Med utgangspunkt i en kartlegging av de 21 etatene som tidligere er betegnet som regional statsforvaltning, ser vi i dette kapitlet på omfanget av funksjonsbasert organisering blant disse etatene og i hvilken retning organiseringen går.
1.1 Funksjonsbasert organisering og landsdekkende oppgaveløsning blir mer dominerende
Den brede kartleggingen i del I av dette prosjektet viste at det i løpet av de fem siste årene har skjedd vesentlige endringer i hvordan mange av etatene er organisert. Dette har ført til at funksjonsbasert organisering nå er den dominerende organisasjonsmodellen, og der en stadig større andel av de organisatoriske enhetene i etatene ivaretar landsdekkende oppgaver.
Av de 21 etatene som tidligere inngikk i regional statsforvaltning viser Tabell 1 at det bare er Bufetat, Fiskeridirektoratet, Justervesenet, Kartverket, Sjøfartsdirektoratet og DFØ som ikke har gjennomført større endringer av sin organisasjonsmodell de siste fem årene. Av disse gjennomfører Fiskeridirektoratet nå en omorganisering der de i løpet av 2022 vil gå fra å ha et hovedkontor og fem regionskontorer, til en organisering etter funksjoner og med to divisjoner som skal ivareta landsdekkende oppgaver. Fiskeridirektoratet vil med disse endringene få en rent funksjonsbasert organisering på linje med Arkivverket, DFØ, Lånekassen og Skatteetaten.
| Organisasjonsmodell | Virksomhet m/antall ansatte (1) | Iverksatt (2) |
|---|---|---|
| Geografisk basert | ||
| Bufetat (5 429) | 01.01.2004 | |
| Fiskeridirektoratet (431) (3) | 01.01.2004 | |
| Kriminalomsorgen (5 575) | 01.03.2021 | |
| Mattilsynet (1 248) | 01.05.2021 | |
| Politietaten (18 976) | 24.05.2018 | |
| Funksjonsbasert m/geografi på lavere organisatorisk nivå | ||
| Arbeidstilsynet (675) | 01.01.2020 | |
| DSB (646) | 01.03.2018 | |
| Husbanken (291) | 22.05.2018 | |
| Justervesenet (101) | 01.09.2011 | |
| Kystverket (969) | 01.01.2021 | |
| Kartverket (846) | 01.01.2005 | |
| NAV (15 531) | 01.01.2019 | |
| NVE (622) | 01.01.2021 | |
| Sjøfartsdirektoratet (371) | 01.01.2012 | |
| Statens vegvesen (4 845) | 01.01.2020 | |
| Tolletaten (1 521) | 01.10.2020 | |
| UDI (995) | 01.01.2022 | |
| Funksjonsbasert | ||
| Arkivverket (322) | 01.11.2016 | |
| DFØ (719) | 14.11.2011 | |
| Lånekassen (347) | 01.01.2017 | |
| Skatteetaten (7366) | 01.01.2019 |
Fotnoter i tabellen:
(1) Antall ansatte tilsvarer antall arbeidsforhold.
(2) Dato gjelder tidspunkt for når dagens organisasjonsmodell er innført (enkelte av etatene kan ha hatt innslag av funksjonsbasert organisering også tidligere).
(3) Funksjonsbasert organisering vedtatt gjennomført i 2022.
1.1.1 Stadig færre etater har geografisk basert organisering
Etter 2022 er det bare fire av etatene som fremdeles vil ha en geografisk basert organisering på regionnivå: Bufetat, Kriminalomsorgen, Mattilsynet og Politietaten. Disse fire etatene opererer fremdeles med et klart skille mellom hovedkontoret og det ytre apparatet, og der det ytre apparatet består av regionskontorer med en geografisk basert organisering.
På oppdrag fra Justisdepartementet (JD) utredet Kriminalomsorgen i 2018 ny organisering etter en tonivåmodell.[1] Dette resulterte i at JD i 2020 fremmet forslag om å erstatte Kriminalomsorgens organisering basert på direktorat, regioner og lokalt nivå, med to nivåer uten regioner.[2] Stortingsflertallet gikk imidlertid imot dette forslaget med begrunnelse i at det må bygge på en grundigere prosess og ses i sammenheng med en varslet stortingsmelding om sektoren. I etterkant av dette er det innført en ny organisasjonsmodell i Kriminalomsorgen fra 1. mars 2021. Ny organisering berørte i hovedsak direktoratsnivået, men innebar også opprettelse av en egen avdeling i direktoratet som koordinerer og ivaretar styringsdialogen med regionene.[3]
Med unntak av Politietaten, som består av 12 politidistrikter, har de øvrige etatene med geografisk basert inndeling et ytre apparat som består av fem regioner. Alle har i tillegg et operativt nivå under regionnivået. Den geografiske inndelingen har sammenheng med at de har ansvar for oppgaver som krever lokal tilstedeværelse, enten gjennom tjenester, tilsyn eller myndighetsutøvelse. Bufetat leverer barne- og familieverntjenester på vegne av staten, også ved hjelp av private leverandører, mens Kriminalomsorgen har ansvar for straffegjennomføringen på vegne av domstolene. Mattilsynets regionale apparat fører tilsyn langs hele verdikjeden innen matproduksjon. Politidistriktenes hovedoppgave er å opprettholde lov og orden gjennom myndighetsutøvelse, samtidig som de også leverer tjenester som eksempelvis utstedelse av pass.
Ser vi på regionskontorenes organisatoriske tilknytning til hovedkontoret og koblingen til etatenes toppledelse, varierer denne. I Mattilsynet inngår ikke regiondirektørene i direktørens ledergruppe, slik tilfellet er i de fire andre etatene. I Bufetat, Kriminalomsorgen og Politietaten er imidlertid ikke regiondirektørene en del av direktørens ordinære ledergruppe, men deltar i en utvidet ledergruppe som møtes jevnlig (annenhver uke eller sjeldnere).
Selv om hovedprinsippet for disse etatene er en geografisk basert organisering, har samtlige av etatene ett eller flere regionskontorer eller enkeltansatte ved disse, som ivaretar landsdekkende oppgaver på vegne av hele virksomheten. Eksempelvis har regionskontorene i Bufetat styringsansvar for til sammen ti nasjonale kompetansesentre. Ett av regionskontorene under Kriminalomsorgen har ansvar for etatens arkivfunksjon, mens et annet regionskontor har ansvar for en refusjonsordning til kommunene. Under Mattilsynet er ansvaret for enkelte godkjenningsordninger lagt til to av regionskontorene, og også i Politietaten er det enkelte politidistrikter som ivaretar landsdekkende oppgaver og funksjoner. I tillegg har Bufetat og Politietaten særskilte enheter utenfor hovedkontoret som ivaretar landsdekkende funksjoner.
1.1.2 Fire etater har en rent funksjonsbasert organisering
Fire av etatene – Arkivverket, DFØ, Lånekassen og Skatteetaten – har i dag en rent funksjonsbasert organisering, der enhetene på alle nivåer ivaretar ansvar for landsdekkende oppgaver. Organisatorisk er dette løst ved at etatene har etablert en eller flere stabsfunksjoner og fire til seks divisjoner/avdelinger som rapporterer direkte til toppleder. De enkelte divisjonene/avdelingene ivaretar ansvar for avgrensede funksjoner med basis i etatens kjerneoppgaver.
Samtlige av de fire funksjonsbaserte etatene har ansvar for oppgaver som innebærer ulike former for tjenesteproduksjon der saksbehandlingen er digitalisert og i økende grad automatisert. Dermed er behovet for fysisk kontakt i mindre grad til stede, noe som innebærer at etaten står friere til å organisere seg etter hva som er mest hensiktsmessig for å ivareta sitt samfunnsoppdrag.
1.1.3 Funksjonsorganisering i kombinasjon med geografi er mest utbredt
I alt 12 av etatene har funksjonsbasert organisering med innslag av geografi på et lavere organisatorisk nivå. Det innebærer at funksjonsinndeling er valgt som et hovedprinsipp for utforming av organisasjonsmodellen, samtidig som en avgrenset del av virksomheten har en inndeling etter geografi. I praksis innebærer dette at nivået under toppleder (divisjoner/ virksomhetsområder/avdelinger) har en funksjonsbasert inndeling, mens en eller flere enheter på lavere organisatorisk nivå har innslag av geografisk basert organisering. Dette betyr at regionnivået ikke er representert i direktørens ledergruppe, men at enkelte divisjonsledere/avdelingsledere vil måtte forholde seg til både geografisk og funksjonsinndelte enheter.
Det geografiske innslaget i etatene med en blanding av funksjonsbasert og geografisk basert organisering varierer. I noen etater er det en større andel ansatte som jobber i enheter der oppgavene er geografisk avgrenset. Dette gjelder eksempelvis i NAVs Arbeids- og tjenestelinje, der det både er kommune- og fylkesbaserte kontorer som har en arbeidsdeling etter geografiske områder. I Arbeidstilsynet er seksjonene i Avdeling for tilsyn og Avdeling for arbeidslivskriminalitet organisert i fire geografiske områder. Statens vegvesen har i alt tre divisjoner som baserer seg helt eller delvis på geografisk inndeling av oppgavene. På den annen side er UDI et eksempel på at geografisk basert organisering omfatter en begrenset del av etaten. Her har Mottaks- og returavdelingen fem regionskontorer, som totalt sett utgjør en mindre andel av de ansatte i en ellers funksjonsbasert organisasjon.
De fleste av de 12 etatene er videre kjennetegnet ved at regionale enheter, eller enkeltansatte ved disse enhetene, også ivaretar landsdekkende funksjoner på vegne av andre deler av virksomheten. Bare Kartverket og Sjøfartsdirektoratet oppgir å være helt uten landsdekkende funksjoner ved sine regionale lokasjoner og kontorer.[4] For de øvrige etatene varierer omfanget av landsdekkende oppgaver som er lagt til de geografisk baserte enhetene. Mens for eksempel NAV og Statens vegvesen har et stort omfang av landsdekkende oppgaver som er lagt til de geografisk baserte enhetene, er det mer begrenset i Justervesenet, der bare enkeltpersoner ved enkelte distriktskontor er tillagt et nasjonalt fagansvar.
Et fellestrekk ved de 12 etatene er at deler av virksomheten har ansvar for oppgaver som er vurdert å kreve lokal og regional tilstedeværelse. Seks av etatene har tilsyns- og kontrolloppgaver som er organisert i enheter med en geografisk basert inndeling under enkelte divisjoner/avdelinger. Dette gjelder Arbeidstilsynet, DSB, Justervesenet, NVE, Tolletaten og Sjøfartsdirektoratet. Under DSB er også Sivilforsvaret, som ivaretar sikkerhets- og beredskapsoppgaver overfor sivilbefolkningen i hele landet med en inndeling i 20 distrikter.
To av etatene har viktige infrastrukturoppgaver som krever lokal tilstedeværelse. Her har Statens vegvesen et stort omfang av stedsavhengige oppgaver på både veg-, transport-, trafikant- og kjøretøyområdet. I Kystverket krever lostjenesten og oppgaver innen planlegging, hav- og kystforvaltning og maritim sikring høy grad av brukerkontakt på lokalt og regionalt nivå.
Andre etater har ansvar for å levere ulike former for offentlige velferdstjenester. Her er NAV en viktig aktør med ansvar for omfattende arbeids- og velferdstjenester og brukerkontakt med enkeltpersoner og bedrifter ved NAV-kontor i alle landets kommuner og fylker. For UDI er ansvar for brukerrettede tjenester knyttet til mottaks- og returprosessen lagt til regionale kontorer.
Både Husbanken og Kartverket har på ulike måter ansvar for kommunerettede oppgaver. Husbanken har ansvar for veiledning, virkemiddelbruk og oppfølging av det boligsosiale arbeidet i kommunene. For Kartverket er lokalkunnskap sentralt for fylkeskartkontorene i arbeidet med å samle inn og videreformidle offentlig geografisk informasjon knyttet til matrikkel og kart, og der kommuner og fylker er sentrale samarbeidspartnere.
[1] Kriminalomsorgen (2018) Ny organisering av Kriminalomsorgen – forenklet styring og økt kvalitet. Kriminalomsorgen 4. april 2018
[2] Prop. 143 L (2019-2020) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen, bruk av pust- og bevegelsessensor i fengselsceller mv.)
[3] Kriminalomsorgen (2021) Årsrapport 2021
[4] For Kartverket gjelder dette fylkeskartkontorene under landdivisjonen og for Sjøfartsdirektoratet regions- og tilsynskontorer under avdeling for operativt tilsyn.