Dagens prosess med å utarbeide statsbudsjettet beskrives som velfungerende og forutsigbar, ifølge en ny rapport. Samtidig peker informantene i undersøkelsen på at prosessen preges av utydelige prioriteringer, at for mange saker løftes til regjeringens bord og for lite helhetlig og strategisk tenkning.
Finansdepartementet ønsker å vurdere hvordan dagens budsjettprosess kan innrettes for å legge best mulig til rette for godt opplyste politiske prioriteringer. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har derfor fått i oppdrag å kartlegge hvordan dagens prosess med å utarbeide statsbudsjettet fungerer.
I rapporten har DFØ intervjuet politikere fra ulike regjeringer og ansatte i departementene og underliggende virksomheter. Det er også gjort en mindre kartlegging av budsjettprosessene i Danmark og Sverige.
For mange satsingsforslag
– En sentral tilbakemelding er at budsjettprosessen preges av utydelige prioriteringer og lite bindende føringer. Dette fører til at det utarbeides mange satsingsforslag, som i for liten grad siles bort gjennom prosessen. Omfanget av saker er stort, og svekker budsjettprosessens evne til å bidra til prioritering og samordning, sier Hilde Singsaas, direktør i DFØ.
Ingen av informantene ønsker radikale endringer, men de fleste ønsker seg forbedringer. Mange av informantene mener at tydeligere føringer i starten av budsjettprosessen vil gi mer langsiktig og helhetlig tenkning på tvers av sektorene. Satsningsforslag og kutt kan målrettes mer, og det kan åpnes for større grep som skaper økonomisk handlingsrom på sikt. Dette vil også kunne frigjøre tid i budsjettprosessen til å jobbe med de større sakene.
Avklaringer på lavere nivå
Tydelige føringer vil også kunne bidra til at flere saker avklares på et lavere nivå, noe mange av informantene etterlyser. Slike avklaringer gjøres i større grad i Danmark og Sverige, ved at uferdige og lavt prioriterte forslag blir silt ut av ulike utvalg eller på bakgrunn av dialog mellom departementene. I tillegg avviser finansdepartementene i større grad forslag som ikke er i henhold til føringer og prioriteringer.
– Vi vet at utgiftene framover vil øke, blant annet som følge av aldring i befolkningen, klimaendringer og økt uro i verden. Statens inntekter vil ikke øke like mye. Politikerne vil dermed i stadig større grad måtte omprioritere for å gjennomføre politiske satsinger, sier Singsaas.
Dårligere insentiver for å fremme kutt
Flere av tilbakemeldingene fra informantene var knyttet til de tre sentrale stoppunktene i budsjettprosessen (se faktaboks). Mellom budsjettkonferansen i mars og sluttbehandlingen i august skal den økonomiske rammen for hvert departement være fastsatt. Innenfor denne rammen har det enkelte departement stor frihet til å omdisponere bevilgningene.
Det er bred enighet om at dette i utgangspunktet er en god ordning, men flere mener at den reelle adgangen til å omdisponere er blitt redusert. Dersom et departement foreslår et kutt for å styrke en annen post innenfor eget budsjettområde, blir dette i økende grad tatt ut som et rent budsjettkutt for det aktuelle departementet.
Mange av informantene mener dette gir dårlige insentiver for å bruke pengene der de gjør mest nytte, og mener man i større grad bør hegne om omdisponeringsfriheten.
Reforhandlinger sent i prosessen
Flere informanter etterspør også større lojalitet til spillereglene ved den avsluttende budsjettkonferansen i august, ettersom den i økende grad oppleves som en gjentakelse av marskonferansen. Informantene trekker fram at beslutninger reforhandles på augustkonferansen og at det er en fremvoksende praksis for å fremme nye satsingsforslag.
Den neste fasen av evalueringen skal ta for seg vurderinger og anbefalinger.
Gangen i prosessen med statsbudsjettet
Det gjennomføres tre konferanser før forslaget til statsbudsjettet legges fram. Ulike prosesser finner sted mellom konferansene:
1. Budsjettstrategikonferansen i oktober/november
Konferansen utgjør startskuddet for arbeidet med forslaget til statsbudsjett. Den skal legge til rette for en strategisk og helhetlig diskusjon om profilen i budsjettet, hvordan dette skal oppnås og hvordan sikre budsjettmessig handlingsrom.
2. Regjeringens budsjettkonferanse i mars
I forkant skal departementene ha forberedt forslag til innsparinger og satsinger, samt konsekvensjustert budsjett. På denne konferansen fastsettes budsjettrammen for hvert departement, og regjeringen prioriterer satsingsforslagene som skal være med videre i prosessen.
I perioden etter konferansen arbeider departementene med sine budsjettforslag, der de har mulighet til å omdisponere midler innen rammen de har blitt tildelt.
3. Regjeringens sluttbehandling i august
På konferansen fastsettes innretningen av den samlede økonomiske politikken og det endelige forslaget til statsbudsjett for neste år. Om departementene har gjort store eller politisk viktige omprioriteringer, behandles dette også her.