I dette kapittelet redegjør vi for bakgrunnen for og formålet med å kartlegge antall ansatte i statsforvaltningen og beskriver datagrunnlag og metode.
1.1 Bakgrunn og formål
DFØ skal, i henhold til instruksen, hvert år gjennomføre en kartlegging av antall ansatte i statsforvaltningen. Kartleggingen gir en oversikt over utviklingen i antall ansatte og årsverk i staten, og sikrer et godt faktagrunnlag for planlegging av statlig organisering og fordeling av personressurser.
I dialog med departementene er det besluttet at kartleggingen skal måle/omfatte:
- Utviklingen i antall ansatte i statsforvaltningen i forhold til den generelle sysselsettingsveksten.
- Utviklingen og nivået på antall ansatte i statsforvaltningen samt forklaringsfaktorer til utviklingen.
- Utviklingen og nivået på antall ansatte i statsforvaltningen geografisk fordelt på fylkes-/regionsnivå og sentralitet.
Kartleggingen har siden 2021 også undersøkt hvor mye av endringene i antall ansatte som skyldes koronapandemien, fordelt på faste og midlertidige stillinger. Siden 2022 har vi i tillegg inkludert spørsmål om antall kommunikasjonsansatte i statsforvaltningen.
1.2 Datagrunnlag og metode
1.2.1 Vi bruker statistikk fra SSB og informasjon fra egne kartlegginger
DFØ bruker data om den registerbaserte sysselsettingen over antall ansatte i staten fra SSB i kartleggingen. Staten defineres hersom alle virksomheter som inngår i statsregnskapet. Særlovsselskaper, statsforetak (for eksempel helseforetakene), statsaksjeselskap og stiftelser er selvstendige rettssubjekter og regnes ikke som en del av staten.
Dataene fra SSB bygger på informasjon som virksomhetene rapporterer via a-ordningen1. SSB utgir ulike mål på antall ansatte i staten i sin registerbaserte sysselsettingsstatistikk. DFØ presenterer hovedsakelig antall arbeidsforhold i dette notatet. Antall arbeidsforhold er antall arbeidskontrakter i en virksomhet, inkludert biarbeidsforhold. I tillegg mottar DFØ tall over antall årsverk. Vi viser til disse tallene der det er hensiktsmessig.
SSBs målemetode baserer seg på årsgjennomsnittet for hver driftsenhet2 i staten, basert på alle tolv kalendermåneder. Det innebærer at alle endringer, enten i antall arbeidsforhold eller årsverk, er beregnet som differansen mellom to årsgjennomsnitt. For mer informasjon, se SSB-notat 2018/36 Statistikk om ansatte i staten: Kartlegging av brukerbehov og muligheter.
I tillegg til å bruke data fra SSB, gjennomfører DFØ egne kartleggingsundersøkelser3. Kartleggingsundersøkelsene retter seg mot statsforvaltningen. Statsforvaltningen er alle virksomhetene i statsregnskapet, unntatt Stortinget med underliggende institusjoner4, Sametinget og Domstolene5 i Norge. Statsforvaltningen tilsvarer dermed statens utøvende makt, det vil si Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. De underliggende virksomhetene kalles forvaltningsorganer og omfatter blant annet direktorater, tilsyn, statsforvalterne og kollegiale organer som styrer, råd og nemder, samt forvaltningsbedrifter, eksempelvis Statsbygg6.
I 2024 var det 177 virksomheter i statsforvaltningen som mottok undersøkelsen, hvorav 165 svarte7. I undersøkelsen:
- viser vi til antall arbeidsforhold og årsverk i 2022 og 2023 i virksomheten, basert på SSBs offisielle statistikk. Feltene kan ikke endres med hensyn til konsistens i offisiell statistikk, og er kun ment som informasjon til virksomheten8.
- ber vi virksomheten oppgi om det har skjedd omorganiseringer mellom statlige virksomheter og eventuelt hvor mye av endringen i antall arbeidsforhold som kan tilskrives omorganiseringen(e).
- ber vi virksomhetene å rangere de tre viktigste årsakene til endring i antall arbeidsforhold fra en rekke faste kategorier med årsaker.
- ber vi, på grunn av den ekstraordinære situasjonen koronapandemien har skapt i enkelte deler av statsforvaltningen, alle virksomhetene om å angi hvor stor del av økningen/reduksjonen i antall ansatte som kan tilskrives pandemien.
- ber vi, for å følge opp arbeidet med kartleggingen av kommunikasjonsfunksjonen i staten9, virksomhetene svare på spørsmål om antall kommunikasjonsansatte.
1.2.2 Vi justerer for omorganiseringer
Hvert år skjer det omorganiseringer i staten. En omorganisering kan være en flytting av oppgaver og ansatte fra en statlig virksomhet til en annen, mellom ulike deler av en statlig virksomhet, eller det kan være flytting av ansatte og oppgaver ut av statsforvaltningen. I kartleggingen er vi opptatt av omorganiseringer som har betydning for antall arbeidsforhold i statsforvaltningen.
Basert på informasjon fra årsrapportene til virksomhetene, mikrodata fra SSB om flyttinger av arbeidsforhold mellom statlige virksomheter og DFØs egen kartleggingsundersøkelse, kan DFØ identifisere endringer i antall arbeidsforhold i statsforvaltningen justert for omorganiseringer. Ved å identifisere endringer i antall arbeidsforhold som skyldes flyttinger mellom statlige virksomheter eller inn/ut av statsforvaltningen får vi endringene som skyldes en økning eller nedgang i antall arbeidsforhold. Dette er særlig viktig når vi skal sammenligne de samme virksomhetene på to ulike tidspunkt.
Noen omorganiseringer skjer i midten av året. Når det skjer, må vi annualisere arbeidsforholdene. Med annualisering fordeler vi antall arbeidsforhold over 12 måneder, fra omorganiseringen skjedde. Dette må vi gjøre fordi vi bruker årsgjennomsnitt for antall arbeidsforhold. I praksis blir resultatet at annualiserte omorganiseringer må inkluderes over to år. På denne måten kan vi regne ut den reelle endringen i en virksomhet, selv om en omorganisering skjedde midt i året. Når vi ser bort i fra omorganiseringer, referer vi til tallene som ikke-justerte. I kapittel 7 omtales geografisk fordeling av arbeidsforhold, og disse tallene er ikke-justerte.
Fotnoter
1A-ordningen er en samordnet måte for arbeidsgivere å rapportere opplysninger om inntekt og ansatte til NAV, SSB og Skatteetaten, for mer informasjon se: https://www.skatteetaten.no/bedrift-og-organisasjon/arbeidsgiver/a-meldingen/om-a-ordningen/om-a-ordningen/
2En driftsenhet er for eksempel NAV Halden, som kan summeres opp til NAV. Dataene rapporteres i henhold til arbeidstakeres tilknytning til organisasjonsledd slik det er registrert i Enhetsregisteret.
3Funn og informasjon fra tidligere år er tilgjengelige i DFØ notat 2023:4, DFØ notat 2023:2, DFØ notat 2021:2, DFØ notat 2020:1, Difi notat 2019:1, Difi notat 2019:4 og Difi notat 2016:4.
4Stortingets underliggende institusjoner omfatter Norges institusjon for menneskerettigheter, Ombudsnemnda, Riksrevisjonen, Sivilombudet og Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste.
5Domstolsadministrasjonen er imidlertid en del av statsforvaltningen og inngår derfor i våre tall.
6For en nærmere beskrivelse av statsforvaltningen: https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/hva-er-statsforvaltningen/id2397949/
7Arbeidsretten, De nasjonale forskningsetiske komiteer, Forsvarsdepartementet, Generaladvokatembetet, Havforskningsinstituttet, Høgskolen i Innlandet, Internasjonalt reindriftssenter, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet, Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten, Norges Handelshøyskole, Norsk filminstitutt og Riksmekleren svarte ikke på undersøkelsen (per 01.08.2024). Politiets sikkerhetstjeneste (PST) mottok ikke kartleggingsskjema, men er en del av datagrunnlaget. Helsedirektoratet mottok skjema for både seg selv og Direktoratet for e-Helse, da disse virksomhetene ble sammenslått 01.01.24.
8Et unntak er Statsministerens kontor (SMK) som får redigere sine antall arbeidsforhold. SMKs tall inkluderer statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, som etter statsansatteloven ikke er statsansatte. Ettersom det er SMK som har arbeidsgiveransvaret for disse, så registreres de likevel som å ha et arbeidsforhold ved SMK. Denne gruppen er ikke i målgruppen for denne kartleggingen, og har derfor blitt tatt ut av populasjonen.
9DFØ rapport 2023:3 Mye mer enn ord – en kartlegging av kommunikasjonsfunksjonen i staten