«Alt henger sammen med alt» sa Gro Harlem Brundtland i 1993. Behovet for samordning i det offentlige er ikke nytt og har ofte vært påpekt, også av myndighetene selv. Men til forskjell fra tidligere gjør forvaltningen nå større og mer helhetlige forsøk på å håndtere samordningsproblemer. Det skjer i form av strategier og handlingsplaner som favner på tvers av sektorer og ansvarsgrenser i forvaltningen. Eksempler er 0-24 samarbeidet for utsatte barn og unge, strategi for å bekjempe arbeidslivskriminalitet og den nye strategien for departementsfellesskapet.

DFØ har nylig evaluert Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES). Som en del av regjeringens strategi for å bekjempe økonomisk kriminalitet og a-krim har fem etater gått sammen om å bemanne dette tverretatlige senteret. Formålet er å bygge kunnskap som grunnlag for felles strategiske prioriteringer.

Når vi i DFØ gjør slike evalueringer, er det ikke bare for å gi nytte til den enkelte oppdragsgiver, men også for å bygge kunnskap om et aktuelt forvaltningstema, slik at vi i neste omgang kan dele erfaringer og eksempler med resten av forvaltningen. Denne gangen var intet unntak. Vi lærte mye om samordning som har allmenn interesse, og under deler vi noen av de ferske læringspunktene om hvorfor samordning er så vanskelig å få til selv når det er noe «alle» ønsker:

Å samordne er å gå motstrøms

Forvaltningen er bygget opp som en rekke sideordnede hierarkiske systemer som er underordnet hver sin statsråd. De formelle styrings- og rapporteringslinjene går vertikalt, dvs. opp og ned mellom nivåene. Horisontalt er det derimot overlatt til frivillighet å få til et samarbeid. Samordning på tvers av etater blir derfor ofte vanskelig. Det monner ikke at ulike etater møtes rundt samme bord fra tid til annen for å snakke om problemet. Gode intensjoner fra slike samordningsfora får først effekt når de omsettes til faktiske tiltak og aktiviteter i den enkelte etats ordinære styringslinjer.

Samordning må gjøres forpliktende

For å lykkes må vi derfor lage strukturer og prosedyrer på tvers som kan forplikte til samarbeid og felles prioriteringer. Det holder ikke med et løselig skissert samarbeid. Vi så det i eksemplet med NTAES: For å unngå personavhengighet og for å få en reelt tverretatlig oppdragsdialog er senteret avhengig av at etatene etablerer faste rutiner i og mellom seg. Dette forplikter de ulike fagmiljøene til å delta aktivt i en tverretatlig prosess.

Felles problemforståelse er en nøkkel

I evalueringen av NTAES fant vi både ulike bruk og forståelse av begreper og mangel på forventningsavklaring av hva senteret skal være og levere. Det gir krevende rammebetingelser for dem som skal gjøre jobben. Enkle samordningsoppgaver kan ofte løses med mer informasjon mellom aktørene. For de mer kompliserte samordningsutfordringene, for eksempel der det gjelder å komme fram til en felles strategi på tvers av aktørenes fagperspektiver og prioriteringer, vil det derimot være nødvendig å utvikle en felles problemforståelse. Uten en slik prosess vil ikke arbeidet bli reelt samordnet. Deltakerne vil heller ikke lykkes med å iverksette tiltak i ulike sektorer som støtter opp under hverandre. Faren er at de tvert imot kan motvirke hverandre eller skape nye utfordringer et annet sted.

Behov for en lederrolle innrettet på å bygge tillit horisontalt

En organisering for samordnet innsats må dessuten understøttes av en lederrolle som er særlig innrettet på å bygge tillit og relasjoner horisontalt. Tillit er viktig med tanke på felles bidrag for å skape resultater på tvers av hierarkiene. I evalueringen av NTAES påpekte vi nettopp behovet for å legge større vekt på at lederrollen ved en slik konstruksjon må ha kompetanse og kapasitet til å skape gode relasjoner og samarbeidsprosesser både med lederne og med fagmiljøene i de involverte etatene.

Samordning er tid- og ressurskrevende

Når vi vurderer behovet for samordning, er det viktig å være bevisst på at samordning har en kostnad. Samordning krever mye arbeid og innsats for å få til felles problemforståelse, eierskap og forpliktelse blant de berørte partene. Ikke minst er det lett å undervurdere hva som skal til for at samordningsinitiativ blir til varige ordninger etter at de første ildsjelene og pådriverne ikke lenger kan stille opp. Og det leder til neste punkt:

Samordning krever tålmodighet

Dette poenget forsterkes ved at nytten av samordning ofte er lite målbar og håndgripelig, spesielt på kort sikt. Det kan også ta tid for å realisere nytten av samordning nettopp fordi dette er å bevege seg motstrøms i forvaltningsstrukturen. I tilfellet med NTAES er det etter fem år fortsatt mye som mangler for at senteret utnytter sitt fulle potensial, bl.a. fordi det tar tid å lære seg å jobbe i nye, tverretatlige arbeidsformer. Samordningsarbeid er ikke en engangsinnsats, men et arbeid som må skje kontinuerlig.

Alt skal ikke samordnes

Et ekstra, men viktig, læringspunkt i denne forbindelse er at det er viktig å begrense seg. Mye kan oppnås innenfor de ordinære styringslinjene og etablerte sektorene, så lenge vi sørger for gjensidig informasjon. Kun der hvor det foreligger såkalt gjenstridige problemer, altså at problemet overskrider sektorer og forvaltningsnivåer og involverer mange ulike aktører, er det grunn god nok for å gå inn med større innsats for å samordne. Da kan vi være effektive når vi skal møte en verden der alt henger sammen med alt.