Forord

Bakgrunnen for notatet er todelt. Dels erfarer Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) at det er usikkerhet om hva kravene i forvaltningsloven og økonomiregelverket innebærer for tilskuddsforvaltningen. Dette fører til uhensiktsmessig ressursbruk både hos tilskudds- forvaltere og tilskuddsmottakere samt feil og mangler i saksbehandlingen. Dels er mange tilskuddsregelverk utydelige og lite avklarende, noe som gjør det krevende å belyse måloppnåelse og formålseffektivitet ved bruk av tilskudd som virkemiddel. Gjennom å tydeliggjøre kravene i økonomiregelverket og sammenstille disse med forvaltningslovens krav til saksbehandling, ønsker DFØ å bidra til at tilskuddsforvaltningen blir bedre, slik at vi kan få en bedre styring med bruken av ressursene og en bedre håndtering av søkere og tilskuddsmottakere.

Målgruppen for notatet er alle som har ansvar for tilskuddsbevilgninger i departementene, de som arbeider med å utforme tilskuddsordninger og tilskuddsregelverk og de som forvalter slike ordninger både i departementer og underliggende virksomheter. Notatet bygger på at leseren har god kompetanse om tilskudd fra tidligere.

Notatet er utarbeidet av DFØ som ledd i vår rolle som forvalter av regelverket for økonomistyring i staten. Fra DFØ har Maria Alrek, Anders Myhren og Anne Sofie Teveldal deltatt. Vi har fått bidrag både fra Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet ved Inger Riis- Johannessen, Mari Sund Morken og Arnulf Tverberg og fra konsulent Ellen Nitter-Hauge fra Humanikk. Under arbeidet har det også kommet nyttige innspill fra ansatte i departementer og virksomheter. Vi vil takke alle som har bidratt i arbeidet.

1.1 Temaet for veiledningsnotatet

Veiledningsnotatet søker å belyse følgende:

• Når er et tilskuddsregelverk en forskrift, og hva betyr i så fall det?
• Når er innvilgelse eller avslag på en tilskuddssøknad et enkeltvedtak, og hva betyr i så fall det for saksbehandlingen?

Temaet er av stor betydning for søkeres og tilskuddsmottakeres rettigheter og plikter, og for forvaltningens rolle og ansvar i tilskuddsarbeidet.

Forvaltningsloven¹ fastsetter alminnelige regler om forvaltningsorganers saksbehandling og regulerer når tjenestemenn er inhabile, angir når noe er forskrift og enkeltvedtak og gir regler om forskrifter og om saksforberedelsen ved enkeltvedtak, selve vedtaket og om omgjøring og adgangen til å klage på et vedtak. Loven regulerer sammen med økonomiregelverket², som er statens egen instruks til forvaltningen, tilskuddsforvaltningen.

Økonomiregelverket stiller, i bestemmelser om økonomistyring i staten kapittel 6, krav til utformingen og forvaltningen av statlige tilskuddsordninger.

Hovedhensikten med dette notatet er å belyse hvordan forvaltningslovens krav til utarbeidelse av tilskuddsforskrifter og til saksbehandlingen i enkeltsaker, og økonomiregelverkets krav og føringer til utforming og forvaltning av statlige tilskuddsordninger, kan ivaretas samtidig.

Notatet gir konkrete råd og veiledning knyttet til utforming av tilskuddsforskrifter, søknadsbehandlingen, utformingen av tilskuddsbrev (vedtak), samt oppfølging og kontroll av tilskuddsordninger.

¹ Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
² «Økonomiregelverket» brukes som samlebetegnelse for reglement for økonomistyring i staten og bestemmelser om økonomistyring i staten.

1.2 Sentrale rammer for utforming og forvaltning av tilskudd

Statlige tilskudd³ er et viktig økonomisk virkemiddel for å nå politisk fastsatte mål. Tilskudd gis i mange former og sammenhenger, til ulike formål og har ulike betegnelser som støtte, bistand, driftstilskudd, investeringstilskudd, prosjektstøtte, tiltaksstøtte, refusjoner, med mer. Med sitt store mangfold styres tilskuddsforvaltningen av en rekke lover, instrukser og regler.

Notatet redegjør ikke for alle, men konsentrerer seg om sammenhengen mellom forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav og føringer. Vi vil derfor i dette kapitlet introdusere økonomiregelverket og forvaltningsloven. Siden både økonomi- regelverket og forvaltningsloven forutsetter at tilskuddsordninger bygger på et godt beslutningsgrunnlag i tråd med krav som stilles i utredningsinstruksen, vil vi også kort omtale denne instruksen.

Økonomiregelverket er Kongens og Finansdepartementets instruks innad i forvaltningen og har som formål å sikre at statlige midler brukes i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, at fastsatte mål og resultatkrav oppnås og at statlige midler brukes effektivt, jf. økonomiregelverket § 1. Disse føringene inngår som grunnleggende styringsprinsipper i staten. Det stilles også et eksplisitt krav om at virksomhetene drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd, jf. økonomiregelverket § 4. Økonomiregelverket omtaler i § 8 spesifikke krav til utformingen og forvaltningen av tilskudd, men også regelverkets øvrige krav vil gjelde. Kravene er utdypet i økonomiregelverket kapittel 6, se spesielt punkt 6.2 Utforming av en tilskuddsordning og punkt 6.3 Tilskuddsforvaltning.

Forvaltningsloven gjelder for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer, og stiller krav til selve saksbehandlingen. Forvaltningsorganer er definert i § 1 som «et hvert organ for stat eller kommune». Videre regner loven et privat rettssubjekt som forvaltningsorgan i saker «hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Lovens krav vil ha betydning både ved utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger. Forvaltningsloven skal sikre kvaliteten på forvaltningens avgjørelser og inngår i oppbyggingen av en demokratisk rettstat ved at borgerne får medinnflytelse på avgjørelsene som de også kan få overprøvd. Riktige og rettferdige avgjørelser er viktig for forvaltningens tillit og legitimitet i befolkningen.

Beslutninger om bruk av tilskudd som virkemiddel og hvordan tilskuddsordningen i så fall bør utformes, krever et godt beslutningsgrunnlag. Utredningsinstruksen er Kongens instruks til forvaltningen om hvordan statlige tiltak skal utredes. Formålet med instruksen er å fremme et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Instruksen gjelder også for tilskudd, og stiller krav til både innholdet i beslutningsgrunnlaget og til involvering og høring.

Økonomiregelverket kapittel 6 om utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger forutsetter et godt beslutningsgrunnlag som fundament for utformingen av hoved- elementene i en tilskuddsordning. De fem hovedelementene omtales i økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstavene a til e. Ifølge økonomiregelverket punkt 6.2.2 skal nye tilskudds- ordninger presenteres for Stortinget gjennom et forslag til bevilgningsvedtak der det gjøres rede for innholdet i hovedelementene som skal være med i en tilskuddsordning, og hvordan elementene virker sammen for å nå målet med ordningen. Også eksisterende ordninger skal med jevne mellomrom presenteres på nytt for Stortinget. Hovedelementene som presenteres for Stortinget vil sammen med budsjettvedtaket og den bakenforliggende utredningen gi førende krav og premisser, når regelverket for tilskuddsordningen skal utarbeides.

Figuren nedenfor illustrerer hvordan forvaltningsloven, utredningsinstruksen og økonomiregelverket samlet setter rammene for tilskuddsordningene dette notatet omfatter.

I dette notatet vil vi som nevnt ikke gå nærmere inn på utredningsinstruksens krav, men konsentrere gjennomgangen om de krav og føringer som følger av forvaltningsloven og økonomiregelverket. For omtale av utredningsinstruksens krav viser vi til veileder til utredningsinstruksen. 

³ Tilskudd er overføringer fra statsbudsjettet normalt til mottakere utenfor staten for å nå bestemte mål, og som ikke er anskaffelse eller stønad.

1.3 Avgrensninger

Veiledningsnotatet omhandler tilskuddsordninger som oppfyller alle de tre punktene omtalt nedenfor:

• Tilskuddsordninger som faller inn under økonomiregelverket kapittel 6 og som ikke har hjemmel i lov . Slike ordninger har sitt grunnlag i årlige bevilgningsvedtak fra Stortinget.
• Tilskuddsordninger som forvaltes i samsvar med prosedyren i økonomi- regelverkets punkt 6.2 og 6.3 . Denne prosedyren innebærer at departementene følger opp Stortingets bevilgninger gjennom å utforme tilskuddsordninger med tilhørende regelverk, og at tilskudd fordeles til mottakere etter åpne søknads- prosesser og kjente tildelingskriterier. Tilskudd til mottakere som er navngitt i bevilgningsvedtaket eller i budsjettproposisjonen, omtales ikke.
• Tilskuddsordninger som er rettet mot private og tilskuddsordninger der forvaltningsorganer (f.eks. kommuner) kan søke på lik linje med private.

Notatet retter seg altså ikke mot tilskudd som har hjemmel i lov eller mot tilskuddsordninger der tilskuddsmottakerne kun er kommuner og/eller fylkeskommuner. Mye av innholdet i notatet har likevel overføringsverdi til slike tilskudd.

1.4 Leseveiledning

Kapittel 1 gir en kort innføring i bakgrunn, temaer og avgrensninger for notatet. Videre gir det en kortfattet oversikt over regelverk med betydning for utformingen og forvaltningen av tilskuddsordninger, med omtale av forvaltningsloven, utredningsinstruksen og økonomiregelverket.

Kapittel 2 omtaler kort forvaltningslovens formål og oppbygging. Forvaltningslovens vedtaksbegrep gjennomgås for å få frem grunnlaget for når rammene for tilskudds- forvaltningen er forskrift og når de enkelte tildelingene er enkeltvedtak. Rettsgrunnlaget for å ilegge tyngende vilkår i form av plikter overfor tilskuddsmottakere blir også omtalt.

Kapittel 3 omhandler utformingen av de generelle rammene for tildelingen av tilskudd, i økonomiregelverket omtalt som tilskuddsregelverk, og redegjør for når de er forskrifter etter forvaltningsloven. Kapitlet gjennomgår økonomiregelverkets krav til de fem hoved- elementene i en tilskuddsordning, hvordan disse skal inngå i et tilskuddsregelverk og når de får et innhold som gjør dem til forskrift.

Kapittel 4 gjennomgår forvaltningslovens krav til utformingen av forskrifter og knytter dette til tilskuddsforvaltningen. Kapittelet beskriver hovedstrukturen og aktuelle innholds- elementer i en tilskuddsforskrift. Hovedvekten legges på å vise hvordan økonomi- regelverkets krav til hovedelementene hensiktsmessig tas inn i forskriftsstrukturen. Det er ikke ment at kapittelet skal gi en fullstendig oversikt over alle forhold som skal, bør eller kan tas med i en forskrift. Det gis til slutt en oversikt over kravene til utredning, høring og kunngjøring av forskrifter.

Kapittel 5 omhandler forvaltningslovens og økonomiregelverkets krav til utlysning av tilskuddsmidler, søknadsbehandlingen og utformingen av tilskuddsbrevet (meddelelse av vedtaket). Hensikten er å gi en samlet innføring i forvaltningslovens bestemmelser om saks- behandling ved enkeltvedtak og økonomiregelverkets krav til tilskuddsforvaltningen og hvordan kravene kan ivaretas i det praktiske arbeidet med å tildele tilskudd. Kapittelet belyser også økonomiregelverkets krav til innhold i et tilskuddsbrev, og drøfter innholds- kravene i sammenheng med forvaltningslovens krav og rettsgrunnlaget for å fastsette vilkår. Kapitlet begrenses til hva som må vurderes når man innvilger en søknad om tilskudd, og vil ikke omtale kravene som gjelder ved avvisning og avslag.