Som figuren nedenfor viser, vil tilskuddsforvaltningen omfatte utlysning, søknadsbehandling, tilskuddsbrev, registrering av inngåtte forpliktelser (tilskuddsbeløp), utbetaling og eventuell tilbakebetaling av tilskudd, oppfølging og kontroll samt informasjon om måloppnåelsen.

Økonomiregelverket punkt 6.3.2 understreker at «behandlingen av søknader om tilskudd skal følge reglene i forvaltningsloven».

Forvaltningsloven kapittel II og III har regler om ugildhet (inhabilitet) og alminnelige regler om saksbehandlingen som gjelder uavhengig av om forvaltningen treffer et enkeltvedtak eller ikke. Forvaltningslovens kapittel IV–VI gjelder for søknadsbehandlingen når forvaltningsorganet treffer et enkeltvedtak.

Nedenfor belyses forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav til forvaltning av en tilskuddsordning, det vil si prosessene for utlysning, søknadsbehandling og utformingen av enkeltvedtak (tilskuddsbrev).

5.1 Krav til utlysning

Det følger av økonomiregelverket punkt 6.3.1 at muligheten til å søke om tilskudd skal lyses ut på en slik måte at man når hele gruppen av potensielle mottakere i tråd med tilskuddsbevilgningen.

Formålet med utlysningen etter økonomiregelverket punkt 6.3.2 er å gjøre ordningen kjent for alle potensielle tilskuddsmottakere, og sikre grunnleggende prinsipper i forvaltningen om åpenhet og likebehandling. Kravet i forvaltningsloven § 38 om kunngjøring av forskrifter skal sikre notoritet, det vil si verifisering av når reglene ble gjort gjeldende, hva de gjelder og hvem som fastsatte dem, og at alle det er av interesse for lett skal finne frem til hvilke rettslige rammer som til enhver tid gjelder for tildelingene av tilskudd.

Konkret vurdering for hver ordning

Økonomiregelverket stiller ikke bestemte krav til hvordan utlysningen gjennomføres. Innenfor rammen av Stortingets vedtak og forutsetninger må ansvarlig tilskuddsforvalter i det enkelte tilfellet gjøre en konkret vurdering av hvordan den aktuelle gruppen av potensielle tilskuddsmottakere skal nås. Utlysningens form vil derfor kunne variere etter blant annet egenart ved mottakerne og tilskuddsordningen. Det er god praksis å henvise til tilskuddsregelverket i utlysningen, uavhengig av om tilskuddsregelverket er fastsatt som forskrift eller ikke. Er tilskuddsregelverket forskrift, vil forvaltningen forsømme sin informasjonsplikt om det ikke henvises til forskriften i utlysingen.

Utlysningen kan få forskrifts innhold

Tilskudd skal fordeles etter åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Departementets operasjonalisering av målet for ordningen og tildelingskriteriene er viktig for å få utlyst tilskuddsmidlene på en effektiv og hensiktsmessig måte. Erfaring viser at innholdet i utlysningen av midler noen ganger utfyller og presiserer tildelingskriteriene på en måte som innebærer at innholdet i utlysingen blir bestemmende for søkernes rettigheter og plikter.

Slike elementer skal fastsettes i forskrift. Utlysningen vil derimot være et egnet sted å informere om krav og rammer for øvrig som allerede er regulert i forskrifts form.

Selv om regelverket som departementet har utarbeidet ikke skulle ha forskrifts innhold og dermed ikke er fastsatt som forskrift, må forvaltningen være oppmerksom på at nye budsjettvedtak vil kunne føre til nye tildelingskriterier som krever forskrifts form. Det vil da ikke være tilstrekkelig å gjøre disse kriteriene kjent gjennom utlysingen. I så fall må de elementene som har forskrifts innhold, fastsettes som forskrift. Det kan i tillegg være hensiktsmessig å informere om dem i utlysingen.

Er tildelingskriteriene fastsatt i forskrift, men man ønsker å prioritere tiltak som ikke er innenfor de rammene som følger av forskriften, må forskriften endres. Endringsforslagene må på vanlig måte høres, med mindre de dekkes av en av de tre unntakene i forvaltningsloven § 37 fjerde ledd (og tilsvarende i utredningsinstruksen punkt 3-3). Det er således ikke tilstrekkelig bare å omtale slike prioriteringer og avgrensninger i utlysningen av tilskuddsmidlene.

5.2 Krav til søknadsbehandlingen

5.2.1 Forvaltningsloven kapittel II og III

Forvaltningslovens kapittel II og III har alminnelige regler om saksbehandlingen som gjelder uavhengig av om forvaltningen fastsetter et enkeltvedtak eller ikke. Før vi gjennomgår saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak går vi gjennom enkelte av bestemmelsene i kapittel II og III som det er viktig at tilskuddsforvalter er kjent med.

Habilitet

En person er inhabil eller «ugild» som det står i forvaltningsloven § 6, når det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til personens upartiskhet til å forberede eller å treffe avgjørelse i saken. Den som er inhabil kan verken forberede, saksbehandle eller avgjøre saken. Det følger av forvaltningsloven § 8 første ledd at «tjenestemannen avgjør selv om han er ugild». Dersom en part krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller tjenestemannen ellers selv finner grunn til det, skal han likevel forelegge spørsmålet for sin nærmeste overordnede til avgjørelse. Forvaltningsloven § 9 fastsetter regler om at det om nødvendig skal oppnevnes stedfortreder for den inhabile.

Habilitetsbestemmelsene gjelder for tjenestemenn som er ansatt i et forvaltningsorgan og for enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, se forvaltningsloven §§ 6 og 10. Reglene gjelder altså for alle som utfører oppgaver for et forvaltningsorgan, uavhengig av om de er ansatt der eller ikke.

Det kan godt være at en tjenestemann tar en avgjørelse helt upartisk, men det avgjørende for habiliteten er tilliten utad. Det er med andre ord ikke nok at tilsatte i offentlig tjeneste handler upartisk. Befolkningen skal også ha tillit til at de gjør det. Habilitetsreglene bidrar på denne måten til å opprettholde forvaltningens legitimitet i befolkningen.

Forvaltningsloven § 6 første ledd omhandler situasjoner der man automatisk blir inhabil:

«En offentlig tjenestemann og enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» (jf. § 10 første punktum) er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak

• når han selv er part i saken
• når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken;
• når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part;
• når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte;
• når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for
  • et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller
• et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.»

Reguleres man av et av disse alternativene, kan man verken forberede, saksbehandle eller avgjøre saken. Dette betegnes gjerne som automatisk inhabilitet.

§ 6 andre ledd lyder videre:

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Bestemmelsen fanger opp situasjoner der tjenestemannen ikke er automatisk inhabil etter første ledd, men der det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet. Hvis det, når relasjonen er fjernere enn det som følger av § 6 første ledd, foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til at tjenestemannen er upartisk, kan summen av tilknytningen og det særegne forholdet føre til inhabilitet. Det er avgjørende hvordan forholdet fremtrer utad, ikke hvor stor personlig integritet den aktuelle tilsatte måtte ha. Det er ikke kritikkverdig å måtte fratre behandlingen av en sak på grunn av inhabilitet. Det å ikke fratre hvis man er inhabil, vil derimot være det.

§ 6 tredje ledd:

«Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.»

Bestemmelsen slår fast at er den overordnede inhabil, kan heller ikke den direkte underordnede treffe avgjørelse i saken. Den underordnede blir inhabil selv om den overordnede ikke er nærmeste overordnede, men over- og underordningsforholdet må bestå mellom to personer innen ett og samme forvaltningsorgan for at bestemmelsen om avledet inhabilitet skal gjelde.

§ 6 tredje ledd gjelder bare den underordnede tjenestemannen som selv skal avgjøre saken, og ikke for tjenestemenn som bare tilrettelegger saken. Habiliteten for de som skal tilrettelegge saken og som er underordnet den inhabile, må vurderes etter § 6 andre ledd.

Spørsmålet er om det å være underordnet en inhabil overordnet, kan være et særegent forhold som er egnet til å svekke tilliten til at den underordnede er upartisk når den overordnede er inhabil. Slike situasjoner kan oppstå hvis det er en særlig nær relasjon mellom den inhabile og den underordnede eller hvis avgjørelsen betyr mye for den inhabile.

Det følger av § 6 fjerde ledd at «ugildhetsreglene» ikke får anvendelse «dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete». Dette er en snever unntaksregel som sjelden er aktuell. Bestemmelsen tar sikte på avgjørelser som er regelbundne. Det har sammenheng med at en regelbunden avgjørelse kan kontrolleres i etterkant gjennom en kontroll av at regelverket er rett praktisert og at saken er tilstrekkelig opplyst til at det kan treffes en riktig beslutning.

Skriftlig saksbehandling

Saksbehandlingen i forvaltningen er som hovedregel skriftlig. Skriftlig saksbehandling muliggjør offentlig innsyn, sikrer ryddighet og muliggjør kontroll i ettertid.

Muntlige opplysninger skal nedtegnes og legges på saken. Forvaltningsloven § 11 d andre ledd lyder:

«Blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Det samme gjelder iakttagelser tjenestemannen gjør ved befaring m.m.»

Det følger av arkivloven og arkivforskriften at innkomne søknader om tilskudd skal registreres og gis et journalnummer. Dette gjelder også for søknader som er sendt på e-post.

Veiledningsplikten

Tilskuddsforvalter har veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Formålet med regelen er «å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte». Det fremgår videre av § 11 at «omfanget av veiledning må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet». Veiledningsplikten kan innebære at en søker må opplyses om det dersom søknaden er mangelfull. Samtidig må forvaltningen kunne forvente at søker har kommet med de opplysningene som taler for at søknaden kan innvilges. Hvor omfattende forvaltningens veiledningsplikt er, vil i mange situasjoner bero på hvor ressurssterke søkerne er.

Forvaltningslovforskriften kapittel 2 har nærmere bestemmelser om innholdet i veilednings- plikten etter forvaltningsloven § 11. Hvis forvaltningen utarbeider et søknadsskjema, gjelder § 5 i forskriften:

«Søknadsskjemaer o.l. som det offentlige utarbeider til bruk for parter og andre i forvaltningssaker, skal gi nødvendig veiledning om utfyllingen og om dokumentasjon som bør være vedlagt.

Dersom det er praktisk mulig, bør søknadsskjemaer o.l. også gi veiledning om de regler som gjelder på vedkommende saksområde.»

Saksbehandlingstid og foreløpig svar

Forvaltningsloven § 11 a første ledd krever at «forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold».

Hvis det må forventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før henvendelsen kan besvares, følger det av § 11 a andre ledd at forvaltningsorganet snarest mulig skal sende et foreløpig svar som forklarer den lange behandlingstiden og om mulig angir et tidspunkt for når svar kan forventes.

Gjelder saken et enkeltvedtak, skal det etter § 11 a tredje ledd sendes foreløpig svar som beskrevet i andre ledd, når «henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt».

5.2.2 Forvaltningsloven kapittel IV–VI

Forvaltningslovens kapittel IV–VI gjelder for søknadsbehandlingen når forvaltningsorganet treffer et enkeltvedtak.

Når er avgjørelsen av en søknad et enkeltvedtak?

Forvaltningsloven definerer i § 2 første ledd bokstav a og b et enkeltvedtak som en avgjørelse som er truffet under utøving av offentlig myndighet og som er bestemmende for rettigheter og plikter til bestemte personer, jf. omtale av enkeltvedtak i notatets punkt 2.2.

Fordeling av offentlige midler i form av tilskudd er offentlig myndighetsutøvelse og utfallet av søknadsbehandlingen vil, med de avgrensninger som er gjort i dette veiledningsnotatet, bli bestemmende for om den enkelte får tilskudd. Avgjørelsen blir da et enkeltvedtak enten utfallet av søknadsbehandlingen blir et vedtak om at søknaden er innvilget, avslått eller avvist. Dette følger av at ordningene som omtales i dette notatet er tilskuddsordninger som retter seg mot private og som skal følge prosedyren som beskrevet i økonomiregelverket kapittel 6. Dette innebærer blant annet at det skal utformes hovedelementer som skal inngå i et tilskuddsregelverk og at tilskuddsmidlene skal lyses ut med mulighet for private til å søke.

Dette understøttes av Justisdepartementets uttalelse 17.12.2002 i sak 2002/06618E hvor det er sagt følgende om tilskudd og enkeltvedtak:

«…[D]ersom støtten er regulert i eller forankret i lov eller forskrift vil det skape et preg av offentlig myndighetsutøvelse som gjør at avgjørelsen – i alle fall som den store hovedregel, og muligens helt uten unntak – regnes som enkeltvedtak. Også hvis støtten på annen måte har karakter av en fast ordning, vil avgjørelsen om å tildele eller avslå støtte som utgangspunkt være enkeltvedtak. Det vil trekke i retning av at det foreligger en slik fast ordning om det er gjort kjent retningslinjer for tildeling eller for søknadsbehandlingen, eller støtten blir utlyst med oppfordring om å fremme søknad.»

Det er viktig å være klar over at forvaltningens mulighet til å utøve skjønn ikke er av betydning for om en avgjørelse er et enkeltvedtak eller ikke. Sivilombudsmannen formulerte det slik i sak (2001-8) om ubehandlede søknader om støtte til erosjons- og flomsikringstiltak:

«Ordningen er ikke regulert i lov eller forskrift og søkerne har ikke noe rettskrav på å få støtte. Om støtte skal gis i det enkelte tilfellet avhenger av NVEs skjønnsmessige vurderinger. Som jeg har nevnt tidligere, får imidlertid ikke dette betydning for vurderingen av om avgjørelsen må̊ karakteriseres som et enkeltvedtak. Slik jeg oppfatter det, stiller Stortinget, i egenskap av bevilgende myndighet, et visst årlig beløp til disposisjon til erosjon- og flomsikringstiltak. NVE er satt til å fordele de bevilgede midlene ut fra nærmere angitte føringer fra overordnede organ. Hensikten med å bevilge midler til erosjon- og flomsikring må̊ antas å være å redusere de skadene flom og erosjon fører til. Dette er klart nok et samfunnsnyttig formål, til en viss grad særegent for offentlig forvaltning. Ut fra den presiserende forståelsen av begrepet enkeltvedtak som legges til grunn etter dagens rettsoppfatning, må̊ NVEs avgjørelser av søknader om bistand til planlegging, gjennomføring og finansiering av tiltak mot erosjon- og flomsikring anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstavene a og b.»

Krav til saksbehandlingen når en avgjørelse om å innvilge tilskudd er enkeltvedtak

Forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt

Forvaltningsloven § 17 første ledd krever at «forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Selv om det er forvaltningen som har ansvaret for å utrede saken, må forvaltningen kunne forvente at søker legger frem opplysninger som taler til egen fordel. Men forvaltningen kan motta opplysninger fra andre kilder. Har søkeren rett til å gjøre seg kjent med opplysningene, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19, skal opplysningene etter forvaltningsloven § 17 andre ledd forelegges søkeren for uttalelse. Det gjelder noen unntak fra dette, blant annet dersom opplysningene bekreftes av søkerens egen fremstilling, eller opplysningen ikke har avgjørende betydning for vedtaket.

I hvilken grad forvaltningen plikter etter § 17 første ledd å kontrollere opplysninger som søkerne har gitt, beror på sakens betydning, kompleksitet, mv. Utgangspunktet er at forvaltningen må kunne legge en søkers egne opplysninger til grunn for avgjørelsen. Dersom en søker har gitt feilaktige opplysninger, og dette først oppdages etter at søknaden er innvilget, vil det kunne føre til at vedtaket kan omgjøres. I notatets punkt 5.3.6 kommer vi tilbake til forvaltningens omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35.

Innenfor tilskuddsforvaltningen presiserer økonomiregelverket forvaltningens plikt til å kontrollere opplysningene fra tilskuddsmottaker. Det følger av økonomiregelverket punkt 6.3.8.2 at «Tilskuddsforvalter skal kontrollere informasjonen mottakeren sender inn som har betydning for søknadsbehandlingen.» Det vektlegges at kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen. Det innebærer at en allerede ved utforming av tilskuddsregelverket må balansere hvilke opplysninger og kontroller det legges opp til ut fra en rimelig kost-nytte avveining.

Det kan kreves at søknaden skal inneholde angitte opplysninger som er nødvendig for å kunne ta stilling til søknaden, eventuelt at forvaltningen i forbindelse med behandlingen av søknaden kan be om ytterligere opplysninger som er nødvendige for å sikre at beslutningsgrunnlaget er godt nok til å treffe en riktig avgjørelse. Skal mangelfulle søknader kunne avvises, bør kravene være fastsatt i forskrift. Det bør også fremgå av forskriften at søknaden kan avvises om kravene til opplysninger ikke blir oppfylt. Bakgrunnen for dette er at utredningsplikten etter forvaltningslovens § 17 ikke gir forvaltningen noen direkte

«hjemmel» for å kreve opplysninger eller å gjennomføre kontroller av ulike slag på søknadsstadiet. En forskrift som fastsetter plikt for søkere til å opplyse saken og medvirke til befaringer og andre kontroller vil, så lenge kravene er saklige og proporsjonale, styrke forvaltningens rettslige grunnlag. Forvaltningen kan selvsagt be søker om å gi opplysninger og eventuelt om å få komme på befaring uten å ha noen særskilt forankring for det, men da vil manglende medvirkning fra søkerens side ikke i seg selv kunne brukes mot vedkommende. Søker på sin side kan unnlate å etterkomme plikten, med den konsekvens at søknaden ikke blir realitetsbehandlet, eventuelt unngå informasjonskravet gjennom å trekke søknaden.

Det kan også være aktuelt å forskriftsfeste en rett for tilskuddsforvalter til å innhente opplysninger fra andre, offentlige registre etc. Forskriften kan ikke gi tilskuddsforvalter en rett som går lenger enn det som det etter vilkårslæren vil være adgang til, jf. omtalen av vilkårslæren i punkt 2.3. Den som opplysningene skal hentes fra, må ha rettslig adgang til å gi opplysningene til tilskuddsforvalteren.

Begrunnelsesplikten

Det følger av forvaltningsloven § 24 at «enkeltvedtak skal grunngis». Hovedregelen er at «forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtak treffes».

Fra hovedregelen om samtidig begrunnelse er det gjort to unntak i § 24 andre ledd. Samtidig begrunnelse kan unnlates når «det ikke er grunn til å tro at parten vil være misfornøyd med vedtaket» og «i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter».

Unntakene innebærer ikke at forvaltningen kan avgjøre en sak uten begrunnelse, men at det ikke er noe krav om at begrunnelsen utformes samtidig med at en sak avgjøres. Etter at vedtaket er fastsatt, kan parten kreve en begrunnelse for avgjørelsen, se videre omtale.

Det første unntaket gjelder når søker har fått innvilget søknaden fullt ut. Unntaket gjelder ikke bare når søker får tildelt det beløpet han søkte om, men også når søkeren ikke har søkt om et bestemt beløp. Det fremgår av forarbeidene til regelen (Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 86) at hvis parten har søkt om tilskudd uten å angi noe om beløp, og forvaltningen fastsetter tilskuddets størrelse i samsvar med regler og praksis, så er det ikke grunn til å tro at parten vil være misfornøyd med vedtaket. Også da kan samtidig begrunnelse unnlates.

Hvis søknaden er fullt ut innvilget, men det er stilt vilkår til innvilgelsen, kan det være tvilsomt om unntaket fra samtidig begrunnelse gjelder. Det avgjørende er om det er grunn til å tro at parten vil være misfornøyd. Ett av formålene med begrunnelsesplikten er at søkerne gjennom å forstå vurderingene bak avgjørelsen skal kunne ta stilling til om klageretten skal benyttes.

Hvis vilkåret var kjent for mottakeren da det ble søkt om tilskudd, er det normalt ikke grunn til å tro at mottakeren er misfornøyd med vedtaket, og samtidig begrunnelse kan unnlates. Når vilkåret følger av en forskrift og er gjentatt i tilskuddsbrevet, kreves det heller ikke samtidig begrunnes. I slike tilfeller er vilkårene kun gjentatt av informasjonshensyn og ikke en del av vedtaket som det kan klages på.

Det andre unntaket fra plikten til å gi samtidig begrunnelse gjelder tilskuddsordninger der flere søker og konkurrerer om begrensede midler. I situasjoner der tildeling av tilskudd til én utelukker tildeling til en annen, «fordeler» tilskuddsforvalter midlene mellom søkerne og man kan unnlate samtidig begrunnelse. Unntaket er begrunnet med at det i denne typen saker ofte er fine nyanser som ligger til grunn for vurderingene, nyanser som man vanskelig kan gjøre rede for uten at det legges ned uforholdsmessig mye arbeid i saken, jf. forarbeidene Ot.prp. nr. 3 (1976–77). Lovgiver har derfor henvist søker til å be om en etterfølgende begrunnelse. Hvis begrunnelsen for avslaget ikke er konkurranseforholdet, men at søknaden er avslått fordi en betingelse ikke er oppfylt, viser man til avslagsgrunnen. Da er begrunnelsesplikten oppfylt, og søker har ikke krav på en senere begrunnelse.

Dersom vedtaket ikke begrunnes samtidig, jf. § 24 andre ledd første eller andre punktum, kan søkeren etter § 24 andre ledd tredje punktum kreve en begrunnelse etter at vedtaket er fastsatt. Det følger også av forvaltningsloven § 27 andre ledd at tilskuddsforvalter i vedtaket må opplyse parten om retten til å kreve etterfølgende begrunnelse. Et krav om etterfølgende begrunnelse må være fremsatt innen utløpet av klagefristen, det vil si senest 3 uker etter at søker mottok underretning om vedtaket, jf. forvaltningsloven § 29. Fristen kan forlenges etter forvaltningsloven § 31. Blir det fremsatt krav om etterfølgende begrunnelse, avbrytes klagefristen. Det følger av forvaltningsloven § 29 tredje ledd.

Begrunnelsens innhold

Kravene til begrunnelsens innhold følger av forvaltningsloven § 25:

«I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.»

Begrunnelsen skal vise til det rettslige grunnlaget som vedtaket bygger på. Forvaltningsloven bruker ordet «regler» i vid betydning. Alle slags regler omfattes, også ulovfestede regler. Hvis det rettslige grunnlaget for avgjørelsen er fastsatt som forskrift, vises det til den relevante paragrafen i forskriften. Inneholder forskriften beregningsregler, kan man vise til aktuell paragraf for å begrunne beløpets størrelse. Hvis det er brukt ord og uttrykk i para- grafen som ikke er entydig nok til at konsekvensen kan forstås ut fra teksten alene, er det grunn til å sitere teksten og deretter angi hvilket vurderingstema som utledes av det, og hvordan søkers forhold vurderes opp mot dette.

Er søknaden avgjort ut fra et skjønn, følger det av forvaltningsloven § 25 tredje ledd første punktum at «De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes». Begrunnelsesplikten er oppfylt hvis man viser til de hensynene som har vært motiverende for skjønnsutøvelsen i den konkrete saken. Hvis det er utarbeidet retningslinjer for skjønnsutøvelsen, kan retningslinjene eller innholdet i disse gjengis.

Forvaltningsloven § 25 tredje ledd andre punktum lyder: «Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig.» En henvisning til retningslinjene forutsetter at søker er i stand til å forstå hvorfor søknaden ble avslått ut fra retningslinjene. Retningslinjene kan derfor ikke være for vage. Hoved- hensynene som ligger til grunn for avgjørelsen må fremgå. Igjen er situasjonen at søker skal kunne ta stilling om det er grunnlag for å klage på avgjørelsen ut fra begrunnelsen.

Begrunnelsen skal videre etter forvaltningsloven § 25 andre ledd vise hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn for avgjørelsen:

«I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig.»

Hvis de faktiske forholdene er godt nok beskrevet i søknaden, er det tilstrekkelig å vise til søknaden. Hvis forvaltningen bygger på andre opplysninger, angir man disse i vedtaket. Det som er viktig å få frem, er de sidene av faktum som tilskuddsforvalter har vektlagt i vedtaket.

Klagerett og klagebehandling

Det følger av forvaltningsloven § 28 at en part (eller andre med rettslig klageinteresse) kan klage på enkeltvedtak. For at klageretten skal være reell, bør tilskuddsforvalter vurdere om det er nødvendig å avsette midler for å ta høyde for eventuelle klager.

Det følger av forvaltningsloven § 27 tredje ledd at søker i vedtaket skal opplyses om retten til å klage til overordnet organ. Ved tilskudd ivaretas dette ved at informasjonen tas inn i tilskuddsbrevet.

Alle sidene ved enkeltvedtaket kan påklages: det faktiske grunnlaget tilskuddsforvalteren bygger vedtaket på, regeltolkningen, skjønnet og vilkårene for å få tilskudd. Vilkår som følger av en forskrift er det som utgangspunkt ikke klagerett på.

Man kan få en annen til å klage for seg hvis man legger ved en fullmakt. Forvaltningsloven § 12 fastsetter at «en part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen».

Fristen for å klage er 3 uker fra søker mottok tilskuddsbrevet. Forvaltningsloven §§ 29 og 30 har nærmere bestemmelser om klagefristen. En klage kan i visse tilfeller behandles selv om klagefristen er oversittet av søkeren. Forvaltningsloven § 31 har nærmere regler om dette.

Forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a fastsetter at en klage «fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket». Begrunnelsen for denne ordningen er at det er mest effektivt at den som kjenner saken først tar stilling til om det er grunn til å ta klagen til følge. I så fall omgjør underinstansen, dvs. tilskuddsforvalteren, sitt vedtak og gir klager medhold.

Hvis underinstansen ikke endrer sitt vedtak, følger det av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd at saken skal sendes til klageinstansen. Klageinstansens myndighet fremgår av forvaltnings- loven § 34 (klageinstansens kompetanse). Klageinstansen har vid myndighet, og kan endre en avgjørelse til gunst for søkeren selv om avslaget ikke er feil. At klageinstansen ønsker et annet resultat innenfor de rammer tilskuddsregelverket/ forskriften setter, er nok til at vedtaket kan endres.

5.3 Innholdet i et vedtak som innvilger en søknad – tilskuddsbrev

Utfallet av søknadsbehandlingen vil enten være å avvise, avslå, innvilge eller delvis innvilge / delvis avslå søknaden. Dette kapitlet behandler først og fremst det som må vurderes når en søknad skal innvilges. Om avvisning og avslag, eventuelt delvis avslag, vises det til omtalen av kravet til begrunnelse og begrunnelsens innhold, herunder unntak fra kravet om samtidig begrunnelse og til klageretten i veiledningsnotatets punkt 5.2.2.2

Når tilskuddsforvalter innvilger en søknad skal det utarbeides et tilskuddsbrev, jf. økonomiregelverket punkt 6.3.3:

«Vedtak om å tildele tilskudd skal meddeles søkeren i et tilskuddsbrev.»

Økonomiregelverket omtaler også hva et tilskuddsbrev skal beskrive:

• hva mottakeren får tilskudd til
• tilskuddsbeløp
• utbetalingsordning, herunder om tilskuddet utbetales før,
  under eller etter tiltaket, samt antall utbetalinger og tidspunkt for utbetalingene
• eventuelle vilkår for bruken av midlene, krav til rapportering og kontrolltiltak som kan bli iverksatt
• reaksjoner ved brudd på betingelser og vilkår for tilskuddet

Tilskuddsbrevet vil være et enkeltvedtak om å innvilge tilskudd. Det innebærer at både forvaltningslovens regler om habilitet, alminnelige regler om saksbehandlingen og forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, vil gjelde, se omtale i dette notatet punkt 5.2.1 og 5.2.2.

Vilkår som er bestemmende for rettigheter og plikter til private, kan enten stå i forskriften eller i vedtaket (tilskuddsbrevet). Dersom tilskuddsregelverket ikke er fastsatt i forskrifts form, må vilkårene fremgå av vedtaket.

Et vedtak om å innvilge tilskudd gir imidlertid ikke alltid en rett til automatisk å få utbetalt midlene. Det kan fremgå nærmere betingelser eller vilkår for den enkelte utbetaling.

Betingelsene og vilkårene kan fremgå både av forskriften og vedtaket. Selv om vilkårene er fastsatt i forskrift, bør de sentrale betingelsene og vilkårene for en eller flere utbetalinger, av informasjonshensyn og for å klargjøre vedtaket, gjentas i tilskuddsbrevet. Dette er også understreket i økonomiregelverkets krav til tilskuddsbrevet. Dersom vilkårene for tilskuddet følger av tilskuddsforskriften, er det ikke klageadgang på vilkåret som sådan. Vilkår som ikke er forskriftsfestet, men som fastsettes i enkeltvedtaket, kan det imidlertid klages på.

I dette kapitlet ser vi nærmere på hva økonomiregelverkets krav til et tilskuddsbrev innebærer og drøfter disse i lys av kravene og begrensningene som følger av forvaltnings- loven og vilkårslæren. Som gjennomgangen vil vise, er det viktig å se alle innholds- elementene i tilskuddsbrevet i sammenheng.

5.3.1 Formål og tiltak

Det slås fast i økonomiregelverket at tilskuddsbrevet skal beskrive «hva mottakeren får tilskudd til», dvs. formålet og tiltaket som tilskuddet skal gå til.

Formålet er målet med tilskuddsordningen. Stortingets mål med bevilgningsvedtaket operasjonaliseres gjennom tilskuddsregelverket, jf. økonomiregelverket punkt 6.2.1. Hvis regelverket er fastsatt som forskrift, vil målet fremgå av formålsparagrafen i forskriften.

Tiltaket skal beskrives i tilskuddsbrevet. Hvor omfattende omtalen bør være, vil avhenge av hvor konkret eller vag beskrivelsen i forskriften er av hva det kan søkes tilskudd til. Også søknaden kan i større og mindre grad konkretisere hva det gis tilskudd til. Hvis tiltaket er beskrevet i forskriften eller i søknaden, kan det i tilskuddsbrevet henvises både til søknaden og de relevante bestemmelsene i forskriften. For å tydeliggjøre hvilke betingelser som skal være oppfylt i tilskuddsperioden, hva det gis tilskudd til og hva som skal være oppfylt på ulike stadier i tilskuddsperioden, er det grunn til å gjenta de sentrale elementene fra søknaden. Er det en åpen tilskuddsordning der søknadene vil klarlegge hva et tilskudd gjelder, vil ikke alle elementene i søknaden være like viktige å oppfylle. Elementer som hvis de brytes, for eksempel skal kunne gi grunnlag for å kreve tilbakebetaling eller holde tilbake senere delutbetalinger, bør gjentas i vedtaket. Dette vil gjøre vedtaket klarere for mottakeren, det blir lettere å kontrollere om vedtaket blir oppfylt og det gir et tryggere grunnlag å ilegge reaksjoner ut fra, jf. notatets punkt 5.3.6.

Tilskuddsforvalteren bør vurdere om det er hensiktsmessig å utarbeide et søknadsskjema for å sikre at søknaden inneholder nødvendige opplysninger som beskriver tiltaket og som kan inngå som del av betingelsene for vedtaket. Hvilke opplysninger som kan kreves i et slikt skjema, vil være begrenset til det som er nødvendig for å ta stilling til hvilke søkere som best vil ivareta formålet med tilskuddsbevilgningen. Fastsettes det en forskrift for tilskudds- ordningen, er det grunn til å fastsette i den hvilke krav som kan stilles til søknadene. Særlig sensitive opplysninger kan det etter omstendighetene ikke være adgang til å kreve, uten hjemmel i lov.

5.3.2 Utbetalingsordning

Både «tilskuddsbeløp» og «utbetalingsordning» skal ifølge økonomiregelverket fremgå av vedtaket (som meddeles i tilskuddsbrevet). Den som skal attestere utbetalingene, skal «kontrollere at utbetalingsforslaget stemmer med vedtaket om tilskudd», jf. økonomiregelverket punkt 6.3.3.

Det skal fremgå av vedtaket

• om tilskuddet utbetales til mottaker før, under eller etter tiltaket
• om utbetalingene deles opp, antallet og tidspunktene for utbetalingene

Det følger av økonomiregelverkets punkt 6.3.5 at midlene skal utbetales etter hvert som mottakeren har behov for å dekke de aktuelle utgiftene. Stortingsvedtak 8. november 1984 angir hvilke rammer som gjelder:

«Tilskuddsbeløp skal utbetales etter hvert som mottakeren har behov for å dekke de aktuelle utgiftene, i henhold til stortingsvedtak av 8.11.1984:

• Tilskudd til driften av en virksomhet skal utbetales i terminer (pr. måned, kvartal eller halvår), avpasset etter størrelsen av tilskuddet og de formålene som skal tilgodeses.
• Tilskudd til større anskaffelser skal utbetales så nær oppgjørstidspunktet som mulig.
• Tilskuddene skal utover dette ikke nyttes til å regulere virksomhetens likviditet. Det skal ikke være anledning til å fremskynde utbetalinger, slik at mottakeren kan plassere tilskudd som rentebærende innskudd eller lån for å oppnå inntekter i tillegg til det bevilgede beløpet.»

Økonomiregelverkets punkt 6.3.5 påpeker videre at tilskudd til investeringstiltak som det tar tid å gjennomføre kan utbetales i flere deler etter hvert som mottakeren (i samsvar med krav i forskriften og vedtaket) rapporterer om fremdriften.

Forskriften kan fastsette føringer for utbetalingen. Fastsetter forskriften antall utbetalinger og tidspunktene for utbetalingene, kan ikke tilskuddsforvalter fravike dette i vedtakene, uten at forskriften gir en adgang til å dispensere fra kravene. Og dispensasjonspraksisen må ikke innebære en usaklig forskjellsbehandling eller være urimelig eller vilkårlig. Når man utarbeider en forskrift bør man derfor tenke nøye gjennom om fastsettelse av tidspunktene for utbetaling heller bør fastsettes i tilskuddsbrevet. Fastsettes tidspunktene i tilskudds- brevet, kan tilskuddsforvalteren skyve på tidspunktene hvis det er ønske om det, jf. mulig- heten for endringer til gunst for søker som behandles under punkt 5.3.6.2. En mulighet kan være at forskriften fastsetter de overordnede rammene for utbetalingene og samtidig gir rom for at utbetalingsordningen presiseres nærmere i tilskuddsbrevet.

For å legge til rette for en god kontroll med at tilskuddsmidlene benyttes som forutsatt i vedtaket, kan det være hensiktsmessig å kreve at det rapporteres om fremdriften i tiltaket, eller at gitte vilkår helt eller delvis skal være oppfylt for å få nye delutbetalinger, se notatet punkt 5.3.3 og punkt 5.3.4.

Spørsmålet om hvordan tilskuddsforvalter skal få kontrollert at midlene er brukt som forutsatt i tilskuddsbrevet er viktig, se veiledningsnotatet punkt 5.3.5 om kontrolltiltak.

Dersom det er foretatt en delutbetaling, og det under kontrollen før neste utbetaling viser seg at vilkår ikke er oppfylt, oppstår spørsmålet om forvaltningen kan stoppe videre utbetalinger og kreve tilbake penger som er utbetalt, se veiledningsnotatet punkt 5.3.6 om mulige reaksjonsformer.

5.3.3 Vilkår for bruken av midlene

Betingelsene for å få tilskudd og vilkårene knyttet til tilskuddet kan følge av forskriften eller de kan bli satt i tilskuddsbrevet som vilkår for å innvilge søknaden eller for å utbetale tilskuddsbeløpet.

Vilkår fastsatt i forskrift er bindende for tilskuddsmottakerne, og det er som beskrevet tidligere ikke klagerett på slike vilkår som sådan.

Det er ikke aktuelt å be om aksept fra mottaker for vilkår som er fastsatt i forskrift. Selv om vilkårene er fastsatt i forskrift, bør vilkår som har betydning for utbetaling og bruk av midlene gjentas i tilskuddsbrevet.

Når tilskuddsbrevet fastsetter vilkår for bruk av midlene som ikke følger av en forskrift, har tilskuddsmottaker klagerett på vilkårene etter de ordinære reglene om klage over enkelt- vedtak, se punkt 5.2.2. Hvis tilskuddsmottaker ikke har klaget på vilkårene innen 3 uker etter at brevet ble mottatt, er vedtaket med vilkår bindende. For vilkår fastsatt gjennom enkelt- vedtak (i tilskuddsbrevet) er det derfor ikke aktuelt å be om aksept fra tilskuddsmottaker.

Det er viktig at vilkår som settes for bruken av midlene er formulert på en måte som legger til rette for oppfølging og kontroll av at midlene brukes som forutsatt. Som nevnt i punkt 5.3.2 om utbetalingsordningen, kan det være hensiktsmessig å legge til rette for kontroll av at vilkår oppfylles gjennom å stille krav om innsending av dokumentasjoner og rapporter i tilknytning til utbetalingsordningen, jf. også omtalen i 5.3.4 om krav til rapportering, 5.3.5 om kontrolltiltak og 5.3.6 om mulige reaksjonsformer.

5.3.4 Krav til rapportering

Kravet til rapportering utformes som vilkår. Vilkåret må være saklig og ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å sikre formålet med rapporteringskravet. I vurderingen av rapporteringsfrister og innholdet i rapporteringsplikten bør en også ta hensyn til hva som er praktisk og minst arbeidskrevende for tilskuddsmottakerne.

Vilkårene kan fremgå av forskriften og tilskuddsbrevene og er bindende for tilskudds- mottaker. Er vilkårene gitt i forskrift, er det som tidligere nevnt ikke klagerett.

Selv om kravet om rapportering følger av forskriften, bør det av informasjonshensyn gjentas i tilskuddsbrevet, eller det kan henvises i vedtaket til relevante bestemmelser i forskriften, slik at tilskuddsmottakeren får tydelig beskjed om hva som skal fremskaffes av informasjon, eksempelvis for å belyse egne aktiviteter og eventuelt kostnadene knyttet til disse.

Rapportering fra tilskuddsmottaker inngår som en del av forvaltningens kontroll med at midlene blir brukt som forutsatt av Stortinget og som utdypet i tilskuddsbrevet. Før midlene blir utbetalt skal den som attesterer utbetalingene, kontrollere innrapportert informasjon i form av eksempelvis situasjonsrapport, arbeidsrapport, fakturaer og så videre for å vurdere opplysningene mot betingelser og vilkår for å innvilge søknaden og å utbetale midlene.

Hvis det i forskriften er fastsatt at den som får tilskudd skal oppfylle nærmere rapporterings- krav, kan det likevel i noen tilfeller være hensiktsmessig å kreve at søkeren i selve søknaden skal beskrive hvordan rapporteringen tenkes gjennomført. Det vil for eksempel kunne være tilfellet når det etter forskriften er åpent hvilke tiltak det kan gis tilskudd til, og søknaden angir tiltaket, elementer i gjennomføringen og så videre.

5.3.5 Kontrolltiltak

Det er viktig å ha et gjennomtenkt forhold til kontrollbehovene. Kontrolltiltakene må tilpasses kontrollbehovet. Et viktig element i tilpasningen er å vurdere hvor stor risikoen er for at tilskuddet ikke blir brukt i samsvar med forskriften og vedtaket, og hvilke konsekvenser dette i så fall kan gi. Et annet moment er hvor mye penger det er snakk om. Et tredje element kan være å vurdere kompleksiteten i vilkår som stilles i forskrift og vedtak, tilskuddsmottakers profesjonalitet og erfaring, mv.

I bevilgningsreglementet § 10 andre ledd har Stortinget fastsatt at når det gis tilskudd «som ellers ikke er undergitt statlig kontroll, skal det tas forbehold om adgangen for tilskudds- forvalteren til å føre kontroll med at midlene benyttes etter forutsetningen». I praksis vil tilskuddsforvalteren gjennom kontrolltiltakene overfor tilskuddsmottakere følge opp at midlene blir benyttet i samsvar med betingelsene for tilskuddet og vilkårene som gjelder. Eksempler på kontrolltiltak kan typisk være krav om innsyn i dokumenter og revisorattestasjon.

For tilskuddsordninger som er hjemlet i budsjettvedtak må grunnlaget for kontrolltiltakene utledes fra vilkårslæren, jf. omtalen i kapittel 2.3.

Det er mange typer risiko ved tildeling og bruk av tilskuddsmidler, og kontrollbehovet vil derfor variere sterkt. Dersom opplysningene som ligger til grunn for utbetalingene kan kontrolleres under søknadsbehandlingen, kan forvaltningen ofte som del av utrednings- plikten etter forvaltningsloven § 17, innhente nødvendige opplysninger som del av søknadsbehandlingen. Eksempler på slike tilskudd kan være ulike refusjonsordninger eller driftstilskudd der tilskuddsbeløpet fastsettes på bakgrunn av medlemstall eller regnskapstall foregående år.

Forvaltningsloven § 17 pålegger forvaltningen en plikt til å undersøke saken, men gir ingen rett for forvaltningen til å gjøre noe overfor den private, dvs. søkeren. Forvaltningen vil imidlertid kunne be om å få opplysninger eller å få komme på befaring, så lenge kontroll- tiltakene fremstår som saklige, nødvendige og proporsjonale. Skulle søkeren velge ikke å etterkomme en anmodning fra forvaltningen om å få opplysninger eller å få komme på befaring, blir spørsmålet hvilken adgang forvaltningen vil ha til å avvise eller avslå søknaden.

En søknad vil i en slik situasjon bare kunne avvises dersom adgangen til å be om opplysninger/befaring følger av forskriften. Følger ikke kravene av forskriften, må søknaden realitetsbehandles.

Spørsmålet om søknaden kan avslås fordi opplysninger ikke er gitt/befaring er nektet er vanskelig, og det kan stille seg forskjellig om det mangler opplysninger som det fremgår av forskriften at skal følge søknaden, eller om man krever tilleggsopplysninger uten å ha grunnlag for det i forskriften eller dersom det er tvilsomt om det er nødvendig å kreve opplysningene for å avgjøre søknaden. Uansett bør man være forsiktig så lenge kravet til opplysninger, og særlig retten til befaring, ikke er fastsatt i forskrift.

Å legge arbeid i å kontrollere søknadene for å sikre at tilskuddene så langt som mulig tildeles korrekte søkere, eventuelt de beste søkerne, vil ofte være den beste måten å sikre at midlene blir brukt i samsvar med tilskuddsordningens formål.

Skal tilskuddsmidler som blir innvilget realisere bestemte tiltak eller prosjekter, kan det være nødvendig å gjennomføre kontrolltiltak for å følge opp at midlene blir brukt som forutsatt i vedtaket. Slike kontroller kan komme i tillegg til kontroll av søknader før de innvilges.

Selv om kontrolltiltakene er fastsatt i forskriften, bør de gjentas i tilskuddsbrevene for å sikre at det ikke oppstår tvil om hvilken kontrolladgang som gjelder. Det er altså forskriften og tilskuddsbrevet som operasjonaliserer Stortingets forutsetninger med bevilgningsvedtaket. Det er derfor ikke tilstrekkelig å henvise til Stortingets forutsetninger eller bevilgningsreglementet § 10 som hjemmel for kontrolltiltakene.

Hvis forvaltningen som ledd i kontrollen ønsker å foreta stedlig kontroll etter at vedtak er truffet og midlene er utbetalt, og rett til stedlig kontroll ikke har hjemmel i lov, må det være fastsatt en slik adgang i forskriften eller vedtaket, eventuelt begge steder. I tråd med vilkårslæren må kontrolltiltakene være saklige og proporsjonale i det konkrete tilfellet.

Legalitetsprinsippet setter dessuten noen absolutte yttergrenser for hva forvaltningen uten hjemmel i lov kan gi seg selv adgang til å gjøre i forskrift eller i vedtak. Det samme gjør Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8, og «vilkårslæren» må tolkes i samsvar med denne bestemmelsen. Den innebærer blant annet at det skal mer til før det å gå inn i private boliger vil være saklig og proporsjonalt.

5.3.6 Mulige reaksjonsformer

Etter økonomiregelverket skal tilskuddsbrevet beskrive reaksjoner ved brudd på betingelser og vilkår for tilskuddet.

Hensikten med å reagere er å bidra til at tiltaket blir gjennomført i samsvar med vedtaket, og å hindre at statens midler blir brukt i strid med betingelsene og vilkårene for tildelingen.

Reaksjoner kan eksempelvis være å forbeholde seg retten til å holde deler av tilskuddet tilbake, kreve utbetalt tilskudd tilbakebetalt, motregne utbetalt tilskudd i senere tilskudd, mv. Man kan ikke fastsette reaksjoner overfor tilskuddsmottaker som går lenger enn det man i hvert enkelt tilfelle har rettslig grunnlag for og reaksjonen må heller ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å bidra til at vedtaket blir oppfylt og at statens midler ikke blir misbrukt. Reaksjonen må være forholdsmessig, det vil si at den må stå i forhold til hvor store midler det er snakk om og hvor ressurskrevende det vil være å følge opp med en reaksjon.

Reaksjonen kan ikke ha til hensikt å straffe mottakeren.

Hvilke reaksjonsformer det er mulige å bruke begrenses av at tilskuddsordningene vi omtaler er forankret i budsjettvedtak. Reaksjonsformene kan ikke være så inngripende at de krever hjemmel i lov (legalitetsprinsippet som en grense), og de kan heller ikke stride mot noe som er fastsatt i lov (lex superiorprinsippet innebærer at regler med lovs rang bare kan endres ved lov). Mulige reaksjonsformer må innenfor disse rammene eventuelt fremgå av tilskuddsforskriften og alltid av tilskuddsbrevet. Det er derfor viktig at tilskuddsforskrifter og tilskuddsbrev angir lovlige og hensiktsmessige reaksjoner for å kunne gripe inn og stoppe brudd på betingelser og vilkår.

Feil på vedtakstidspunktet

Gjennom kontroll, eller på annet vis, kan forvaltningen oppdage at vedtaket er feil, det vil si at noen har fått tilskudd som ikke skulle ha fått det, eventuelt at tilskuddsbeløpet er feil.

Vedtaket kan endres til ugunst for mottakeren etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c når vedtaket «må anses som ugyldig». Ugyldigheten kan skyldes at avgjørelsen bygger på uriktige opplysninger eller at tilskuddsforvalter har anvendt regelverket feil. Hvis det er søker som har gitt uriktig opplysninger som har ført til en feilaktig utbetaling, vil vedtaket normalt være ugyldig.

Ved omgjøring av eget initiativ, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c, må vedtaket forhåndsvarsles etter forvaltningsloven § 16. En avgjørelse om å omgjøre et enkeltvedtak om tilskudd er et nytt enkeltvedtak som kan påklages. Etter klagefristens utløp er omgjøringsvedtaket endelig.

Et omgjøringsvedtak virker fremover. Dersom omgjøringsvedtaket går ut på at det opprinnelige tilskuddsvedtaket er ugyldig, kan videre utbetaling til tilskuddsmottaker stanses når vedtaket er omgjort. Spørsmålet er i tillegg om tilskuddsforvalter, når et vedtak om å innvilge en søknad omgjøres, også kan kreve tilbake allerede utbetalte tilskuddsmidler. I så fall må tilbakebetalingsplikten fastsettes eksplisitt i vedtaket.

En slik tilbakebetalingsadgang kan følge av forskriften eller av selve tilskuddsvedtaket i form av vilkår om tilbakebetalingsplikt. Kravet om at vilkåret må være saklig og forholdsmessig gjelder også her. Et generelt vilkår om plikt til å tilbakebetale tilskuddet hvis midlene ikke er brukt etter forutsetningene eller formålet, kan altså være uforholdsmessig og må vurderes i det enkelte tilfellet.

I vurderingen av om en reaksjon er forholdsmessig i den konkrete saken kan ulike forhold tillegges vekt, blant annet om forvaltningen kan bebreides for at feilen ikke ble oppdaget, om tilskuddsmottaker allerede har brukt eller inngått forpliktende avtaler om bruk av midlene og om søker bevisst har prøvd å villede forvaltningen til å treffe et uriktig vedtak.

Hvis tilskuddsmottaker ikke tilbakebetaler tilskudd som er forankret i budsjettvedtak, må forvaltningen gå til søksmål mot den private for å få tvangsgrunnlag for tilbakebetalings- kravet. Det er derfor hensiktsmessig å knytte vilkår og kontroller til tidspunkter før utbetalinger for i størst mulig grad å unngå å måtte kreve penger tilbake.

Etterfølgende forhold (brudd på betingelser eller tyngende vilkår)

Hvis tilskuddsmottaker, etter at tilskuddet ble innvilget, har brutt betingelsene for tilskuddet eller vilkårene i vedtaket, er spørsmålet om tilskuddsforvalteren kan reagere på dette.

Tilskuddsmottakeren kan for eksempel ha unnlatt å rapportere om fremdriften, ikke ha gjennomført aktiviteter slik vedtaket krever, eller brukt deler av tilskuddet på andre formål enn forutsatt i vedtaket.

Nedenfor omtales

• stans av videre utbetaling av tilskudd midlertidig eller permanent
• krav om tilbakebetaling av hele eller deler av utbetalt tilskudd

Et første spørsmål er om forvaltningen kan stanse videre utbetaling av tilskuddet, enten midlertidig, frem til betingelsene eller vilkårene blir oppfylt, eller permanent. En adgang til midlertidig stans kan følge av forskriften eller av vedtaket selv. Ved slik midlertidig stans er det neppe krav om at det treffes et eget vedtak om å stanse utbetalingen. Er det for eksempel stilt krav om at mottakeren skal sende inn en arbeidsrapport før neste delutbetaling, og rapporten ikke kommer inn som fastsatt, følger det direkte av vedtaket at delutbetalingen kan stanses midlertidig.

Skal derimot videre utbetalinger stanses permanent, vil dette måtte basere seg på en omgjøring av vedtaket etter forvaltningsloven § 35. Etter forvaltningsloven § 35 siste ledd kan en omgjøringsadgang følge av «vedtaket selv». Det innebærer at vedtaket kan omgjøres dersom det følger av en forskrift som vedtaket forutsetningsvis bygger på, eller at det av selve vedtaket følger at brudd på betingelser eller tyngende vilkår kan føre til omgjøring med stans av videre utbetalinger. Skal utbetalingene stanses permanent, vil det i en del tilfeller kreves et nytt vedtak (omgjøringsvedtak).

Et neste spørsmål er om forvaltningen, i tillegg til å omgjøre vedtaket, kan kreve allerede utbetalte penger tilbakebetalt. En adgang til å kreve tilbakebetaling kan følge av forskriften, av vedtaket selv eller av alminnelige erstatningsrettslige regler. Det må fastsettes et nytt vedtak om tilbakebetaling, men dette kan om ønskelig gjøres samtidig med eventuelt vedtak om permanent stans. Siden vedtaket starter på forvaltningens eget initiativ, har parten krav på å bli varslet. Plikten til å varsle følger av forvaltningsloven § 16. I varselet skal tilskuddsforvalter gjøre kort rede for de forholdene som har endret situasjonen, og gi tilskuddsmottakeren anledning til å kommentere forholdene innen en gitt frist. Tilskuddsmottaker har klagerett på vedtaket.

På samme måte som i tilfellene under forrige punkt, må forvaltningen gå til søksmål hvis tilskuddsmottaker ikke tilbakebetaler det som kreves, for å få tvangsgrunnlag for tilbakebetalingskravet. Det er derfor også på samme måte hensiktsmessig å knytte vilkår og kontroller til tidspunkter før utbetalinger for i størst mulig grad å unngå å måtte kreve penger tilbake.

Dersom tyngende vilkår i vedtaket eller forutsetninger for å innvilge tilskudd brytes, kan det også vurderes om forvaltningen, i stedet for å ilegge reaksjoner, skal lempe på vilkårene. Det følger av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a at et forvaltningsorgan alltid kan endre sitt vedtak dersom «endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser».

Behovet for å endre til gunst kan oppstå hvis tilskuddsforvalteren ønsker at tilskudds- mottakeren skal få gjennomføre prosjektet/tiltaket selv om betingelsene er brutt eller tyngende vilkårene ikke er oppfylt. Tilskuddsforvalteren har for eksempel satt som vilkår for en delutbetaling at en arbeidsrapport er mottatt 1. juni. I slike situasjoner kan tilskudds- forvalteren velge å akseptere en forskyvning av rapporteringstidspunktet i og med at endringen er til gunst for tilskuddsmottakeren. En slik omgjøring må imidlertid være i overenstemmelse med forskriften i det forvaltningen bare kan omgjøre til gunst innenfor de rammer som forskriften setter. Alternativt kan forvaltningen vurdere å «se tiden an» ved bare å vente med utbetalingen og foreta den når arbeidsrapporten kommer inn forsinket. I gitte situasjoner vil dette gi en forenklet, men likevel tilfredsstillende løsning.

Erstatningsrettslig tilbakebetalingsplikt – condictio indebiti

Har forvaltningen foretatt en ren feilutbetaling (det er ikke snakk om ugyldighet og så videre), skal spørsmålet om tilbakebetaling avgjøres etter læren om condictio indebiti. Condictio indebiti er navnet på den ulovfestede læren om retten til å kreve tilbakebetaling av penger som er betalt i den feilaktige tro at det forelå en forpliktelse. Utgangspunktet er at hvert tilfelle skal vurderes konkret ut i fra hva som må anses rimelig. I en rimelighetsvurdering inngår momenter som hvem av partene som var nærmest til å forstå at utbetalingen berodde på en feil, partenes subjektive forhold for øvrig, hvor profesjonelle partene er, hvor lang tid som har gått og om utbetalingen fungerer som lønn eller annen ytelse til livsopphold.

To hovedperspektiver står mot hverandre og må avveies når man tar stilling til et tilbakebetalingskrav. Oppgjørshensynet taler for at en betaling som har funnet sted bør betraktes som endelig, og at mottakeren bør kunne innrette seg etter dette. På den annen side står korreksjonshensynet som tilsier at feil bør kunne rettes. Jo lenger tid som er gått siden utbetalingen, jo tyngre vil hensynet til partens innrettelse være, og jo svakere blir hensynet til å få rettet opp en uriktig utbetaling. Forvaltningen anses alltid som den mest profesjonelle part, så hvis vedtaket er uklart eller mangelfullt beskrevet og mottaker allerede har innrettet seg på å kunne bruke pengene som er mottatt, taler det mot at pengene kan kreves tilbake.

5.3.7 Samlet fremstilling – hvordan ivareta forvaltningsloven i tilskuddsbrevet

I figuren nedenfor vises sammenhengen mellom økonomiregelverkets krav til innhold i et tilskuddsbrev og en god struktur med det innholdet som skal og bør med i et enkeltvedtak.

Som figuren viser, er økonomiregelverkets og forvaltningslovens krav til utforming av et innvilgende vedtak i stor grad sammenfallende. Bare forvaltningsloven stiller krav om at et vedtak skal begrunnes og at det skal opplyses om klageretten i vedtaket. Økonomiregelverket understreker imidlertid at forvaltningsloven skal følges, jf. økonomiregelverket punkt 6.3.2 «Behandlingen av søknader om tilskudd skal følge reglene i forvaltningsloven…».