerte stabsenheter sett i forhold til etatens størrelse i sin helhet.

5.4.2 Bør direktoratbegrepet skifte innhold?

Med funksjonsorganisering vil de enkelte divisjonene ivareta et helhetlig nasjonalt ansvar for ulike deler av etatens operative virksomhet. Det som primært gjenstår på sentralt nivå hos direktøren, er virksomhetsstyringen herunder den strategiske styringen av divisjonene. I enkelte tilfeller er også regelverksforvaltning/-utvikling beholdt på direktoratsnivå. I to av de fire etatene (Skatteetaten og Statens vegvesen) er direktoratbegrepet foreløpig beholdt som betegnelse for denne styringsfunksjonen, blant annet for å markere to forvaltningsnivåer i etaten slik at klagebehandling kan skje i to trinn (se nedenfor). Samtidig har disse etatene noen av divisjonsdirektørene og deres staber lokalisert ved hovedkontoret. For å beholde direktoratbegrepet vil det innebære at grensen for direktoratet trekkes mellom enheter internt i hovedkontoret.

Ut fra dette kan det reises spørsmål om direktoratbegrepet bør skifte innhold: Det er ikke lenger relevant for å betegne det sentrale nivået i en etat, men det kan derimot brukes til å betegne hele etaten, slik NVE gjør. For å betegne direktørens og de sentrale stabenes kontorsted synes begreper som hovedkontor eller sentralenhet mer egnet. 

For å markere at disse etatene ikke har en samlet lokalisering kan man vurdere å bruke betegnelsen direktorat med delt lokalisering. 

5.4.3 Er direktoratsnivået nødvendig for å sikre totrinns klagebehandling?

Klagebehandling er forutsatt å skje i to trinn, der det siste trinnet er uavhengig av det første. Dette for å sikre klagerens og omverdenens tillit til at klagen behandles uavhengig av førsteinstansens vurderinger. Tradisjonelt har dette vært ivaretatt ved at departementene behandlet klager på vedtak i etatene. Etter hvert som departementene trengte avlastning, ble imidlertid klagebehandling lagt til særskilte nemnder eller delegert til etatene selv. Med en geografisk basert organisering hadde etatene da også en egnet struktur for dette: Regionkontor og direktorat utgjorde to atskilte nivåer, slik at totrinns klagebehandling kunne sies å være innebygd i etatsstrukturen.

Dette er imidlertid ikke tilfellet i en funksjonsbasert organisering, som tvert imot fører til at det regionale nivået forsvinner innenfor vertikalt integrerte divisjoner. Som vist i kapittel 4 har de to aktuelle etatene – Skatteetaten og Statens vegvesen – løst dette ved å beholde direktoratsnivået og gi en særskilt juridisk enhet der myndighet til å overprøve førstegangsvedtak i divisjonene. Men spørsmålet er om hensynet til totrinns klagebehandling kan ivaretas i en funksjonsbasert etat uten å bruke direktoratsbegrepet til å markere skillet mellom overordnet og underordnet nivå. Eksempelvis mente Kystverket i sin utredning av ny organisasjon at hensynet til forsvarlig klagebehandling i en funksjonsbasert modell kunne ivaretas gjennom en egen lovregulering. Intensjonen var at en uavhengig klageenhet sentralt plassert i etaten kunne tillegges myndighet til å overprøve vedtak i divisjonene. Vi er også kjent med at enkelte andre etater reiser spørsmål om hvilken betydning direktoratsbegrepet har for klagebehandlingen i en funksjonsbasert etat. På bakgrunn av den utviklingen vi ser, der stadig flere etater beveger seg i retning av en mer funksjonsbasert organisering, er det grunn til å tro at dette er problemstilling er som vil bli ytterligere aktualisert i forvaltningen framover.

5.4.4 Desentral sentralisering av arbeidsplasser – på lengre sikt?

En overgang til funksjonsbasert organisering kan i utgangspunktet tilsi å flytte ansatte for at de større fagmiljøene som omorganiseringen legger grunnlag for, også kan samles fysisk.  Dette vil imidlertid lett komme i strid med distriktspolitiske føringer slik disse kommer til uttrykk i Retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser, og det vil møte motstand blant de ansatte. 

Med digital teknologi og bruk av fjernledelse er det mulig å unngå en slik sentralisering. Ansatte kan beholde sitt fysiske arbeidssted, men organisatorisk tilhøre og rapportere til en leder ved et annet kontorsted. Organisasjonsenheter i det ytre apparatet kan beholde sin lokalisering. De ansatte er fysisk til stede ved samme kontorsted som før, men er ikke lenger knyttet til et regionalt basert organisasjonsledd. Desentral lokalisering kan også gi etatene mulighet for å utlyse stillinger på alternative kontorsteder, noe som vil gjøre etaten mer fleksibel og attraktiv som arbeidsgiver.

Så langt viser våre funn at det er mulig å beholde en spredt og desentral lokalisering ved en overgang til funksjonsbasert organisering. Dette er dels fordi de berørte etatene selv kan finne en desentral lokalisering rasjonell for etatsinterne behov, dels fordi det kan legges politiske føringer for å sikre desentral lokalisering, noe som legger noen begrensninger på etatenes mulighet til å gjøre egne tilpasninger.

Men selv om sentralisering av arbeidsplasser ikke er en nødvendig konsekvens av selve omorganiseringen til en mer funksjonsbasert organisering, kan dette senere endre seg gradvis over tid i de tilfellene der oppgavene ikke er stedsavhengige. Som nevnt kan fleksible stillingsutlysninger ved vakanser medføre at nyrekruttering konsekvent skjer til det kontorstedet som allerede har flest medarbeidere på et fagområde, fordi det prioriteres å samle fagmiljøet fysisk. I sum kan dette føre til en desentral sentralisering av arbeidsplasser. 

5.4.5 Behov for å delegere myndighet til lavest mulig nivå  

Når regiondirektørenes myndighet overføres til divisjonene, er det i prinsippet til divisjonsdirektørene. Hvis beslutningsmyndighet konsentreres på dette nivået, blir det en administrativ sentralisering der det operative nivået mister ansvar, og det skapes inntrykk av stor avstand mellom topp og bunn. Dessuten innebærer dette en tungdrevet organisasjon, blant annet fordi de fleste samordningsspørsmål da må løftes opp til toppnivå. For å unngå dette må de nye divisjonene arbeide systematisk for å delegere myndighet og gi beslutningsfullmakter nedover i etaten.

Vi har ikke grunnlag for å anslå i hvilken grad dette er gjort i de fire etatene, men inntrykket er at etatene iallfall er oppmerksom på problemstillingen, og i flere av etatene er en av intensjonene med omorganiseringen nettopp å føre oppgaveløsning og beslutnings-myndighet ned fra det tidligere direktoratsnivået og til lavere nivåer i divisjonene. 

Et konkret utslag av denne problemstillingen er forholdet mellom linjen og de nye stabene. Som vist i pkt. 4.2.5 førte omorganiseringene i flere etater til behov for å omplassere ansatte fra det tidligere direktoratet, blant annet til staber for de nye divisjonsdirektørene. Ifølge flere informanter er det en tendens til at disse ansatte beholder sin rolleforståelse, som er å ta stilling til faglige spørsmål. Men i en stabsposisjon skal de snarere konsentrere seg om å assistere sin divisjonsdirektør, blant annet ved å systematisere og analysere resultater fra sektoren og bidra til å utforme styringssignaler nedover i divisjonene. Delegert myndighet i faglige spørsmål bør legges til linjestrukturen, det vil si på seksjons-/avdelingsnivå innenfor divisjonene.

5.4.6 Samordningsbehov krever særlig oppmerksomhet

Enhver omorganisering vil innebære en ny arbeidsdeling som igjen vil innebære nye samordningsbehov. Så også når funksjonsorganisering avløser geografisk organisering av det ytre apparatet: Behov for samordning gjenoppstår i ny versjon. 

Enkelte informanter minnet oss om at samordningsbehov definitivt var til stede også mellom regionene i en geografisk basert organisering. Men det er likevel grunn til å dvele litt ved hvordan funksjonsorganisering kan disponere for samordningsbehov i forholdet mellom divisjonene.

Et kjennetegn ved funksjonsorganisering er å innrette en entydig vertikal styring innenfor hver divisjon. Ved å fjerne det mellomliggende regionale styringsnivået knyttes det operative nivået tettere opp til det strategiske nivået. Et annet kjennetegn er større og mer spesialiserte fagmiljøer, noe som også krever samordning for å koble sammen det fagmiljøene bidrar med. Samlet reiser dette et spørsmål om hvordan ivareta samordningsbehov horisontalt. Overlatt til seg selv, det vil si uten kompenserende tiltak, kan funksjonsorganisering tenkes å ende opp med at hver divisjon blir seg selv nok, og dermed dominert av silotenking.    

En rent hierarkisk basert samordning, så som flere ledernivåer, sentralisert beslutningsmyndighet og mer detaljerte samordningsprosedyrer vil ikke være en løsning. Det vil snarere kunne føre til flere negative virkninger. Som det framgår av pkt. 4.2.6, er imidlertid også andre og mer relevante samordningstiltak tatt i bruk. 

Etter vår vurdering bør det ved funksjonsorganisering dessuten vurderes hvordan samordningsbehov mer konsekvent kan møtes med frivillig tilpasning horisontalt. For å samordne spesialiserte enheters virksomhet trengs en ledelsesfunksjon som kan organisere tverrgående prosesser og binde sammen et nødvendig knippe av virkemidler. Det bør derfor arbeides med å gjøre lederrollen mer horisontalt orientert, blant annet til også å handle om å få til samarbeid og skape resultater på tvers av divisjoner. Til dette kreves blant annet at ledere kan initiere, lede og understøtte dialog på tvers med sikte på konsensusbygging og felles oppslutning. I den sammenheng bør ledere kunne fungere som «oversettere» mellom fagmiljøer for å legge til rette for felles problemforståelse.

I tillegg kommer det som gjelder uansett organisasjonsmodell, blant annet at direktøren faktisk prioriterer samordning, for eksempel ved å etterspørre hvordan samhandling skjer på tvers, ved å forsikre seg om at prioriteringsprosesser skjer helhetlig, og ved å verdsette at den enkelte tenker ut over egen «boks». 

Dette kan også inngå i en bredere ambisjon om kulturbygging for å styrke samordning og helhet. Difi har i tidligere rapporter funnet indikasjoner på at det i forvaltningen er svake incentiver og manglende kultur for å tenke og handle på tvers.[1] Motivasjonen for å finne felles løsninger er svak, og de mulighetene som finnes, blir i liten grad utnyttet. Her kan det gjøres en rekke tiltak for å styrke en samarbeidskultur, blant annet ved å endre avansementskriterier for å fremme mobilitet, ved å innrette lederutvikling og kompetanseutvikling mer på helhetsperspektivet for etaten med videre.

Vi legger til grunn at slike tanker om en bred tilnærming til samordningsbehov utgjør en aktuell problemstilling for statsetater som utvikler en mer funksjonsbasert organisering. 

---

[1] Difi (2014) Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning Difi-rapport 2014:7