1.1 Bakgrunn og problemstillinger

1.1.1 Regional statsforvaltning er fremdeles i endring

DFØ fikk i tildelingsbrevet 2021 i oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) å se på nye organisasjonsformer i staten. Etter dialog med KMD er endringer i organisering av regional stat og hvilke konsekvenser dette gir, ett av temaene som skal undersøkes nærmere. Prosjektet inngår i den rollen DFØ har som fagorgan med ansvar for oppdatert kunnskap om sentrale utviklingstrekk i forvaltningen og konsekvensene av disse for våre brukere.

Regional statsforvaltning har tradisjonelt hatt en viktig oppgave i å bidra til at nasjonale mål og vedtak følges opp og gjennomføres på regionalt og lokalt nivå. En definisjon på regional statsforvaltning har vært: «statlege verksemder som er inndelte på eit lågare nivå enn nasjonalstaten og med oppgåver som dei skal utføre innafor ein geografisk avgrensa region.»[1]

I omfang er regional statsforvaltning en betydelig del av offentlig forvaltning. En Difi-rapport fra 2017 «Hva skjer med regional statsforvaltning?» viser at ett av tre direktorater har et regionalt apparat. Det dreier seg om 21 av i alt 63 direktorater.[2] I tillegg kommer statsforvalteren og de ti statsforvalterembetene. Som regional samordningsmyndighet for staten og som bindeledd mellom kommunene og staten i iverksetting av politikk på en rekke sektorområder har statsforvalteren fremdeles en regional struktur som følger fylkesgrensene.

Det er flere grunner til at oppgaver er lagt til statlige enheter på regionalt eller lokalt nivå. En viktig grunn har vært at det i oppgaveløsningen har vært ønskelig med en viss grad av lokal tilpasning, eller at fysisk nærhet til brukerne er viktig. Statlige oppgaver er også lagt til regionalt nivå for å ivareta styring og oppfølging av lokale kontorer når kontrollspennet blir for stort til å styre alle enhetene fra et hovedkontor. I tillegg har det å tilføre distriktene arbeidsplasser og kompetanse vært vektlagt.[3]

Regional statlig forvaltning har gjennomgått store strukturelle endringer de siste 20 årene. Tradisjonelt hadde alle etatene en regioninndeling som fulgte fylkesgrensene, og regionskontorenes oppgaver var knyttet til et avgrenset geografisk område. Det vil si at de regionale enhetene innenfor en etat hadde identiske oppgaver. Dette betegner vi som en geografisk basert organisering.

Fra slutten av 1990-tallet har vi sett to delvis parallelle utviklingstrekk.[4] For det første har etatene forlatt fylket som organiserende prinsipp. De opprinnelige fylkeskontorene er blitt slått sammen i større regioner, og de aller fleste etatene med regioninndeling opererer nå med fem regioner. Unntaket er de store etatene med individrettet tjenesteproduksjon, som Politiet og NAV. De har regioninndelinger som med noen unntak følger dagens fylkesgrenser. En særskilt problemstilling for denne utviklingen har vært at regional statsforvaltning har hatt ulike og lite sammenfallende regionsgrenser. En tilbakevendende bekymring, senest i forbindelse med regionreformen,[5] var derfor at dette «regionale lappeteppet» skaper problemer for samordningen mellom ulike statlige virksomheter.

På bakgrunn av dette foretok Difi en tilstandsvurdering av regional statsforvaltning i 2017,[6] der det ble konkludert med at ulik regional inndeling er et begrenset problem: Det oppleves ikke som et stort hinder for samarbeid og samordning mellom aktørene i den regionale statsforvaltningen.

Det andre utviklingstrekket er en sterkere spesialisering og oppgavedifferensiering mellom regionskontorene i mange av de statlige etatene.[7] Dette dreier seg om at bestemte typer oppgaver blir samlet i ett regionskontor, som dermed får en landsdekkende funksjon på området. Dette kan både være faglige oppgaver knyttet til kjernevirksomheten i etatene og mer administrativt pregede oppgaver eller støttefunksjoner. Dette betegner vi som en funksjonsbasert organisering. Det er dette utviklingstrekket vi skal se nærmere på i dette prosjektet, der funksjonsbasert organisering brukes i vid betydning om organisering som ikke er geografisk basert.

1.1.2 Vi belyser omfang, konsekvenser og muligheter

Prosjektet ser nærmere på overgangen til funksjonsbasert organisering i det som tidligere ble betegnet som regional statsforvaltning, der vi tar sikte på å besvare tre hovedspørsmål:

Problemstilling 1: Hva er omfanget av funksjonsbasert organisering?

For det første ønsker vi å danne oss et bilde av hvor omfattende utviklingen i retning av en mer funksjonsbasert organisering er, samt hvilke ulike former utviklingen tar. Hvor utbredt er en funksjonsbasert organisering blitt? Er det en dominerende måte å organisere seg på som kan betegnes som funksjonsbasert organisering, eller tar den ulike former? Og hva er driverne bak denne utviklingen?

Problemstilling 2: Hva er konsekvensene av å gå over til en funksjonsbasert organisering?

For det andre skal vi belyse konsekvenser av å gå over til en mer funksjonsbasert organisering. Her vil vi være oppmerksomme på både intenderte og uintenderte konsekvenser. Intensjonen er å undersøke hvordan ny organisering påvirker styring, organisering og ledelse og legger til rette for at etatene lykkes i sitt samfunnsoppdrag. Etatene har også en viktig rolle som faglig rådgiver for departementet. Vi vil derfor se om overgangen til en mer funksjonsbasert organisering har noen betydning for den rollen etaten har overfor departementet. I tillegg har mange av disse etatene spilt en sentral rolle regionalt og blant annet bidratt inn i lokale og regionale prosesser og i samordning mellom ulike statlige sektorinteresser. Når etatene ikke lenger har en geografisk basert organisering, endres også forutsetningene for regional samhandling. Vi vil derfor også være opptatt av å undersøke hvilke konsekvenser overgangen har for etatenes rolle regionalt. 

Problemstilling 3: Hvordan kan muligheter utnyttes og mulige ulemper kompenseres?

Til slutt er en sentral problemstilling å identifisere mulige utviklings- og forbedringsområder. Det gjelder både hvordan de muligheter som ny organisering gir, kan utnyttes bedre, og hvordan eventuelle ulemper kan kompenseres. Når det gjelder mulige ulemper, vil vi være spesielt oppmerksomme på hvordan statsforvalterens samordningsrolle blir berørt og hvordan denne rollen kan fylles under nye organisatoriske forutsetninger.

1.2 Metodisk tilnærming

Rapporten er i sin helhet basert på kvalitative metoder. Vi har hatt en utforskende tilnærming der vi har vekslet mellom å hente informasjon gjennom dokumentstudier og intervjuer. Populasjonen har bestått av de 21 etatene som har hatt et regionalt apparat, og som har vært omtalt som regional statsforvaltning.

Hensikten med vår undersøkelse har vært å gi et oversiktsbilde over hvordan disse etatene er organisert i dag på aksen fra geografisk basert organisering til funksjonsbasert organisering. Videre har vi ønsket å få mer systematisert dybdeinformasjon om hva en overgang til funksjonsbasert organisering innebærer både for den enkelte etat og for etatens samarbeidspartnere. Dette er kunnskap som det bare er mulig å få ved å studere etatene enkeltvis, og som var mindre egnet for en mer standardisert spørreskjemaundersøkelse med forhåndsbestemte kategorier. Prosjektgruppen har brukt mye tid på å sette seg inn i de etatene som tilhørte regional statsforvaltning, få oversikt over etatene og forstå de enkelte organisasjonsmodellene.

1.2.1 Del I Bred kartlegging

Undersøkelsen er utformet i to deler. Del 1 er en bred kartlegging av etatene som har tilhørt regional statsforvaltning.  Med dette besvarer vi problemstilling 1 Hva er omfanget av funksjonsbasert organisering. Resultatene fra denne kartleggingen ble presentert i DFØ-notat 2021: 4 Fra geografi til funksjon. På grunnlag av etatenes nettsider, ulike etatsspesifikke evalueringer og utredninger om organisasjonsstrukturen, samt skriftlige svar på spørsmål fra oss, utarbeidet vi en grov oversikt over hvordan etatene var organisert fordelt på tre kategorier; Etater med geografisk basert organisering, Etater med rent funksjonsbasert organisering og Etater med en funksjonsbasert organisering med innslag av geografi på lavere organisatorisk nivå.

Arbeidet i del I var også viktig for å sette oss på sporet av hvilke spørsmål det vil være interessant å gå dypere inn i for å belyse problemstilling 2 (hvilke konsekvenser utviklingen har) og problemstilling 3 (hvordan mulige konsekvenser kan kompenseres).

1.2.2 Del II Caseundersøkelse i fire etater

I del II har vi gått nærmere inn i fire av etatene som har en funksjonsbasert organisering, for å få et bedre bilde av hva en funksjonsbasert organisering innebærer. Det er imidlertid viktig å påpeke at vi gjennom studiet av de fire etatene først og fremst kan si noe om hva funksjonsorganisering innebærer for disse fire. De 17 etatene som har gått over til en mer funksjonsbasert organisering, er svært ulike. Modellene de har valgt, varierer også mye.  Det betyr at vi må være tilbakeholdne med å generalisere ut fra funnene fra disse casestudiene, men det vil gi innsikt i disse etatenes organisatoriske valg og erfaringer. Dette mener vi kan være nyttig kunnskap for de andre statlige etatene som er i eller vurderer en overgang fra geografisk til funksjonsbasert organisering. Det vil også danne et godt utgangspunkt for vårt videre arbeid med disse problemstillingene. Erfaringsmessig er det i slike utrednings-prosjekter, der det foreligger lite kunnskap fra tidligere, hensiktsmessig å gå skrittvis fram. 

Fordi de 17 etatene som har gått over til en mer funksjonsbasert organisering er såpass ulike, har vi vært opptatt av å velge etater som varierer langs ulike dimensjoner. Vi ønsket å få med etater som varierer når det gjelder:

• Hvor langt de har gått i retning av funksjonsorganisering
• Hvor mye samhandling de har med kommunalt nivå og statsforvalteren
• Hvor lenge de har vært funksjonsorganisert
• Type oppgaver (tjenesteyting, sikring av infrastruktur og myndighetsutøvelse) og hvor stedsavhengig oppgaveutførelsen er
• Hvor mange styringsnivåer de har definert (om de fremdeles opererer med to-nivå klagesaksbehandling innenfor etaten)
• Størrelse

Med disse kriteriene har vi valgt å se nærmere på disse fire etatene:

• Kystverket
• NVE
• Skatteetaten
• Statens vegvesen

Ved hjelp av dokumentstudier og intervjuer har vi tatt sikte på å få fram:

• Begrunnelser for å gå over til en funksjonsbasert organisering og hvem som initierte endringen
• Kjennetegn ved den organisatoriske inndelingen, styringslinjene og ansvarsfordelingen
• Konsekvenser av overgangen til en funksjonsbasert organisering. Her har vi blant annet vært opptatt av å få vurderinger av:
  • Etatens evne til å ivareta sin faglige rolle opp mot departementet
  • Etatens rolle regionalt
• Erfaringer med organisasjonsmodellen, behov for videreutvikling av organisasjonen og eventuelle tiltak som kan kompensere for utilsiktede konsekvenser.

Vår vurdering er at utvalget har gitt oss en god bredde i casene, men samtidig er den innsikten vi fikk under datainnsamlingen også en illustrasjon på at det enkelte case er unikt. For å belyse bakgrunnen og drivere for utviklingen har vi i tillegg trukket veksler på foreliggende materiale som beskriver omorganiseringsprosessene i de øvrige etatene.

Dokumentstudier

Interne utredninger og evalueringer av organisasjonsstrukturen, samt etatens strategi-dokumenter og årsrapporter, har vært et viktig inntak for å sette oss inn i begrunnelser for organisasjonsendringene og kjennetegn ved de valgte organisasjonsmodellene. Men fordi disse organisasjonsendringene har virket i forholdsvis kort tid, forelå det lite skriftlig dokumentasjon av erfaringer. Her ble derfor intervjuer helt sentralt for vår innsikt.

Intervjuer

I hver av de utvalgte etatene har vi hatt fem til syv intervjuer. Intervjuene har hovedsakelig vært med ledere på ulike nivå, og enkelte av intervjuene har vært gruppeintervjuer. I utvalget av informanter har vi vært opptatt av å få synspunkter fra personer som var sentrale i omstillingsprosessen, fra personer i toppledelsen, fra ledere som sitter lenger ut i organisasjonen og fra ledere som befinner seg på ulike lokasjoner. Dette har gitt oss innsikt i hva som er driverne bak utviklingen, og hva som er erfaringer med funksjonsbasert organisering ut ifra et ledelsesperspektiv. For å få innsikt i de ansattes erfaringer med funksjonsbasert organisering har vi i tillegg gjennomført intervjuer med tillitsvalgte i etatene, bortsett fra i Skatteetaten. Skatteetaten fikk gjennomført en ekstern underveisevaluering av ny organisering i 2021, basert på 200 intervjuer, der 16 ansattrepresentanter (tillitsvalgte og vernetjeneste) inngikk i utvalget. De øvrige tre etatene har kun virket i ett til to år etter ny organisering, og foreløpig foreligger det ikke tilsvarende evalueringer for disse.

Vi håper imidlertid at det i tiden som kommer vil bli initiert flere evalueringer av de enkelte etatenes overgang til en mer funksjonsbasert organisering, slik at man kan gå mer i dybden i den enkelte virksomhet og på den måten supplere funnene fra vår undersøkelse. 

For et bredere kunnskapsgrunnlag om historikk og sentrale drivere for overgangen til en mer funksjonsbasert organisering, supplerte vi i tillegg til de fire etatene med intervjuer av ledere for Tolldirektoratet og Fiskeridirektoratet.

Intervjuene har foregått på Teams og varte om lag i en time.

For å få nærmere innsikt i hvordan omgivelsene opplever etatenes endringer i organisering, gjennomførte vi også intervjuer i et utvalg av departementer og statsforvalterembeter. Dette utvalget har bestått av:

• Departementene som har et etatsstyringsansvar for de fire case-virksomhetene. Tema for disse intervjuene var hvilken rolle departementene har hatt i omstillingsprosessen og hvordan overgangen fra en geografisk basert til en funksjonsbasert organisering oppleves fra departementets ståsted.
• Statsforvalterne ved fem assisterende statsforvaltere. Intervjuene ble gjennomført som to gruppeintervjuer. Tema for disse intervjuene var hvilken betydning overgang til funksjonsbasert organisering har for samarbeid på regionalt nivå, og for statsforvalterens samordningsrolle.
• Samtale med KS ved en regiondirektør.

Til sammen har vi gjennomført 30 intervjuer med 40 informanter.

1.3 Avgrensninger og begrepsavklaringer

Vekt på organisering og hva som skjer med det regionale organisasjonsleddet

En hovedtilnærming i dette prosjektet er hvordan regional statsforvaltning er organisert. Med utgangspunkt i etatenes organisasjonsmodeller retter vi oppmerksomheten mot hva som skjer i det som tidligere ble betegnet som regionsnivået av virksomhetene. Det betyr at vi i mindre grad går inn i det som skjer på direktoratsnivået.

Prinsipper for organisering

Et sentralt utgangspunkt for vår kartlegging har vært å gruppere de statlige etatene etter hvilke prinsipper som ligger til grunn for deres organisering. NIVI-analyse viser til at formål, funksjon, geografi eller målgruppe har vært hovedprinsipper for valg av organisering av statsforvaltningen i Norge.[8] Nesheim med flere viser til at geografi, funksjon og tjeneste/formål er de mest relevante prinsippene for gruppering av den type virksomheter som inngår i regional statsforvaltning.[9] I artikkelen «Fra regionale kongedømmer til sentralisert stat?» har de en grundigere teoretisk diskusjon av dette.  

Med utgangspunkt i disse perspektivene og etter en nærmere vurdering av de 21 etatene som inngår i vår kartlegging, har vi valgt å benytte følgende tredeling:

• Geografisk basert organisering
• Funksjonsbasert organisering med innslag av geografi på lavere organisatorisk nivå[10]
• Funksjonsbasert organisering

Geografisk basert organisering blir i denne sammenheng brukt om etater som opererer med et skille mellom hovedkontoret og det ytre apparatet, og som har et organisatorisk nivå regionalt bestående av regionskontorer med en geografisk basert inndeling. Regionskontorene kan ha innslag av landsdekkende oppgaveløsning ved at deler av enheter eller enkeltansatte ivaretar ansvar for slike oppgaver.

Funksjonsbasert organisering med innslag av geografi på lavere organisatorisk nivå tar utgangspunkt i en funksjonsinndeling og har dette som hovedprinsipp, men der en avgrenset del av virksomheten på et lavere nivå i organisasjonen har enheter med ledere som har ansvar for et geografisk avgrenset område.

Funksjonsbasert organisering innebærer at enhetene på alle nivåer i organisasjonen ivaretar landsdekkende oppgaver og har en organisatorisk inndeling med basis i likeartede funksjoner/produksjonskjeder/prosesser, eller eventuelt med basis i formål/tjeneste eller målgruppe. Dette innebærer at vi her bruker begrepet funksjonsbasert i en noe utvidet betydning sammenholdt med det Nesheim med flere gjør, jf. omtale ovenfor.

Pandemien kan ha påvirket innføring av ny organisasjon

For de etatene vi ser nærmere på, er ny organisasjonsmodell i all hovedsak innført de siste to til tre årene. Det betyr at ny organisering er innført parallelt med at det har pågått en pandemi. Pandemien kan ha endret noen av forutsetningene som lå til grunn for omorganiseringen og kan ha bidratt til å forsinke etablering av ny organisasjon. Situasjonen med hjemmekontor og digitale møter har på den annen side endret samhandling og kommunikasjon i etatene, noe som kan ha påvirket mulighetene til å etablere nye arbeidsmåter og fagmiljøer som forutsatt i ny organisasjon.

Om begrepsbruk

Gjennom vår datainnsamling har vi erfart at etatene bruker ulike begreper om tilnærmet de samme typer av funksjoner, enheter, roller med videre, når de skal beskrive sin organisering. Eksempelvis blir enheter under toppleder omtalt som både divisjoner, virksomhetsområder eller avdelinger. Geografisk baserte enheter blir omtalt som regionskontorer, fylkeskontorer, distriktskontorer eller områder, og lederne ved disse enhetene omtales som regiondirektører, regionsjefer, plassjefer eller lokasjonsansvarlige. I den faktabaserte delen av rapporten – kapittel 2, 3 og 4 – har vi tilstrebet å bruke de samme begrepene som den enkelte etat bruker i omtalen av sin organisering. I kapittel 5, der vi gir vår analyse og vurderinger, har vi imidlertid valgt en mer generalisert begrepsbruk på tvers av etatene.

---

[1] St. meld. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2009

[2] Difi (2017) Hva skjer med regional statsforvaltning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter.  Difi-rapport 2017:10

[3] Difi (2018) En analyse av inndelingen av regional stat. Difi-rapport 2018:10

[4] De tidlige stadiene i denne utviklingen ble kartlagt i Statskonsults rapport 2002:18 Inndeling av regional stat. Difi har i en senere kartlegging dessuten vist hvordan digitalisering og langt færre regioner åpnet for å trekke regiondirektørene inn i direktørens ledergruppe (Difi-notat 2014:4 Både styring og ledelse? Om ledergrupper i direktorater med et regionalt apparat).

[5] Innst. S 119 (2018-2019) Oppgaver til nye regioner.

[6] Difi-rapport 2017:10 Hva skjer med regional statsforvaltning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter

[7] 5 Difi-rapport 2017:10 Hva skjer med regional statsforvaltning? Utviklingstrekk, drivkrefter og muligheter

[8] Langset, M. & Vinsand, G., (2017) Prinsipper for organisering av regional statsforvaltning. NIVI-rapport 2017:6

[9] Nesheim, T., Lindberg, O. & Lotsberg, D. (2020) Frå regionale kongedømmer til sentralisert stat? Beta 02/20 (Volum 34)

[10] I DFØ-notat 2021:4 ble denne kategorien også omtalt som en hybrid organisering