Kapittel

1. Oppdrag og mandat for evalueringen

Justis- og beredskapsdepartementet ba i 2016 Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) om å stå for en følgeevaluering av reformen. Følgeevalueringen skulle bidra til dokumentasjon, innsikt og læring samt rådgivning til Justis- og beredskapsdepartementet og politiet.

Fra 2020 ble oppgavene overført til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). Høsten 2019 ba Justis- og beredskapsdepartementet Difi/DFØ om å videreføre følgeevalueringen og avslutte denne med en effektevaluering i 2022. Det er laget årlige statusrapporter i 2016, 2017, 2018, 2019 og 2020.5 I 2017 skrev daværende Difi også en særskilt rapport om kultur, holdninger og ledelse.6

1.1 Bakgrunn for følgeevalueringen

En omfattende reform av politiet ble vedtatt av et bredt flertall på Stortinget 10. juni 2015. Reformen fikk navnet «Nærpolitireformen». Det overordnede målet med reformen var et politi som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Ved fremleggelsen av Prop. 61 LS (2014-2015) var det allerede inngått enighet mellom regjeringspartiene Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti og partiet Venstre.

Det var enighet om et nærpoliti med følgende hovedelementer:

  • Styrking av nærpolitiet gjennom krav til polititjenesten
  • Færre, men mer robuste og kompetente politidistrikter
  • Mer samarbeid mellom politiet og kommunene
  • Noe færre oppgaver for politiet

Gjennom forhandlinger i Stortinget ble det inngått forlik mellom de fire partiene og Arbeiderpartiet. Gjennom forliket ble det en ytterligere forsterkning av blant annet et nærpoliti som er lokalt tilstedeværende, har god lokalkunnskap, bred kontaktflate mot lokalsamfunn og innbyggere og som vektlegger og balanserer forebygging, ordenstjeneste, etterforskning og beredskap. Ved inngangen til valgkampen i 2019 trakk imidlertid Arbeiderpartiet støtten til reformen og sa at norsk politi har utviklet seg i feil retning.

1.2 Reformmål og avgrensninger

Hovedmålet med denne effektevalueringen er å vurdere om tiltakene som er iverksatt har bidratt til at målene for reformen er nådd, jf. Prop. 61 LS (2014-2015):

Et nærpoliti som er operativt, synlig og tilgjengelig, og som har kapasitet og kompetanse til å forebygge, etterforske og påtale kriminelle handlinger, og sikre innbyggernes trygghet. Det skal utvikles et kompetent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor.

Samtidig skal det utvikles robuste fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer. Formålet med proposisjonen er å sikre politiet en organisering som legger til rette for å nå disse målene. Målene innebærer blant annet å gå fra tomme lensmannskontorer til et tilstedeværende politi som befinner seg i lokalsamfunnet, er synlig og tilgjengelig, og som sikrer borgernes trygghet.

Etter at ny hovedstruktur var vedtatt og nye politidistrikter etablert, ble det utformet og presisert seks effektmål, jf. figur 1.

Det er vanskelig, for ikke å si umulig, å isolere effekter av ulike typer reformtiltak og                    -prosesser fra hverandre. Det samme gjelder mht. å skille reformtiltak fra andre faktorer og tiltak som påvirker måloppnåelsen. Vi kan derfor ikke med sikkerhet si om eventuelle effekter følger av organisatoriske tiltak, kompetanse-, ledelses- eller andre reformtiltak eller helt andre forhold. Det må i tillegg tas høyde for at tiltak og aktiviteter utenom reformen kan virke inn slik at vi ikke kjenner den kontrafaktiske situasjonen, dvs. hvordan dagens situasjon hadde vært om reformen ikke var iverksatt.

Reformmålene er ambisiøse, sammensatte og trekker i ulike retninger og ikke så lette å måle. Målene er i noen grad utdypet og konkretisert. Det er imidlertid en utfordring at konkretiseringene i ulik grad er dekkende for hovedmålene. Det er uansett ikke lett å operasjonalisere «mer», «bedre», «god» osv., særlig fordi at vi ofte ikke har tilstrekkelig gode nullpunktsmålinger og -analyser. Mange av effektmålene inneholder dessuten begreper som defineres og oppfattes ulikt av sentrale mål- og brukergrupper.

Parallelt med vår følgeevaluering har Riksrevisjonen vurdert om politi- og lensmannsetatens måloppnåelse i perioden 2016-2020 er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.7Rapporten ble lagt fram i midten av mars 2022 og behandlet i Stortinget i slutten av mai 2022. Kontroll- og konstitusjonskomiteen støtter i sin innstilling Riksrevisjonens anbefalinger og anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet følger opp kritikken fra Riksrevisjonen overfor Politidirektoratet og politietaten.8

Mens DFØs evaluering først og fremst er knyttet til reformen og reformmålene, har Riksrevisjonen sett på om politiets måloppnåelse på noen sentrale oppgaver er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. I praksis blir det ikke så stor forskjell. Vi registrerer at Riksrevisjonens funn og vurderinger i stor grad sammenfaller med våre funn og vurderinger fra oppstarten av følgeevalueringen.

1.3 Analysemodell og metodisk innfallsvinkel

Vi har gjennom hele følge-evalueringen brukt den såkalte 7S-modellen (opprinnelig utarbeidet av McKinsey), for å illustrere at det er ulike elementer som påvirker organisasjonens måloppnåelse, jf. tidligere statusrapporter og figur 2. Modellen innebærer å vurdere hvordan tiltakene som er iverksatt innenfor de seks elementene i analysemodellen, dvs. struktur, prosesser/systemer, medarbeidere, kompetanse, kapasitet og kultur, har bidratt til å nå målene for reformen, jfr. figur 1.

De overordnede målene for reformen er lagt inn i målboblen. Erfaringsmessig er det særlig to faktorer som er kritiske for omstillingen; Kapasitet og kompetanse - «evne til endring» - og organisasjonskultur - «vilje til endring». Både evne og vilje endres som regel langsomt over tid, og kan være vanskelige å påvirke og endre direkte. I tillegg er det store måleutfordringer. Kapasitet, kompetanse og organisasjonskultur påvirkes kontinuerlig av mer konkrete elementer som struktur, arbeidsprosesser/systemer, medarbeidere og lederskap. Det er særlig på dette nivået ulike målrettede tiltak kan settes i verk for å endre organisasjonen i ønsket retning. Politireformen har inneholdt tiltak knyttet til alle de fire elementene; struktur, prosesser/systemer, medarbeidere og lederskap.

Beskrivelser og vurderinger i rapporten bygger både på primær- og sekundærdata

Som tidligere år baserer vi både beskrivelser av funn og våre vurderinger på en kombinasjon av kvantitative og kvalitative data. Vi har lest en stor mengde dokumenter, rapporter, planer, evalueringer mv. Både politiet og andre aktører har bidratt med ulike typer dokumentasjon. Dette, sammen med statistikk, ulike typer undersøkelser, rapporteringer mv., er viktige bakgrunnsdata som vi har hatt stor nytte av selv om alt ikke kommer så godt til syne i denne rapporten.

Vi har til sammen gjennomført vel hundre intervjuer og snakket med godt og vel 200 personer. Vi har blant annet intervjuet representanter for Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet, Riksadvokaten og særorganene. Vi har også intervjuet alle politimestrene, noen av dem flere ganger. Og vi har besøkt fem politidistrikter – Sør-Vest pd, Vest pd, Oslo pd, Agder pd og Finnmark pd - i perioden oktober 2021-juni 2022. Der har vi intervjuet representanter for ulike funksjoner og nivåer i politiet samt representanter for kommunene og andre samarbeidspartnere.

DFØ har også fått i oppdrag å foreta en gjennomgang av Politidirektoratets (PODs) ulike roller og oppgaver. Gjennomgangen skal blant annet vurdere om PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessige. Frist for ferdigstilling er 1. mars 2023. I lys av dette har vi i svært begrenset grad sett på direktoratet og dets ivaretakelse av roller og oppgaver. Det samme gjelder samordning og samarbeid på nasjonalt nivå mellom politiet og andre nasjonale sektormyndigheter.

I tillegg til dokumentstudier og intervjuer har vi gjennomført spørreundersøkelser til alle kommuner ved kommunedirektør/ordfører og til ledere på nivå 2 i politidistriktene, dvs. alle ledere som inngår i politimestrenes ledergrupper. I 2016 ga vi tilskudd til en spørreundersøkelse – nullpunktsundersøkelse – til alle ansatte i politiet, utført av Universitetet i Bergen (UiB).9 I 2022 har vi gitt tilskudd til en spørreundersøkelse til de som svarte på UiBs nullpunktsmåling i 2016 og som fortsatt jobber i politiet (panelundersøkelse).

Vedlegg 1 inneholder en mer utfyllende beskrivelse av metode og datagrunnlag. Vedlegg 2 inneholder presentasjoner av data fra årets kommuneundersøkelse (2022) sammenholdt med data fra kommuneundersøkelsen fra 2019 og årets nivå 2-politileder-undersøkelse. I Vedlegg 3 følger en upublisert presentasjon av UiBs spørreundersøkelse/panelundersøkelse.

Oppdatert: 14. februar 2023

Kontakt

Har du spørsmål eller tilbakemeldinger om innholdet i denne rapporten, ta kontakt med: 

DFØ-rapport 2022:6 Evaluering av nærpolitireformen – en vurdering av resultater og effekter

Skriv ut / lag PDF

Forord

Hovedfunn og vurderinger – oppsummering

Nærpolitireformen har vært en sterkt styrt reform med ambisiøse og delvis motstridende mål

Politiet har fått en likere og mer enhetlig struktur, men det er fortsatt store forskjeller mellom distriktene

Den lokale samhandlingen mellom kommunene og politiet er blitt bedre

Kommunene ønsker mer politi og mer fysisk tilstedeværelse – det er viktigere enn nye tjenestesteder

Det er blitt mer enhetlige og likere polititjenester

Det er mer målrettet innsats på forebygging, etterforskning og beredskap, men det er ikke nok ressurser til å prioritere alt

Politiet har fått bedre kompetanse og sterkere fagmiljøer

Ledelse har fått mye oppmerksomhet, men førstelinjelederne har i for liten grad vært sett som viktige endringsagenter

Kultur endrer seg langsomt

Digitaliseringen går fortsatt for sakte

Hva er veien videre?

1. Oppdrag og mandat for evalueringen

1.1 Bakgrunn for følgeevalueringen

1.2 Reformmål og avgrensninger

1.3 Analysemodell og metodisk innfallsvinkel

Beskrivelser og vurderinger i rapporten bygger både på primær- og sekundærdata

2. Måloppnåelse henger sammen med samfunnsutvikling og styring og ledelse

2.1 Reformer kan ikke ses isolert fra samfunnsutviklingen

2.2 Politiet har høy politisk oppmerksomhet

2.2.1 Politisk oppmerksomhet - sentralt og lokalt - krever endringsevne og endringsvilje

2.2.2 «Nærpolitireformen» var et misvisende navn

2.2.3 Reformen har vært sterkt sentralt styrt

2.3 Ambisiøse mål krever reelle prioriteringer

2.4 Styring på innsatsfaktorer gir dårligere måloppnåelse

2.5 Ledelse i politiet har fått økt oppmerksomhet

2.6 Det tar tid å endre tankesett i store organisasjoner

2.6.1 Top-down-styring utfordret medvirkning og skapte motstand i førstelinjen

Det har vært stor og vedvarende motstand mot strukturdelen av reformen blant ansatte

Stramme tidsfrister gjorde at organisasjonene i for stor grad fikk rollen som «vaktbikkjer»

2.6.2 Det tok tid å gjennomføre reformen

3. Politiet har nådd effektmålene i ulik grad

3.1 Politiet har god lokal forankring, men er ikke blitt mer synlig og tilstedeværende

3.1.1 Innbyggere føler seg trygge og har høy tillit til politiet

3.1.2 Kommuner og innbyggere ønsker at politiet kommer når de trenger dem

Kommunenes holdning til reformen har snudd fra litt negativ til litt positiv

Kommunene er ikke fornøyde med politiets lokale tilstedeværelse

Forebygging blant barn og unge gjennom fysisk tilstedeværelse er viktig for kommunene

Lokal tilstedeværelse handler om tilgang på polititjenester, men også om arbeidsplasser og distriktspolitikk

3.1.3 Samhandlingen mellom kommuner og politi fungerer godt

Politiråd, politikontaktordningen og samarbeidsavtalene fungerer gjennomgående godt

Mindre kontakt med innbyggere enn før

3.1.4 God samhandling med andre nødetater – helse/psykiatri er en økende utfordring

3.2 Vi har fått et mer enhetlig politi og likere polititjenester 

3.2.1 Politiet har blitt mer enhetlig

3.2.2 Reformen har gitt likere polititjenester

3.3 Mer målrettet innsats - ressursene strekker ikke til alt

3.3.1 Forebygging defineres videre enn før

Nettpatruljer får positive tilbakemeldinger

3.3.2 Bedre etterforskning, men den utfordres av økte krav og for dårlig kapasitet

Straffesaksstatistikken viser at det er færre anmeldelser, lavere oppklaringsprosent og færre restanser i 2022 sammenlignet med 2016

Politiet har satset på etterforskning - gjennom etterforskningsløftet, de prioriterte funksjonene og etablering av spesialiserte etterforskningsmiljøer i alle politidistriktene

Sterkere og mer kompetente fagmiljøer håndterer i større grad alvorlig kriminalitet, men det er fortsatt utfordringer knyttet til etterforskning av organisert, økonomisk og digital kriminalitet generelt

Økende trusselbilde knyttet til digital kriminalitet

3.3.3 Reformen har gitt bedre beredskap i stort, særlig ved alvorlige hendelser

Den spisse beredskapen er styrket mest

Politiet overholder responstider knyttet til oppdrag og krav til svartid på 112, men sliter med å betjene 02800

3.4 Politiet har flere årsverk og økt kompetanse

3.4.1 Kompleks kriminalitet og nye etterforskningsmetoder krever mer ressurser

Politiet har vært budsjettvinnere flere år på rad, men har lite ubundne midler til disposisjon

Andelen politiansatte har økt både i etaten som helhet og i politidistriktene

Proporsjonal økning i politiårsverk i de geografiske og de funksjonelle driftsenhetene

Selv om politidistriktene har fått økte ressurser, må de fordeles på flere roller og funksjoner, og mange opplever en knapp ressurssituasjon

3.4.2 Sterkere fagmiljøer, men lite rom for ny og annen kompetanse

Kunnskapsdeling er blitt en viktig del av politiets virksomhet

Krav om to per tusen har vært styrende for kompetansesammensetningen

Det er viktig at utdanningstilbudet til Politihøgskolen svarer på utviklingen i etatens behov

3.4.3 Usikkert om reformen har gitt en mer effektiv kriminalitetsforebygging

3.5 Politiet har satset mye på ledelsesutvikling og HR

3.5.1 Lederutvikling har vært et satsningsområde

Inntil 2020 var lederutviklingen primært rettet inn mot de øverste ledernivåene

Store ledergrupper i politiet

NLG skulle utvikles til å bli et viktig organ for koordinering og samkjøring av politiet. 

Politiansatte er svært fornøyde med nærmeste leder, mindre fornøyde med toppledelsen

Ledelse i politiet handler mye om administrasjon

3.5.2 Vanskelig å si om kulturen er blitt mer åpen og tillitsfull  

3.6 Bedre metoder og ny teknologi, men usikkert om politiet jobber mer effektivt

3.6.1 De seks prioriterte funksjonene er fortsatt i en implementeringsfase

3.6.2 Digitalisering er i liten grad sett som en del av reformen

Politiet har blitt mer digitale, men sliter med utdaterte systemer og løsninger

Digitalisering er fortsatt ikke nok integrert i metode- og tjenesteutvikling

Referanser

Dokument- og referanseliste

Forkortelser brukt i denne rapporten

Fotnoter

Vedlegg 1: Metode og datagrunnlag

Dokumentstudier

Linker til sentrale datakilder

Intervjuer

Spørreundersøkelser

Studieturer til Danmark og Sverige

Medieanalyse

Referansegruppe

Styrker og svakheter ved metoden og datagrunnlaget

Vedlegg 2: Spørreundersøkelser

Vedlegg 3: UiB panelundersøkelse

Vedlegg 4: Medieanalyse

Vedlegg 5: Medieanalyse 2022

Fant du det du lette etter?

Nei

Det beklager vi!

Tilbakemeldingen din er anonym og vil ikke bli besvart. Vi bruker den til å forbedre nettsidene. Hvis du vil ha svar fra oss, ta kontakt på telefon, e-post eller kundesenter på nett.