Hva skal en utredning inneholde?

En utredning skal besvare de seks spørsmålene i utredningsinstruksen. De seks spørsmålene utgjør minimumskravene til en utredning. Her finner du en kort forklaring på hvordan dere kan besvare de seks spørsmålene i utredningsinstruksen, og eksempler på utredninger.

De seks spørsmålene

  1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
  2. Hvilke tiltak er relevante?
  3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
  4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
  5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
  6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Ved å besvare de seks spørsmålene får dere et godt beslutningsgrunnlag. Dette skal brukes av beslutningstaker for å fatte en beslutning om hvilke(t) tiltak som skal gjennomføres.

De seks spørsmålene skal besvares grundigere jo større tiltakets virkninger er. Les mer om hvor grundig du skal utrede.

Hvordan besvare de seks spørsmålene?

Hvert av de seks spørsmålene og hvordan dere skal besvare dem er beskrevet i veilederen til utredningsinstruksen kapittel 2.1.2.

Veilederne i samfunnsøkonomiske analyser beskriver nærmere hvordan spørsmålene kan besvares i en forenklet eller en samfunnsøkonomisk analyse. Denne veilederen kan også være nyttig når dere skal gjennomføre en mindre utredning fordi den går dypere inn i detaljene rundt hvert spørsmål. 

Veilederen gir en god beskrivelse av hele utrednings- og analyseprosessen og vi anbefaler at dere bruker disse aktivt i arbeidet med utredningen.

Her beskriver vi kort hvordan de seks spørsmålene kan besvares. Under hvert spørsmål er det også tatt med noen eksempler. Utredningseksemplene varierer i hvor omfangsrike og grundige de er. Noen er på nivå med minimumsanalyser mens andre er på nivå med forenklet analyse eller samfunnsøkonomiske analyser.

Merk at eksemplene er vurderte til å være «gode» ut fra hvor godt de besvarer det gitte spørsmålet i utredningsinstruksen, og ikke den faglige kvaliteten som krever dybdekunnskap om temaet.

Involvere berørte

For å kunne besvare de seks spørsmålene godt bør dere involvere berørte, fagpersoner, metodikere og andre, for å få nyttige innspill og på den måten øke kvaliteten på beslutningsgrunnlaget.

Berørte grupper kan være målgruppen, næringslivet, virksomheten, departementet, frivillige organisasjoner, befolkningen, arbeidsledige osv. Les mer om krav til involvering og høring.

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

Dette er på mange måter det viktigste spørsmålet i utredningsinstruksen. At det er klart hva som er problemet og hva dere ønsker å oppnå er avgjørende for resten av utredningen. Dessverre er det mange som tar for lett på dette, eller hopper over dette spørsmålet.

Start gjerne med å beskrive det utløsende problemet. Når problemet er beskrevet bør dere finne fram til konsekvensene det medfører, og årsaken(e) til at det har oppstått. I problembeskrivelsen bør dere spesielt besvare:

  • Hva består problemet i?
  • Hvilke grupper er berørt av problemet?
  • Hvordan berøres ulike grupper?
  • Hvor alvorlig er problemet?
  • Hva er årsakene til problemet?
  • Hvilke faktorer vil kunne påvirke problemet over tid?
  • Hvorfor har tidligere tiltak ikke lykkes?

Målet, eller målene, må ta utgangspunkt i de problemene dere ønsker å løse. Det bør formuleres mål både for samfunnet som helhet, og for målgruppen(e) som dere ønsker å endre situasjonen for.

Eksempler på spørsmål 1

Eksempler 1 problem

Forslag til endringer i lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk. Problembeskrivelsen er å finne på første side og videre utypet under kapittel 2. I høringsbrevet går også problembeskrivelsen frem. Samlet sett er problemet godt belyst med fakta under kapittel 2, hvor vi også finner informasjon om alvorlighetsgrad og omfanget av problemet. Bakgrunnen for problemet er tallfestet på flere områder, noe som gir en bedre forståelse for problemstillingen. Utredningen viser også at til at tiltaket som foreslås er en oppfølging av tiltak som tidligere er foreslått i en NOU.

Endringer i arbeidsmiljøloven mv. Utredningen gir en god beskrivelse av problemet i kapittel 1, og forklarer hvorfor dette er et problem og noe om hvor alvorlig det er. Kapittel to går nærmere inn på faktagrunnlaget og gir en situasjonsbeskrivelse som blant annet tallfester sentrale størrelser, her sies det noe om dagens situasjon og historisk utvikling. Det vises også til tidligere rapporter på området.

Hjemmel for å utstyre tolltjenestepersonell med pepperspray som selvforsvarsmiddel. Problembeskrivelsen finnes under kapittel 1 og 3. Dette er en god beskrivelse av hva som er problemet, og hvilket uløst problem som tilsier at man bør iverksette tiltak på området. Utredningen har i kapittel 3 beskrevet bakgrunn for tiltaket. Vi finner her en nærmere beskrivelse av alvorligheten, og av omfanget av problemet som også blir tallfestet.

Norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip. I innledningen gis det et godt overblikk over problemet. Her gis det bakgrunnsinformasjon og man viser ulike deler ved problemet. Problemet gås også videre inn på senere i utredningen, blant annet redegjøres det videre for omfanget under kapittel 14.

Bruken av sakkyndige i foreldretvistsaker. Problemet er kort beskrevet i starten av utredningen på side 3. I tillegg er det et eget kapittel, kapittel 4, som gir en nærmere og god gjennomgang av problembeskrivelsen. Utredningen viser hvordan problembeskrivelsen kan deles opp, og hvordan vi slik kan gjøre rede for ulike deler av problemet. Utredningen ser på ulike forhold som har betydning for blant annet problemets alvorlighet, omfanget av problemet, og årsaker til at problemet har oppstått. Det henvises også til andre rapporter og NOUer som gir utfyllende forståelse av problemet.

Eksempler nullalternativer

I problembeskrivelsen må man ta med både dagens problemer og forventet fremtidig utvikling. Dette gir oss et alternativ basert på dagens situasjon og forventet videre utvikling hvis ingen nye tiltak iverksettes. Vi kaller dette for nullalternativet, og er sammenligningsgrunnlaget for å vurdere virkninger av tiltakene (under spørsmål 4).

Én innbygger – én journal. Konseptvalgutredning Nasjonal løsning for kommunal helse- og omsorgstjeneste. Nullalternativet finner vi under kapittel 6, hvor forutsetningene for nullalternativet er beskrevet i avsnitt 6.1.1, og innholdet er beskrevet i 6.1.2.

Samfunnsøkonomisk analyse av universelt utformet grunnskole i 2030. Se nærmere om nullalternativet under spesielt kapittel 3.1 og 3.4.

Samfunnsøkonomisk analyse av krav til universell utforming av undervisningsbygg. Nullalternativet finner vi på side 9-11, kapittel 2.2.

Sikker digital post fra det offentlige. Nullalternativet finner vi på side 26-31, kapittel 4.1.

Eksempler 1 mål

Bekjempelsesplan for pankreassykdom (PD). Utredningen som er lagt ut på høring inneholder blant annet bekjempelsesplan og en del vedlegg. Høringsbrevet sammen med bekjempelsesplanen gir en god oversikt over målene med utredningen. I tillegg til å inneholde mål for selve bekjempelsen av PD, er det i høringsbrevet et eget kort kapittel om hva som er formålet med planen, og hvem som er målgruppen. Utredningen er et eksempel på en kortere utredning og egne delkapittel om målet for utredningen og for tiltaket. Her er også den konkrete handlingsplanen utformet og lagt ut på høring, sammen med forslag til forskrift og tilleggsverktøy.

Utvidelse av rettighetsbestemmelsen om brukerstyrt personlig assistanse for bestemte personer over 67 år. Under kapitel to beskrives det vi kan se som samfunnsmål og brukermål. Tydeligst er brukermålet hvor det spesifikk beskriver hva man ønsker å oppnå for en spesifikk gruppe med eldre. Dette er et eksempel på at målene kan være noe implisitt beskrevet, men at det likevel kommer relativt godt frem for leseren hva målene er. Videre finner vi at målene blir utdypet i de neste kapitlene og slik utfyller beskrivelsen gitt i starten av utredningen. Utredningen er et eksempel på en kort utredning, men hvor det likevel er forsøkt å svare godt på hva formålet er.

Forslagene i rapporten om klimatiltak og virkemiddel i fiskeflåten. Utredningen er tydelig på målet om reduksjon i klimagassutslipp. Du finner målet beskrevet i innledning i kapittel 2 og i mandatet. Videre gir også kapittel 3 bakgrunn for valg av målet. Denne utredningen viser et eksempel på en rapport fra et utvalg og hvordan mandatet legges til grunn. Slike utredninger er ofte mer omfattende, og drøfter flere forhold, enn de som for eksempel kommer fra et departement hvor problemstillingen er mer spisset.

2. Hvilke tiltak er relevante?

I utredningen skal dere finne fram til tiltak som kan løse problemet og oppnå målet dere fant under spørsmål 1. Mange utredninger beskriver kun ett tiltak, men en god utredning presenterer flere alternative tiltak. Dette er viktig for å finne frem til den løsningen som er aller best for samfunnet. Tenk gjennom flere virkemidler som reguleringer, økonomiske virkemidler, offentlige tjenester, investeringer osv. for å spenne ut mulighetsrommet.

Eksempler på spørsmål 2

Eksempler 2

Eventuell justering av publiseringsindikatoren i lys av Plan S. I denne utredningen er det vurdert tre ulike alternativer for publiseringsindikatoren (System for dokumentasjon av vitenskapelig publisering). Disse er relativt kort beskrevet på side 3 og 4 i høringsnotatet. Det kommer likevel frem at dette er tre ulike alternativer hvor det er forklart hva disse ulike tiltakene innebærer.

Det fremheves spesielt i utredningen at det ønskes tilbakemelding fra høringsinstansene på hvilket alternativt som bør velges, og en begrunnelse for dette.

Endringer i rovviltforvaltningen. Tredje del av utredningen. Her er det vurdert alternativer med ulike antall forvaltningsregioner for rovvilt under utredningens kapittel 3.3.3. Her er det fremstilt ulike alternativer, hvor det er gjort en vurdering av disse alternative inndelingene av forvaltningsregioner. Det kommer også tydelig frem hvordan de ulike alternativene vil se ut ved hjelp av grafisk fremstilling.

Denne samlede utredningen tar for seg ulike forslag, og er et eksempel på hvordan disse blir utredet med ulike kapitler i en felles rapport.

Klimatiltak og virkemiddel i fiskeflåten. Her utredes økt CO2-avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst. Men utvalget vurderer også andre klimatiltak som kan utløse utslippsreduksjoner i fiskerinæringen. Dette er særlig drøftet under kapittel 6.

Denne utredningen viser et eksempel på en rapport fra et utvalg og hvordan mandatet legges til grunn. Her er det gitt visse retningslinjer i og med at utvalget skal vurdere økt CO2-avgift, men det åpnes også for vurdere andre klimatiltak. Samtidig er det gitt en ramme om at forslagene skal samlet sett ikke innebære økt støtte til fiskerinæringen.

Hjemmel for å utstyre tolltjenestepersonell med pepperspray som selvforsvarsmiddel. Her er det en kort vurdering av ulike alternative tiltak under kapittel 3. Tolletaten har vurdert batong eller forsvarsspray som alternative virkemidler til pepperspray til bruk i nødverge. Tiltakene beskrives kort, hvor det også beskrives effekten av de ulike tiltakene. Utredningen viser at når de ulike alternative tiltakene er tydelige kan de beskrives kort og samtidig gi leseren en forståelse av hva de innebærer.

3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene

Med prinsipielle spørsmål mener vi viktige, grunnleggende prinsipper og verdier vi som samfunn ønsker å overholde og leve opp til. For eksempel personvern, livssyn, likestilling og menneskerettigheter. En vurdering av prinsipielle spørsmål innebærer også å vurdere om det er absolutte begrensninger for tiltaksutformingen.

Dersom noen av tiltakene reiser prinsipielle spørsmål, skal disse drøftes og dere må vurdere om tiltakene fortsatt bør gjennomføres.

Prinsipielle spørsmål skal ikke vurderes ut fra spesielle ideologiske utgangspunkter. Nyttige råd fra bioteknologirådet om god etisk argumentasjon.

Eksempler på spørsmål 3

Eksempler 3

Kommunikasjonskontroll i nødsituasjoner Utredningen ser på forholdet til retten til privatliv, grunnloven og EUs regelverk. Spesielt finner vi dette drøftet i kapittel 4.

Forslag til lov som gir utvalg tilgang til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Se spesielt kapittel 4 hvor det drøftes om forslaget i høringsnotatet er i strid med blant annet Grunnloven, retten til privatliv, den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonen.

Forslag til ny barnevernslov. Drøfting av flere forhold gjøres i kapittel 3, og dette rammeverket refereres også til i vurdering av forslag som finnes i kapittel 5.

Plikt til lydopptak ved yting av investeringstjenester mv. I denne utredningen er prinsipielle spørsmål rundt personvern sentralt. Dette er spesielt drøftet i kapittel 4.2.

Forslag til endringer i statsborgerloven og statsborgerforskriften – behandling av personopplysninger og automatiserte avgjørelser. Denne utredningen har særlig en gjennomgang av hvordan ulikt lovverk forholder seg til personvern. Dette finner vi under kapittel 3, og kapittel 3.2.3 drøfter eksempelvis krav om rettsgrunnlag etter Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonen.

Utredning av norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip. Del en i utredningen er en vurdering av det juridiske handlingsrommet. Blant annet drøftes folkeretten i kapittel 4, og forholdet til EØS avtalen i kapittel 5.

4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Utredningen skal inneholde en beskrivelse av alle de nytte- og kostnadsvirkningene dere forventer at tiltakene har for berørte grupper.

En virkning er de forventede konsekvensene av tiltaket som utredes. Det er ikke tilstrekkelig å kun se på de «økonomiske og administrative konsekvensene». Virkninger kan være positive eller negative.

  • Positive virkninger (nyttevirkninger): Virkninger de berørte opplever som en fordel.
  • Negative virkninger (kostnadsvirkninger): Virkninger de berørte opplever som en ulempe.

Involver berørte grupper tidlig for å få fram alle positive og negative virkninger.

Når dere beskriver virkningene, kan de eventuelt tallfestes og verdsettes:

  • Tallfeste: hvor stor er virkningen?
    Prøv å sette en fysisk størrelse på virkningen.
    Eksempel: timer, antall årsverk, km.
  • Verdsette: Hvor mye vil samfunnet spare eller tape i kroner og øre?
    Eksempel: Investerings- og driftskostnader eller verdien av spart tid.

Det er viktig at også ikke-prissatte virkninger vurderes og synliggjøres i analysen.

  • Ikke-prissatte virkninger: Ikke alle virkninger lar seg verdsette i kroner og øre. Ikke-prissatte virkninger skal vurderes kvalitativt.

Når vi gjennomfører en utredning er det samfunnsperspektivet som er viktig. Virkninger kan imidlertid påvirke ulike grupper i samfunnet på ulikt vis. Hvordan tiltakets virkninger fordeler seg mellom ulike grupper kalles fordelingsvirkninger.

  • Fordelingsvirkninger: Hvem er vinnerne og taperne av tiltaket?
    Dette er en politisk beslutning, men det skal tas med som en tilleggsanalyse slik at beslutningstaker kan ta en informert beslutning.

Utredningen bør også beskrive hvor varige virkningene er og hvilke virkninger det er knyttet usikkerhet til.

Eksempler på spørsmål 4

Eksempler 4

Behandling av forbrukerklager. Utredningen inneholder flere ulike endringsforslag. Virkninger er blant annet beskrevet under delkapitlene om departementets vurderinger og forslag. Vurderinger av grupper som blir berørt finnes også flere steder i utredningen, se kapittel 10 som drøfter konsekvenser for ulike berørte grupper.

Forslag til lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven). Egen analyse med økonomiske konsekvenser, utarbeidet av Oslo economics og Agenda kaupang. Viser hvordan kostnader fordeler seg mellom sektorer og vurdering av ikke prissatte virkninger. Utredningen har som vedlegg en rapport om nytte- og kostnadsvirkninger ved innføring av tolkeloven. Blant annet vises det i første del av kapittel 6 prissatte virkinger, og siste del av kapittel 6 ikke-prissatte virkinger.

Utredning av norske lønns- og arbeidsvilkår på utenlandske skip. Utredningen ser blant annet på virkninger for en rekke aktører. Se eksempelvis kapittel 16 som går igjennom samlede vurderinger av nytte og kostnadsvirkninger, og for spesifikke grupper under kapittel 16.2.

Høring av forslagene i rapporten om klimatiltak og virkemiddel i fiskeflåten. Utredningen viser til en rekke virkninger, å se blant annet kapittel 8 for en vurdering av økonomiske konsekvenser av økt CO2-avgift for ulike fartøygrupper. Det er også lagt ved et vedlegg hvor temaet er hvordan norske fiskeforetak kan kompenseres for økning i CO2- avgiften uten at incentivene til å redusere CO2-utslippene blir mindre enn de ville ha vært uten kompensasjon. Her presenteres det matematiske modeller, og viser hvordan man i en utredning kan benytte seg av ulike fagpersoner for å belyse visse temaer og virkninger.

5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

Under spørsmål 5 skal du anbefale tiltak og gi en begrunnelse for anbefalingen. Her vurderer du tiltakets samlede positive virkninger opp mot tiltakets samlede negative virkninger, dette utgjør tiltakets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Hovedregelen er at anbefalingen baseres på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, dette inkluderer både prissatte og ikke-prissatte virkninger.

Vurder også følgende:

  • Usikkerhet – er det knyttet mer usikkerhet til enkelte tiltak enn til andre?
  • Måloppnåelse – hvor stor måloppnåelse har tiltaket?
  • Prinsipielle spørsmål – er det prinsipielle spørsmål knyttet til noen av tiltakene som gjør at de ikke er aktuelle?

Anbefaling er ikke en beslutningsregel, beslutningstaker står fritt til å velge annerledes, men de skal være klar over konsekvensene av det.

Dersom ingen av tiltakene har samlede positive virkninger som overgår de negative virkningene, bør anbefalingen være at ingen tiltak settes i verk.

Eksempler på spørsmål 5

Eksempler 5

Forslag om opphevelse av lov 22. desember 1999 om handelsverksnemd med brukt og kasserte ting (brukthandellova). I denne analysen utforskes det flere alternative løsninger på problemet knyttet til om brukthandellova er utdatert nå som mye av brukthandelen foregår mellom privatpersoner på nett. Anbefalingen av tiltak fra NFD finnes under kapittel 5.5 i utredningen. I dette kapittelet listes de ulike alternativene kort opp før det gis en anbefaling. Videre er begrunnelsen for anbefalingen gitt i kapittel 6.

Samlet sett vurderer vi at spørsmål 5 i utredningsinstruksen «Hvilket tiltak anbefales og hvorfor?» er godt besvart i denne utredningen. Det er gitt en tydelig anbefaling, og selv om begrunnelsen for valget er kort gir den et klart bilde av hva som er vurdert og hva som ligger til grunn for at nettopp dette tiltaket ble valgt.

NVEs forslag til en nasjonal ramme for vindkraft på land. I denne utredningen fra NVE om forslag til nasjonal ramme for vindkraft er anbefalingen av tiltak gitt i del F. Her gis det en klar oversikt over NVEs anbefalinger. Anbefalingene er inndelt i delkapitler med forklaringer og begrunnelser for valgene som er tatt. I kapittel 60.3 er de alternative tiltakene beskrevet og fordelene og ulempene presenteres. I tillegg gis det en beskrivelse av hvordan måloppnåelsen er for de ulike tiltakene.

Vi har vurdert at denne utredningen gir en klar anbefaling og at de alternative løsningene er godt beskrevet samtidig som begrunnelsen for valget er presentert.

Klimatiltak og virkemiddel i fiskeflåten. Anbefalingen fra utvalget kommer tydelig frem allerede i kapittel 1 i denne utredningen. I kapittel 9 gis en grundig drøfting av de ulike alternative tiltakene. Under hvert tiltak er også utvalgets vurdering oppsummert kort og konsist, noe som gjør at det er lett å finne frem. Anbefalingen er tydelig og velbegrunnet.

Hjemmel for å utstyre tolltjenestepersonell med pepperspray som selvforsvarsmiddel. Denne utredningen er ganske kort, men vi vurderer at spørsmål 5 i utredningsinstruksen er godt besvart. Utredningen vurderer flere alternativer og gir en klar anbefaling som begrunnes, om enn noe kort.

6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Forutsetninger for å lykkes med tiltaket kan blant annet være forhold knyttet til styring, organisering, informasjonsflyt, tekniske løsninger og opplæring. De fleste tiltak vil ha noen sentrale forutsetninger for at nyttevirkningene (gevinstene) skal kunne realiseres, og det er viktig at de tydeliggjøres i utredningen.

Eksempler på spørsmål 6

Eksempler 6

Ny forskrift om pass og nasjonalt ID-kort. Se spesielt under kapittel 5 om økonomiske og administrative konsekvenser. Her er det blant annet beskrevet hvordan politiets kostnader skal dekkes. I tillegg foreslås det kompetanseheving, organisasjonsutvikling og oppdaterte rutiner og instrukser som følge av de foreslåtte endringene.

Det er videre drøftet noen mer spesifikke konsekvenser, og synliggjort usikkerhet som ligger i disse. Usikkerheten tilknyttet tiltakene er nevnt, og også kort om eventuelle tiltak for å bøte på usikkerheten.

Omtalen om usikkerhet er relativt kort. Det kan være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet, og for å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes. I veileder i samfunnsøkonomiske analyser er usikkerhetsanalyser tema i kapittel 4.4.

Forslag til ny barnevernslov. Utredningen inneholder en rekke tiltak og drøfter flere forhold for å sikre god gjennomføring slik som pedagogiske virkemiddel, språklige presiseringer og planlagte veiledere. Også andre forhold som organisatoriske løsninger mellom kommune og stat, juridiske avklaringer og det vurderes kostnader med gjennomføringen. Kapittel 22 gjennomgår økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til barnevernslov. Blant annet presiseres det at tiltakene vil kunne medføre oppgave- og praksisendringer for blant annet kommunene, og det er videre kort gjort rede for en rekke konsekvenser med tiltakene hvor utredningen også er inne på forutsetninger for at tiltakene skal bli vellykket.

Framlegg om fjerning av fritak frå avgift for varesendingar av låg verdi (350-kronersgrensa). Utredningen drøfter i kapittelet om administrative og økonomiske konsekvenser hvordan skatteetaten, tolletaten og forbrukerne blir påvirket av forslaget. Blant annet vises det til at skatteetaten vil ha behov for økning i antall årsverk, og tolletatens behov for tilgang til spesifikk data. Vi kan også merke oss at tolletaten får kostnader som ikke er blitt estimert i utredningen, og som det vil heftes usikkerhet ved.

Det er også drøftet videre økonomiske og forbrukermessige konsekvenser hvor det delvis også er vist til enkelte momenter som vil være viktige for en vellykket gjennomføring.

Les mer i veileder til utredningsinstruksen

Veilederen til utredningsinstruksen gir en god og konsis beskrivelse av hele utredningsprosessen og vi anbefaler at dere bruker denne aktivt i arbeidet med utredningen.

Oppdatert: 11. juni 2021

Fant du det du lette etter?

Det beklager vi!

Hva lette du etter? Bruk gjerne stikkord